广东省合作制公证机构试点改革的探索与启迪*

广东省司法厅课题组

2017年7月，根据司法部有关公证改革工作的部署，广东省积极开展合作制公证机构试点工作，取得了较好成效。本文拟结合广东省一年来的试点工作实践，对合作制公证机构的概念定义、发展情况、存在问题和原因进行梳理、总结和提炼，研究分析下一步的工作意见和建议，希望对合作制公证机构试点工作的推进提供有益的启示。

一、合作制公证机构的基本情况

（一）合作制公证机构的含义

2000年司法部启动深化公证工作改革后，我国公证机构的性质主要有行政体制、事业体制和合作制三种。2017年底，全国889家行政体制公证机构全部完成改制，至此，我国公证机构的性质主要是事业体制和合作制两种。2017年9月《司法部关于推进合作制公证机构试点工作的意见》中对合作制公证机构进行了定义。合作制公证机构由公证员自愿组合，共同参与，共同出资，不占用国家编制和经费，自主开展业务，独立承担民事责任，其财产由合作人共有，以其全部资产对债务承担有限责任，实行民主管理，按市场规律和自律机制运行。

与事业体制公证机构相比，合作制公证机构在组建主体、机构人员身份、经费来源、治理结构和收入分配等方面存在着以下区别。从组建主体和机构人员性质来说，事业体制公证机构由司法行政机关组建，公证机构属于事业单位法人，公证员主要为事业编制身份。合作制公证机构由公证员自愿组合发起成立，机构和人员都不占国家编制。从经费来源来说，事业体制公证机构开办资金来源于国家经费。合作制公证机构开办资金由发起的公证员共同出资。从内部治理结构来说，事业体制公证机构人财物管理执行事业单位的政策规定。合作制公证机构实行民主管理，章程、合作人协议是其内部管理的主要依据。从收入分配制度来说，事业体制公证机构中全额拨款和差额拨款的公证机构办公和人员工资福利支出由财政保障，执行公益类事业单位政策，收取的公证费用实行“收支两条线”，实行统一的绩效工资制；事业体制公证机构中自收自支的公证机构办公和人员工资福利支出自行承担，实行效益工资并依法纳税。而合作制公证机构在不违反财税管理规定和主管司法行政机关关于收入分配的原则性规定前提下，实行按劳分配、多劳多得的收入分配激励制度。由此可见，合作制公证机构比事业体制公证机构具有更强的自主性和灵活性。

（二）司法部推行合作制公证机构试点工作的沿革

2000年7月31日，国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》，全国公证工作改革的大幕徐徐拉开。合作制公证机构的试点工作被列入公证体制改革任务之一。司法部提出：各地要积极进行公证组织新形式的试点，特别要着重抓好现有公证处整体转制的试点。……由各省、自治区、直辖市进行1~2家合作制公证处。全国各地合作制公证处试点工作陆续展开，以厦门鹭江公证处为代表的合作制公证机构相继成立。截至2006年，全国合作制公证机构达到38家，占全国公证机构总数的1.21%。2006年《公证法》出台后，对公证机构的性质规定不明确导致一些试点公证处被暂停，如南京市、重庆市、唐山市和青岛市先后终止合作制公证机构试点工作。截至2016年底，合作制公证机构共有20家，占全国公证机构总数的0.7%，公证员273人，办证量占全国公证机构办证总量的5.1%，业务收入占全国公证机构业务总收入的4.5%。

（三）2017年全国公证工作会议至今合作制公证机构试点工作开展情况

2017年7月，司法部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合下发《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，“推进合作制公证机构试点”被重新提上议事日程。当年7月召开的全国公证工作会议明确将积极推进合作制公证机构试点工作作为公证工作改革的重要措施之一，司法部在原来试点工作的基础上进一步扩大范围，迈出更大步伐。9月印发了《关于推进合作制公证机构试点工作的意见》，要求各省要制定本地区的合作制公证机构试点方案，10月底前报司法部评估、批准。2018年1月召开的中央政法工作会议提出，要扩大合作制公证机构试点，激发公证机构活力。根据司法部督察通报数据统计，截至2018年8月，司法部已经批准30个省（区、市）的试点方案，批准组建74家合作制公证机构开展试点，其中58家已经组建完毕开展执业活动。

二、广东省开展合作制公证机构试点工作情况和体会

全国公证工作会议召开后，广东省以高标准、高起点为原则，积极部署开展合作制公证机构试点工作。2017年10月，向司法部报送了试点工作方案，申请设立试点8家。12月，司法部批复同意广东开展6家合作制公证机构试点。2018年1月，广东省司法厅批复在广州、珠海、汕头、惠州和中山市设立6家合作制公证机构试点。至3月底，6家合作制公证机构全部组建完毕，并开展执业活动。7月，报请司法部进一步扩大试点工作，8月司法部批复同意深圳前海自贸区公证处改制为合作制公证机构。2019年3月，司法部再次给予广东省8家合作制机构试点名额，目前已有5家合作制试点机构已进入筹备报批阶段。截止到今年6月底，广东省已成为全国组建合作制公证机构试点较快、数量最多的省份。

（一）合作制公证机构的组建情况

广东省6家合作制公证机构试点的设立方式有两种，分别是现行公证机构改制和新设。组建过程中，除寻求合意的发起人、物色办公场所、制定章程等规章制度和发展规划等共通的必备工作外，现有公证机构改制的，因为牵涉改制前后人财物的处理，比新设方式更为复杂。南沙、横琴两家自贸区公证机构抓住了重点环节和重点要素，较为顺利地完成改制工作，基本实现了国有资产不流失、业务不乱、队伍不散的目标。在此重点介绍一下其作法供参考：一是机构编制和人员处理。向当地编办和事业单位管理局注销了原机构。人员方面，要解聘的，按规定解除劳动合同并按规定支付经济补偿金，有续聘意愿的，由改制后的公证机构与之前被解聘人员签订新的劳动合同。二是资产清算和移交。司法行政机关成立清算组，聘请会计师事务所对改制公证机构进行清产核资。对固定资产评估后依法依规进行处置，办公设备等要购买的，由公证机构出资购买。存款按照规定进行各项支付后，留下档案托管费用、公证赔偿基金等在改制后的公证机构，其余上交财政。三是理清档案管理和法律责任。所有业务档案可以由改制后的公证机构保管，改制前的公证案件所涉及的法律责任由改制后的公证机构承接。若涉及损害赔偿的按规定申请保险赔偿。

（二）合作制公证机构试点运行情况

截至2019年6月底，6家试点共有公证人员181人，公证员52人。广州2家合作制公证机构发起人超过10人，其他4家合作制公证机构发起人都在5人以上。52名公证员中，三级公证员14人，二级公证员7人，四级公证员1人，研究生学历6人，超过65%的助理具有法律职业资格。6家机构成立了党支部，共有党员49人，实现党的基层组织机构全覆盖。软硬件建设方面，开办资金实现人均50万以上，6家总额达到2500多万。办公总面积接近6000平方米，广州市南沙公证处等4家机构的办公场所均在1000平方米以上（南沙公证处服务大厅面积约2200平方米）。截至6月底，共受理办理各类公证事项22.0656万件，其中国内公证19.9802万件，涉外公证 1.8513万件，涉港澳台公证2341件，业务总收费达1.271亿元，取得了较好的成效。

（三）组建和运行情况的体会

合作制公证机构试点工作运行比较顺利，归因于以下几方面的因素：

1.思想上重视是合作制试点工作顺利进行的必备条件。合作制试点工作推进过程中，省、市两级司法行政机关思想统一、认识一致，坚持高起点、高标准、高规格，重视建章立制规范各项工作程序，选准试点、选好发起人，积极稳妥推进。厅领导先后就试点工作提出了“合作制试点公证机构主任素质要高、规模10人以上、出资数额要大”和“上档次、高起点和高标准”以及“改革数量要全国最多、质量要力求最好、进度要争取最快”等指示要求。厅党委多次开会研究部署试点工作，听取试点工作情况进展，研究讨论《工作方案》和《合作制试点公证机管理办法》。分管厅领导亲自带队到有关地市，广泛开展全省性的摸底调研，对各地开展试点工作提出指导性意见，亲自跟每个申报机构的负责人约谈见面，确保改革工作取得预期成效。广州、珠海和汕头等试点地区司法局成立试点工作领导小组，局领导亲自担任组长，指导协调清产核资、宣传谋划和与相关部门的协调工作。广州南沙、珠海横琴两家整体转制的公证机构清产核资、人员安置，业务档案和法律责任承接等工作在司法局的支持和指导下顺利完成。中山市司法局领导就合作制公证处业务办理征税优惠事项多次与市地税部门沟通协调。广州市司法局组织召开合作制公证机构试点工作新闻通报会等。由此可见，用了短短三个月的时间完成了试点工作动员部署到组建，成为全国组建数量最多、成立较快的省份，这期间离不开主管司法行政机关的高度重视和大力支持。

(1)研发方面 产品生命周期数字化、网络化、智能化水平的不断提高能够促进研发设计流程优化、数据积累和模式创新，提升企业研发创新能力。当前，我国有31.0%的企业实现了网络化协同研制，开展了众包设计研发、网络化制造、公共云制造等服务，另外，7.3%的企业开展基于用户需求的个性化定制研发，通过建立数字化研发平台，对用户个性化需求进行快速响应和有效对接，并将用户定制需求快速转化为研发需求，开展以用户为中心的个性定制和按需生产，有效满足市场多样化需求。

2.规范运作是合作制试点运行的基础。广东省以建章立制为抓手，加强对试点工作重点领域和薄弱环节的指导和监管，为规范运行打下了良好基础。一是制定试点工作方案和实施方案，扎实推进试点的申报、审批和组建实施等各环节工作。二是指导试点单位制定好章程和内部管理规章制度体系，并将之作为申报设立时需提交的材料之一。三是制定出台《合作制试点公证机构管理办法（试行）》，规范试点的管理和执业。《合作制试点公证机构管理办法（试行）》对合作制公证机构试点的设立、合作人、法人治理结构、内部管理、司法行政机关的监督管理、终止和清算等涉及重大事项作出了明确规定。

3.坚持服务为民的理念是合作制公证机构生命力得以葆有的根本原因。6家合作制公证机构把以人民为中心的服务理念贯穿公证服务的始终，主动服务，创新服务，得到了社会的认可和肯定。一是坚持便民利民。全省各合作制公证机构都坚持公证公益属性，关注民生利益，普遍开展了公证最多跑一次、减证便民、绿色通道、为残疾人减免公证费、为80周岁以上老人免费办理遗嘱公证及公证处全年无休等服务，取得了较好的社会效果。如南沙公证处积极探索实施便民利民惠民新举措，针对残疾人、老年人、低保、五保户等社会弱势群体推出一系列公益法律服务，截至2019年6月，共为符合条件的残疾人减免公证事项149件，为符合条件的老年人办理公证事项1025件，为5000元以下的所有小额存款类继承公证事项减免所有公证费63件，推出“急证快办”服务，做到“简单公证当天出”。据统计，中午以及周末非常规上班时间内办理的公证数量约占平时工作日的30%左右，切实起到了便民作用。6家机构推出“休息日不打烊”的服务口号，着力解决群众“要办公证就要请假”的难题。中山市香山公证处提出服务标准上要达到两个“服”，一是对群众的专业解答上要让群众“心服口服”，二是对群众的服务效果上要让群众“舒舒服服”，开业仅三个月，业务量与公证收费均实现逐月50%的复合增长态势，稳居全市6家公证机构第二的位置。二是坚持服务创新。积极践行“放管服”工作要求，改变“坐堂办证”公证服务观念，优化服务流程，畅通申办渠道，主动把公证服务送上门。南沙公证处打破传统“坐堂办公证模式”，推行“巡回公证”新模式，以村居为单位，组成巡回服务团队，带上手提电脑、打印机、人脸识别系统、移动WIFI，开着“公证大篷车”巡回到村居学校，解答居民法律咨询，现场受理公证申请，真正落实和有效解决办理公证“最后一公里”的问题。截至2019年5月，南沙公证处已先后在大岗镇、榄核镇、东涌镇、横沥镇、黄阁镇等五个镇街开展了巡回公证活动，总共为南沙区70个村居和2所学校提供了上门巡回公证服务，共接待公证法律咨询群众22000人次，办结继承、遗嘱、赠与等公证事项10600多件，占公证处办证量的20%，大幅度改善和提高了广州市公证法律服务供给能力。惠州市阳光公证处专门购置五套拉杆箱，内置手机电脑、打印机、身份证识别仪等办证设备，努力做到公证需求在哪里，公证员一杆在手即可上门服务。广州市南粤公证处实行“互联网+”线上公证办理模式，将公证办理的标准化操作流程转移到线上，让办证群众“只跑一次”。广州市南沙公证处将31种公证事项纳入广州“智慧公证”平台，并成功办理了美的股份有限公司在“智慧公证”平台申请的商标专利公证，实现“办理公证零跑腿”。汕头市粤东公证处对借款合同、委托、声明等公证事项实行“免预约、快出证”，深受群众欢迎。三是坚持业务领域创新。珠海市横琴公证处依托自贸区地缘优势，与中国法律服务（澳门）公司签订合作协议，成立中国法律服务（澳门）公司横琴公证服务窗口，为在横琴自贸区投资的澳门企业及在横琴工作、生活的澳门居民提供公证咨询、受理、办理情况跟踪以及公证书送达等服务，使澳门居民无需返澳门即可办理澳门公证事务。广州市南粤公证处2018年重点开发知识产权类公证业务，占全年办证量的60%以上，达8144件。2019年民事类公证办证量逐步上升，每月实现平均约10%的增幅，达4459件，国内经济公证5323件。涉外类公证得益于“一至七不打烊”“中午不休息”“急证快办”等便民措施优势，升幅迅猛，今年1至6月期间从1月占比19%到6月占比35%，达到每月600多宗的受理量，合计办理3562件，居广州全市前列。这些举措，改变了群众和社会对公证“以证换证”“坐堂办证”的旧有印象，群众的公证法律服务需求得到满足，合作制公证机构在办证数量、办证质量、服务产品、服务方式、队伍人才培养、老百姓满意度等方面，均取得了明显的成效，在法律服务市场也迅速站稳脚跟，释放出了改革的巨大生机和活力。

三、合作制公证机构试点工作推进中存在的问题和原因分析

从目前的情况来看，试点工作引起公证行业、公证员的高度关注，许多地区公证员通过各种途径和方式表达了参与合作制试点工作的意愿，在社会上也引起了热烈的反响。但目前开展试点工作除了试点数量的限制外，还面临一些问题和困境，主要是：

（一）认识不足阻碍了个别地区迈开试点改革的步伐

推行合作制公证机构试点工作几经起伏。试点工作2000年开始，2006年发展到38家，2006年《公证法》出台后再没有新设的合作制公证机构，一些试点甚至被暂停，2016年底，全国仅存20家。直至2017年全国公证工作会议后，“积极稳妥推进合作制试点工作”才又被重新提上议事日程。部分地区司法行政机关、公证机构和公证人员对试点改革方向辨析不清，顾虑重重，在试点改革工作中裹足不前。广东省2017年进行了全省性摸底调研，有的市无一公证机构或公证员愿意参与试点改革，有的市提出试点方案后又退缩或者放弃不搞。经了解，有的市司法局担心设立试点后，原有的机构编制和人员编制会被收回。有的担心对同一执业区域的公证机构造成冲击，会引起不正当竞争，难以管理。有的担心在无经验可借鉴的情况下，会管不好管不住，引发行政管理责任。可以说部分地区司法行政机关一定程度上成为了试点工作开展的桎梏。对于公证机构和公证员来说，不敢参与试点改革的原因多数是因为担心离开财政供给的保障，证源一旦来源不足，试点机构将无法存活下去等。

（二）法律法规依据不足给试点工作管理制度设计造成障碍

目前，开展合作制公证机构试点工作依据只有《司法部关于推进合作制公证机构试点工作的意见》等部颁文件。《公证法》《公证机构执业管理办法》和《公证员执业管理办法》等公证行业的“一法三规章”中均没有关于合作制公证机构的规定。各省在管理合作制试点公证机构过程中研究出台了一些管理办法，但由于缺乏上位法的支撑，都不符合以规范性文件形式出台的要求，不利于规范管理。现行公证法律法规中没有对合作制公证机构作出明确的定义，导致其他政府部门对其性质存在认识误区或者歧义。如在税务申报时，广东省有合作制试点公证机构被定义为“合伙性质的个体工商户”，实际纳税时承担较重的税负；有的合作制试点公证机构被财政部门认为性质不明，不是事业单位，不具备参与政府购买公证法律服务的竞标资格，影响了业务开拓。

（三）内部管理不当容易导致从人合向资合变异

公证机构作为国家专门的法律证明机构，它强调的首先是人的集合组成，其工作成果是公证员制作的公证书，是公证员智力劳动的结晶，合作制公证机构应有别于合伙制或其他股份制形式的经济组织，强调的是人合而不是单纯的资合。一些省份在试点工作实践中，曾出现从人合向资合变异的现象，合作人靠其他非合作人的公证员业务获得收益，在这种情况下，非合作人的公证员已经变相地成为“雇佣公证员”，而这已经远远地脱离了设立合作制公证机构的本意。因此，在试点工作中，如何坚持机构的人合本质，内部管理机制如何能实现科学、规范和行之有效，如何指导试点机构制定科学合理的分配制度，避免出现单纯追求经济效益等问题，这些都亟需研究和解决。

（四）同一执业区域实行公证两种运行机制，执业秩序的平衡和有序受到挑战

一是社会知晓度问题。群众及部分对公证行业不了解的政府部门对于合作制公证机构认识存在偏差，认为合作制公证机构是私人开办的公证处，出具的公证文书效力存疑。二是合作制公证机构对同一执业区域的其他体制公证机构造成冲击，容易成为诟病的对象。合作制公证机构摆脱了行政化的羁绊，相对灵活的市场策略和财务机制，具有激励性的绩效分配制度，使其在法律服务市场中具有较强的竞争力，对试点地区同一执业区域内其他体制的公证机构不可避免地会造成冲击。这种被认为体制造成的不平等的竞争，也遭到了同行的抵制和蜚语。三是公证质量问题。合作制试点公证机构在执业过程中稍有不慎出现公证质量问题，则会严重影响公证机构的公信力，对公证行业产生较大的负面影响。南京市第三公证处被撤销的理由就是“违反规定设立公司，片面追求经济效益、违规办证等等”。上述问题，都是执业管理中出现的新问题，对合作制公证机构既要爱护，又要严管。如何维护执业秩序的平衡，防止不正当竞争，是摆在管理部门面前的新课题。

四、继续积极稳妥推行试点工作的意见和建议

实践证明，在内部管理、体制机制创新优化、对法律服务市场的适应性等方面合作制公证机构比其他体制公证机构具有更灵活的优势。我们应以改革的勇气和担当，充分认识合作制公证机构试点工作的重要现实意义，高位起步，强化监督指导，坚持规范运作，积极探索完善，确保试点工作取得预期效果。

（一）正确认识合作制公证机构试点工作对推进公证体制机制改革创新重要的政治意义和现实意义

2.推进合作制公证机构试点工作，有利于激活优化公证体制机制。一是为公益三类等事业体制公证机构的发展提供方向。截至2018年5月底，全国2973家公证机构中，公益一类事业体制557家，公益二类事业体制2018家，尚未进行类别划分的事业体制239家。截至2019年6月，广东省的情况是：全省151家公证机构，事业体制145家，合作制公证机构6家。事业体制145家中，参公管理11家，公益一类57家，公益二类21家，公益三类22家，经营服务类4家，法定机构1家，法律服务机构事业单位1家，无编制1家，未明确类别的27家。国务院在2011年取消了“公益三类”的事业单位类别，广东省参与“公益三类事业单位”试点改革的公证机构以及其余未明确类别但经费自理的事业体制公证机构将面临走向问题。在公证机构体制改革中，迫切需要为这部分公证机构明确改革方向和目标，如果回归公益一、二类，不利于保持公证机构原有的活力及公证人员的积极性。因此，合作制则是上述类别公证机构较好的方向和选择。二是为县域公证机构的发展提供方向。县域公证机构直接面向基层，服务地域广阔，承担着为社区居民、乡镇村民和农业生产提供公证法律服务的重要作用。除了地级市的城区以及发达地区的县区，大部分县域公证机构分布在欠发达的地区，且普遍存在量少质弱、法律服务供给不足的问题。如广东省县（区、市）公证机构共104家（除广州、深圳、东莞和中山），多分布在欠发达的粤东西北地区，机构数量约占全省公证机构总数的68%，但公证员数量仅占全省公证员总数的39%。人员年龄结构偏大，学历水平偏低，业务种类单一、业务量和办证收入都较低。造成欠发达地区公证工作困难局面的重要原因之一，是其落后、僵化的公证体制，这种体制在逐步扼杀和窒息公证生命力。即使已经转为事业体制，还是实行严格的行政化管理措施，公证机构没有自主权，公证员没有工作积极性，一部分公证人员甚至有“回归”行政体制公证机构的愿望。长此以往，不仅基层公证法律服务需求得不到满足，公证法律服务市场可能会逐渐被其他法律行业替代。县区甚至一些欠发达地区的县区公证法律服务市场潜在需求并不小，这些地区公证人员在体制改革的大潮中也跃跃欲试。改革不应走回头路，县域公证机构未来不可能再走行政体制的老路，那么在县域公证机构探索合作制试点，吸引年轻、优秀人才加入公证队伍，推动欠发达地区公证工作发展是一种有益的尝试。

3.推进合作制公证机构试点工作，有利于促进公证事业的发展。一是为公证机构实现独立法人地位提供经验借鉴。合作制公证机构不占国家编制，不需要国家拨款，自主享有人事权和财产支配权，不受行政干预，对外独立自主办理业务并承担责任，业务上接受司法行政机关的监督和指导，真正理顺了管理者与被管理者之间的关系。二是内部管理上提供经验借鉴。合作制公证机构强调建立科学的内部治理结构。《广东省合作制试点公证机构管理办法（试行）》规定了“合作制公证机构应建立完善的法人治理结构，实行决策权、执行权、监督权分权设置，民主管理、规范运作”。广东省6家试点均设置了合作人会议、管理委员会和监督委员会等管理架构，严格按照章程规定，定期召开合作人会议，不断完善议事决事机制。这种管理更接近于公司法人的治理结构，产权关系清晰，内部治理规范，法律责任明晰，薪酬激励机制也更为自主，能最大限度调动人员积极性，增强公证机构的竞争能力。三是在业务拓展方面提供经验借鉴。合作制公证机构要生存、要发展，决定了它必须适应市场，研究需求、挖掘需求，最大限度地满足需求，公证法律服务需求的满足和公证机构的发展取得了和谐统一。广东省试点机构成立执业一年（2018年3月至2019年3月）办证量13.9919万件，在服务模式的创新、业务领域的拓展等方面积极作为，有效地解决了群众办证难、办证慢、多头跑、来回跑等问题，充分展现了体制改革带给公证行业的崭新变化，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

所以说，合作制公证机构克服了事业体制公证机构的局限，为公证机构改革指明了一条适合市场发展需要的途径。因此，无论是从满足公证法律服务需求，还是从推动公证事业的发展来看，开展合作制公证机构试点都具有重大的意义，各级司法行政机关都应积极、主动地承担起试点责任。

（二）加大试点工作推进力度

合作制公证机构试点工作经过实践、总结和提升后，应该加大推进力度，适时调整设立方式和设立条件，使公证员都有机会参与合作制试点改革。只有在一个更加完全充分竞争条件下，合作制体制才能更体现其价值。

1.调整设立方式。随着国家“简政放权”治理方式的推行，为提高合作制公证机构组建质量，在试点工作成熟的基础上，建议对合作制试点的设立方式进行调整，与目前《公证法》规定的公证机构设立方式相一致。即由各省遵循积极稳妥、统筹规划、合理布局的原则，自行决定本地区合作制试点数量，并在审批设立后报司法部备案。这样一来，各省可以综合考虑经济社会发展程度、人口数量、对公证业务的实际需求等情况，成熟一家批准一家，有利于省级司法行政机关把合作制试点公证机构的设立纳入全省公证机构设置规划进行统筹考虑，灵活应对。

2.根据地区条件区别设定设立条件。目前设立的地域条件是“具备统一执业区域和同一监管层级的设区市的城区、县级市、自贸区或者已有一个合作制试点公证机构的城市”，人员和资金条件是“有5名以上公证员作为发起人，有不低于50万元人民币的开办资金……”。建议设立条件区分类别进行设置，如对地级市和县级合作制试点公证机构分设不同的人员和资金条件，从而满足不同地域的公证法律服务需求。如在发达地区城区设立的合作制公证机构朝规模大、上档次的方向发展，而一些县级市设立的合作制公证机构可以探索小而精的发展路径，发起人在2~5人之间，这更符合县域公证机构的实际。广东省出台的《合作制试点公证机构管理办法（试行）》进行了这方面的探索，规定了“执业区域为广州、深圳市区的，发起人不少于10人”“……发起人的人均出资额不低于50万元人民币”，提高了发达地区试点的准入门槛。

3.坚持规范管理保障公平竞争。一方面坚持“严管”。加强对合作制公证机构试点工作重点领域和薄弱环节的指导和监管。指导试点机构制定好、执行好章程。章程是合作人共同一致的意思表示，规定其名称、执业场所、组织形式、机构设置和内部管理制度等重大事项，是公证机构组织及活动基本规则的书面文件。章程应体现合作制公证机构公益性、非营利性的基本属性，体现人合的属性。指导公证机构建立内部管理规章制度体系，建立健全包括质量、业务、人员、财务管理、行政管理和党建等规章制度体系。抓公证质量监管。公证质量是公证工作的生命线，也是合作制试点成败的关键。严禁试点机构与同一执业区域其他公证机构之间的不正当竞争；严禁未经主管机关批准设立办证点；严防单纯追求经济效益、忽视公证质量的现象。指导试点公证机构正确处理好利益分配和公共积累的关系。应保证合作制公证机构享有薪酬分配自主权，同时，各省可以根据实际情况限定其可分配总额的比例上限，要求必须从盈余部分提取一定比例资金作为公共积累，建立事业发展基金等各类基金。值得注意的是，这个分配比例应该根据执行情况适时进行调整，避免出现前面所说的“人合”向“资合”的变异，即逐渐增加的积累造成的合作人加入条件不断提高，客观上增加其他公证员晋升合作人的难度，非合作人的公证员只能一直成为“雇佣公证员”身份，从而限制了合作人团队的发展。另一方面是“厚爱”。司法行政机关要加大宣传力度，强调合作制公证机构的“三个不变”：公证机构作为国家法律授权的证明机构的性质不变，公证员依法行使公证证明权的身份不变，公证文书的法律效力不变，扭转人民群众及一些政府部门对于于合作制公证机构性质的认识偏差，不断扩大合作制试点公证机构的社会影响力。维护好执业秩序。注意和防止同一执业区域的公证机构之间出现压价、诋毁同行的现象，教育引导试点机构与同一执业区域的其他公证机构秉持行业担当、社会责任理念，开展合理竞争、做到互助共赢。创造良好执业环境。及时掌握和梳理在执业中遇到的问题，由主管司法行政机关协调有关部门帮助解决。

（三）寻求立法保障，消除法律制度缺失的障碍

目前，我国的公证法律法规规章中没有关于“合作制公证机构”的明确规定，要把试点工作延续下去，亟需填补这一立法空白。在把合作制设计进公证立法的时候，可以借鉴参考大陆法系国家成熟的立法经验。立法时具体可以关注以下几个问题：

一是合作制公证机构的定性问题。《公证法》定义的公证机构是“依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。合作制公证机构出现后，有观点认为不符合公证法关于“公证机构不以营利为目的...”的定义。我们认为，这是错误的理解。民法总则对法人进行了定义，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。民法总则还对法人作了多种分类。其中营利法人是指以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，非营利法人是指为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。而公证机构并不是以取得利润并分配给合作人为目的而成立的，因此，我们认为，公证机构更接近民法总则对非营利法人的定义。法人机构要开展经营活动收取费用才能维持自身的运转，实现独立承担民事责任。由此可见，不以营利为目的不意味着不可以赢利，而是不可以营利作为目的。但从实践上看，对这条法律规定的误读率太高，有必要通过修改法律，或者通过立法解释、司法解释使其变得明确易懂，更贴近合作制公证机构的特征。

二是公证行使国家授予的证明权和私人经营公证处的关系问题。在大陆法系国家，公证性质属公权力范畴，公证人（公证机构）接受公权力的委托，以国家名义行使公证职能。但公证人为独立的法律第三人，大多数公证机构称为公证人事务所，组织形式主要是采取合伙制或私人开业。不管是合伙制的公证人事务所还是个人成立的公证人事务所，其经费都靠公证业务收入，不由国家财政负担，独立办证，自负盈亏，自担责任，国家监督。在国外，公证机构由私人承办与公证机构是国家的证明机构并不矛盾，国家对公证机构的设置、公证人的任职条件和公证质量的监督等有严格的规定和制约，从而保证国家证明权的正确行使。而公证人的准入门槛高、收入高和社会地位高，赔偿制度完善等制度设计，也促使公证人珍惜职业荣誉，自愿恪守职业道德和执业纪律。我们可以借鉴国外的成熟做法，明确公证机构接受公权力的委托，以国家名义行使证明权，并通过建立严格的执业监管制度来消除公众对公证机构姓“公”还是姓“私”的隐忧。

三是合作制公证机构的若干重点问题。一是设立的方式、条件、程序和监管方面与现行体制公证机构存在许多不同之处，需要立法中予以明确，把能一致的竞合，不一致的单独列出条款。二是内部管理和收入分配等问题，也亟需在立法中给予原则性的规定。比如合作人的准入、退出、份额的继承，合作制公证机构的变更、终止和清算等等。

（四）加强试点建设，构建良性发展的自循环体系

“打铁还需自身硬”，合作制公证机构是否有生命力，这项工作是否能继续推行，最终取决于试点的工作效果。因此，就如何加强试点自身建设，可以着重抓好以下几方面工作。

一是确立先进发展理念，形成核心竞争力。确立先进发展理念对于一个公证机构形成核心竞争力、保持队伍的向心力和执行力具有重要作用。在加强公证机构文化建设中，首先要把加强党的建设作为有力抓手，做到与业务工作深度融合，确保试点工作始终沿着正确的方向发展。其次，要根据公证行业特点和自身特点，找准定位，确立符合实际、科学合理的使命、愿景和发展战略。最后，建立本公证机构核心文化体系，把“忠诚、为民、公正、崇法、诚信”公证核心价值贯穿其中，培养一支具有高度文化理念认同感和凝聚力的队伍，把队伍的自觉性、自律性转化为发展的内生动力。

二是建立健全内部管理制度体系。合作制公证机构的内部管理制度体系设计应符合公证机构的性质与职能，同时体现合作制体制机制优势，应围绕三个核心目标建立：第一是规范内部治理结构。发挥好合作人会议、管理委员会和监督委员会等机构的作用，健全完善议事决事制度。不断健全完善人员培养和晋升制度、内部分配等核心制度，最大限度调动公证员拓展业务的积极性。第二是保障公证文书质量。建立严密的公证质量监管体系，在办证环节、调查核实环节、审批环节、业务指导环节、质量监督环节、风险评估和监控环节设计一套成熟完备的制度，保障公证文书的质量，力求全面降低或消除公证风险隐患。第三是提升公证法律服务水平。可以不断吸收借鉴相近行业的经验，如律师事务所、会计师事务所甚至是管理经验先进的公司企业等，最终实现一种产权关系清晰、内部治理结构规范、法律责任承担明晰的公证机构体制形式。

三是发挥示范引领作用。合作制公证机构是公证改革的试验田和排头兵，肩负着为公证体制改革机制创新提供借鉴经验，发挥示范引领作用的重任。应带头落实司法部关于公证“放管服”改革的工作部署，在推动公证减证便民、创新服务模式、拓宽服务领域等方面作出表率。如畅通申办公证渠道、加大主动调查核实力度，积极创设与群众需求、社会经济发展需求相适应的公证模式，切实解决群众办证难、办证慢、多头跑、来回跑等问题。

改革是新时代永远的主旋律。希望能通过加快推进合作制公证机构试点工作，加大公证机构体制的改革力度，激发活力，全面提升公证服务水平，从而更好地满足人民群众的公证法律服务需求，促进公证事业健康、持续、稳定的发展。