科研项目经费规范化治理的法理元素考察

(华南理工大学法学院，广东广州 510006)

近年来，虽然我国频繁出台新的科研项目经费管理政策，但科研人员违法违规套用、滥用科研项目经费的现象仍屡屡发生。这既有科研人员自身的原因，也有科研项目经费管理制度的原因。因为“在特定的制度约束下，行为主体面对着一个由不同策略组成的策略空间，行为主体的行为也就是从这一策略空间中选择的结果”。(1)丁煌、柏必成：《论乡镇政府行为选择的优化》，《政治学研究》2006年第4期。科研项目经费管理制度影响着科研人员行为目标的厘定、行为方式的选择以及最终行为结果的产生。面对现行科研项目经费管理的困境，要实现对科研人员人格尊严的尊重、各主体间权力(利)的合理配置、激发科研创新活力、维护良性科研项目经费使用秩序，我国科研项目经费管理的政策之治亟需向法律之治转化。(2)实际上，近年来我国制定了一系列的科研管理制度改革的政策，其中蕴含并释放出明显的法治信号。参见蒋悟真：《科研管理政策改革释放的法治信号解读——以<关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知>为例》，《法学》2018年第10期。探索科研项目经费治理立法，关键是对科研项目经费治理法律关系进行认真考察，并以此作为立法者制定科研项目经费治理法律规范的基础和指引。然而，由于传统法律关系理论框架囿于单一的权利义务或权责关系，难以突破单一私法或单一公法适用领域的桎梏，无法同时对科研项目经费治理法律关系中的权力(利)因素做出周延性解释，使得科研项目经费治理中公私法律关系无法得到合理的规制。笔者拟于本文中以规范分析为视角，(3)规范分析覆盖价值实证、社会实证与规范实证三个维度，分别代表规范分析的价值之维、事实之维与技术之维。参见谢晖：《论规范分析方法》，《中国法学》2009年第2期。试图突破传统法律关系理论框架，全方位考察科研项目经费治理法律关系的构成要素，致力打造以“主体-行为-责任”为理论分析架构的立体模式，(4)在现代一些新型部门法领域如经济法、社会法和环境法领域中，其法律关系兼具权力关系与权利关系的双重属性。然而，传统私法关系以权利义务为核心要素，难以涵盖其中权力的要素。因此，当代一些学者尝试建立以“主体-行为-责任”理论框架来作为现代新型法律关系的核心要素(或分析框架)，其中主体、行为、责任为公法和私法共同的要素，便于对具体法律规范进行发散性解析。参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第47～51页。对科研项目经费治理法律关系的主体资格、行为要求与责任约束进行合理阐释、建构，以期对科研项目经费治理法律关系的合理调整与科研项目经费的规范化、法治化有所裨益。

一、科研项目经费治理主体的类型及其法律逻辑

主体问题是科研项目经费治理立法不可回避的基础性理论问题，因为任何法律制度的建构总是依赖于主体理论，其决定着法律的方向。(5)参见[德]古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法律智慧警句集》，舒国滢译，中国政法大学出版社2001年版，第141页。对科研项目经费治理主体类型及其法律逻辑的不同解读，将决定科研项目经费治理主体的不同定位、主体间法权的不同配置、科研项目经费治理立法的不同范畴体系、治理规范与事实能否统一以及能否实现良性科研项目经费治理秩序，甚至决定科研项目经费治理的法治蓝图。

(一)科研项目经费治理主体的类型化解析

传统概念化思维模式伴随着过度抽象化的风险，往往使抽象化的概念处于封闭的逻辑范畴之中，难以适应变化的现实，而类型是“有联系的、有意识的意义关联”，是“法理念与生活事实的这个中间点”，是“规范正义与事物正义的中间点”，恰当地处理事实与规范之间的关系，保证了规范对变化不居的事实的开放性和适应性。(6)参见[德]亚图·考夫曼：《类推与事物本质——兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业有限公司2003年版(台北)，第111～113页。类型化的过程是对多样性的经验事实和法律现象予以概括和提炼的过程。在对科研项目经费治理主体予以类型化的过程中，不仅需借助“经验法则”从不同的科研项目经费治理现象中抽象出主体类型化的特征，形成经验性的“表现形象”，而且离不开对“规范目的及规整背后的法律思想”这些具有决定性影响因素的考量。(7)在形成类型及从事类型归属时，均同时有经验性及规范性因素参与其中，而这两类因素的结合正是“规范性的真实类型”的本质。参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2013年版，第340页。由于受概念化思维、计划体制和工具主义的影响，我国传统的科研项目经费管理政策仅将科研管理机关、依托单位视为科研项目经费管理主体，科研人员、同行评议专家等往往被视为管理的对象或实现特定管理目标的工具。这种僵化的科研项目经费管理主体的厘定模式(思维)无法实现科研项目经费管理理念与事实的调适以及事实与规范间的统一，从而导致科研项目经费管理效率低下，甚至出现科研项目经费使用中的腐败现象。随着科研项目经费管理改革的推进，我国出台了一系列的科研项目经费治理规范性文件。(8)如《国家社会科学基金项目资金管理办法》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《教育部人文社科研究项目资金管理办法》《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等。综观这些规范性文件，可以发现我国科研项目经费行政主导的权力管理体制正向多方主体参与的治理体系转变，科研项目经费管理工具性目标导向正向尊重科研自主权、保障科研公平、维护社会公共利益等多元化价值导向转化，科研人员、同行评议专家等多元独立的主体资格日益被尊重，主体类型化的思维模式正在逐步确立。我国科研项目经费治理主体类型应在经验性因素和规范性因素的双重影响下，形成一个由科研管理机关、依托单位、独立第三方主体、科学自治共同体、科研人员等组成的多元化开放的类型化体系。以下将分别叙述它们的结构和功能。

第一，科研管理机关。科技部、国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室、教育部、省社会科学规划办公室等部门分别作为科技计划项目、国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、教育部项目、省社会科学规划项目等国家级和省部级项目的管理机关向财政部门申请拨付项目经费，监督项目经费使用。省级社会科学规划办公室配合全国社会科学规划办公室对国家社会科学基金项目经费的使用进行监督、检查。

第二，依托单位。依托单位一般是指我国的高等院校、科研院所等项目主持人所在的单位或团体。依托单位应当跟踪国家社会科学(自然科学)基金项目经费的使用，配合基金管理机构对项目经费的使用进行监督、检查，同时，依托单位受教育部、省社会科学规划办公室委托对科研项目经费予以具体管理。

第三，科学自治共同体。科学自治共同体是拥有相同科研范式的科研工作者组成的正式或非正式的社会组织。(9)参见[美]托马斯·S·库恩：《必要的张力——科学的传统和变革论文选》，纪树立等译，福建人民出版社1987年版，第291页。科学自治共同体作为一种拥有科研专业性的组织在科研项目经费治理中有着自身独特的优势，既是连接科研管理机关与科研人员的纽带，又是科研管理机关专业信息与服务的供给者，还是科研人员内部自治、利益表达与实现的平台，更是制衡科研管理机关不可或缺的主体。

第四，科研人员。科研人员作为科研项目经费治理的直接利害关系者，是科研项目经费治理的核心。科研人员科研权利能否得到保障、创新活力能否得到激发，事关科研项目经费治理的成败与科研项目经费治理最终价值的实现。

第五，独立的第三方主体。独立的第三方主体是指独立于权责双方的第三方主体，是除政府组织、科研人员(科学自治共同体)之外的公民、社会组织主体等，包括会计师事务所、第三方评估机构、第三方评估专家、社团组织、行业协会、新闻媒体等。独立的第三方主体在科研项目经费治理过程中处于中立地位，通过评估、特定服务供给以及监督等参与科研项目经费治理，能够有效地增进科研项目经费申请、使用和监督全过程的客观公正。

(二)科研项目经费治理主体间的法律逻辑阐释

主体间的开放性与制衡性是我国由“管制型”科研项目经费政策向“治理型”科研项目经费立法转化所应当具有的理论品性和内在法律逻辑，决定着科研项目经费治理主体能否突破传统主客体关系模式的桎梏，从而在多元主体间的互动中，实现自身在科研项目经费治理中的独立性、能动性和创造性，推动科研项目经费的有效治理。

1.开放性

“法律主体资格的开放性，是指在法律关系的逻辑结构上，其主体类型及主体范围随着社会发展可以逐渐发展。”(10)李萱：《法律主体资格的开放性》，《政法论坛》2008年第9期。任何法律主体都是对特定情境下社会关系中不同主体的拟制，法律制度则是以特定的主体模式对不同主体间的权利、义务、责任为基础予以构造的。“传统民法主体化法律结构过度强调‘主体-客体’的二分支配模式”，“无视主体之间的沟通和融合必定促成个人原子化的对立和社会组织基础的涣散”，导致“社会性调整缺漏”和“法律体系化适用的封闭”，使得民法无法适合真实世界秩序的需要。(11)龙卫球：《民法主体的观念演化、制度变迁与当下趋势》，《国家检察官学院学报》2011年第4期。与此类似，“主体-客体”二元分配模式下的科研项目经费治理政策或法律亦必然伴随着制度体系的封闭性、管理主体权力的绝对支配性、规范与事实的不相一致性，使科研人员、同行评议专家或第三方主体等仅仅被视为行为受体，面临客体化、工具化的风险，造成主体间处于不平等地位，无法实现良性互动、沟通，进而导致科研项目经费管理的无序、无效。科研项目经费治理立法要克服传统民法主客体关系模式的弊端，保障科研项目经费治理主体的开放性理论品性，在主体间性关系模式上，实现不同科研项目经费治理主体间权利、义务、责任的构造，从而实现不同主体间利益配置的平衡、科研项目经费治理规范与事实的统一以及维护科研项目经费治理秩序的合理。因为对于主体间哲学理论而言，“法之发现……是一种建构行为，法之发现者一同进入行为过程，这意味着，法不是实体的事物……一切法具有关系特征，法是某种联系的事物，它存在于人的相互关系之中，并面对物而存在。之于这种法思维，只能存在一种‘敞开的体系’，只能存在‘主体间性’”。(12)[德]阿图尔·考夫曼、温弗里德·哈斯默尔：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2002年版，第146页。主体间性关系模式使科研项目经费治理主体和立法内在地具有开放性品质。在主体间性关系模式下，一方面，科研项目经费治理的每一方主体只有在其与另一方主体的联系中才能获得自己的(本质)规定，此方主体只有反映彼方主体，才能反映自己，彼方主体也是如此；(13)参见[德]黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第254～255页。另一方面，科研项目经费多元治理主体连成一体，“参与者的同意与主体间的承认相联系，并表现出准备承担来自共识的那些同今后交往相关的义务”。(14)[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第5页。不同科研项目经费治理主体在追求自己的利益和愿望时，“必须同时不断地问自己，在追求自己的愿望和利益的过程中，其他人会受到什么样的影响”。(15)[德]U·伯姆：《思想的盛宴——与西方著名思想家伽达默尔等对话》，王彤译，浙江人民出版社2001年版，第116～117页。主体间性模式下的科研项目经费治理立法以交往理性为基础，将不同主体视为相互关联的交往共同体，不同主体在科研项目经费治理过程中不以自我利益为中心或将其他主体作为对立面，而是将其他主体视为“他我”的存在，不同主体的行为也只能在相互间交往和承认中获得合法性。此外，科研项目经费治理立法是以主体为中心，展开特定法律关系与法律事实建构的制度体系，应是形式理性与价值理性的统一。科研项目经费治理立法只有保持主体资格结构的开放性，才能在不断变化的社会环境下，实现科研项目经费治理主体范围的合理厘定，保障规范建构与价值追寻、法律事实的统一，保持立法对科研项目经费治理真实世界的适应性。

2.制衡性

在传统主客体关系模式建构的科研项目经费治理立法或政策中，科研项目经费治理主体处于封闭状态，主体之间难以形成理性互动和制衡，强势主体往往在经费治理中存在权力行使的越位、缺位和错位现象，弱势主体的主体性被忽视，由此导致科研项目经费治理的失序和无效率。科研项目经费治理立法应从传统的主客体关系模式立法转变为主体间性关系模式立法，从而使多元治理主体在交往理性下发挥各自的能动性，实现多元主体间的互动、权利(力)配置的平衡以及良性科研项目经费治理秩序的维护。

(1)科研主管机关与科研人员间的制衡

我国当前的科研管理规定存在科研管理机关“权力异化”和科研人员“权利虚化”现象。(16)参见周海源：《从政府职责到科研权利：科技法虚置化的成因与出路》，《华中科技大学学报》2016年第6期。无论是《国家社会科学基金项目资金管理办法》和《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》，还是《教育部人文社科研究项目资金管理办法》等省(部)级科研项目经费管理法律规范均对科研管理机关的权力做出了宣示性规定，而对科研人员的权利却鲜有规定，更多地是对科研人员课以义务。科研主管机关对经费的监督管理权与科研人员的科研项目经费自主权、劳动报酬权、科研奖励权以及相应的救济权利间存在严重失衡。我国科研项目经费立法若要实现两者间的制衡，亟需在遵循科研规律的基础上合理建构以科研人员经费自主权、劳动报酬权、奖励权以及相应的救济权为内容的科研人员科研项目经费权利体系，明确科研管理机关的科研项目经费监管职责，限制科研管理机关滥用科研项目经费管理权，从而为国家科研项目经费的合理供给、监管提供明确的行权限度和职责，为科研人员合理地使用科研项目经费提供保障，实现两者间权利(力)的制衡，提升科研项目经费治理的绩效。(17)参见蒋悟真、郭创拓：《迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨》，《政法论丛》2018年第4期。

(2)依托单位、科研主管机关与科研人员间的制衡

高等院校、科研院所等作为项目主持人科研项目的依托单位，具有跟踪科研项目经费使用、受科研管理机关委托具体管理科研项目经费使用、配合科研管理机关监督与检查科研项目经费使用，以及为科研人员科研项目经费权利实现提供保障的职责。依托单位的行政职责与外部科研主管机关行政职责的“合力”，将更加有利于科研立项权的实现。依托单位是学术权力与行政权力双重作用的场域，两者共同致力于科研人员科研权利的保障。依托单位内部的行政权力具有“对内服从和服务于大学学术权力的功能”与“对大学外部的(科研主管机关)行政权力承担‘防火墙’的功能——当外部行政权力试图入侵和损害大学学术权力时，内部行政权力应基于大学自治的原则对缺乏正当性的外部行政权力进行抵制乃至反抗，以维护大学学术自由，保障大学学术权力的生存空间”。(18)潘爱国：《论大学学术权力与行政权力关系之重构》，载湛中乐主编：《教师权利及其法律保障》，中国法制出版社2015年版，第320页。然而，当科研主管机关行政权力与依托单位行政权力“合谋”时，就会出现依托单位仅仅履行行政权力而忽视其学术保障权力功能，阻碍科研人员科研项目经费正当的获取和使用的情况，甚至出现腐败现象。当前我国科研项目经费管理中依托单位更多地是在管制思维下履行行政权力，而非出于对科研人员科研权利的保障，从而导致依托单位对科研项目经费使用的管理、监督、检查权与科研人员权利保障之间的冲突。要实现依托单位、科研管理机关及科研人员之间权利(力)配置的平衡，应在尊重科研人员与依托单位的独立主体资格的基础上，通过学术委员会职能的合理配置，回归依托单位内部行政权力与学术权力之间的平衡和服务科研人员的本质，明确科研人员经费使用救济权，通过特定程序与实体制度明确限制外部行政权力的行权边界。

(3)科学自治共同体、科研主管机关与科研人员间的制衡

科学自治共同体同时具有行使权力与权利的主体资格，这使其在科研项目经费治理法权结构的配置中承担着重要的角色和责任。一方面，科学自治共同体作为科研人员的集合体，向科研主管机关反映科研人员对科研项目经费的诉求，反抗科研主管机关对科研人员科研权利的不当侵害，保障科研人员科研项目经费的获得与使用权；另一方面，科学自治共同体发挥其专业优势与政府合作共同实现科研项目经费的合理治理。(19)参见张静：《法团主义》，中国社会科学出版社2005年版，第3页。由于我国科学自治共同体现阶段存在独立性差、能力弱小、容易发生内部人控制的缺陷，不仅难以发挥其在科研项目经费治理中的应有作用，甚至会产生阻却作用，如同行评议专家在经费评议过程中可能会出于对极少数学术利益共同体成员利益的保护，从而选择道德悖逆，损害其他科研人员科研项目经费获取权。另外，由于科学自治共同体挂靠政府部门，其自身独立性差，往往只能发挥弱科研项目经费管理职能，失去了保障科研人员权利的功能。要实现科学自治共同体、科研主管机关与科研人员间权利(力)配置的平衡，关键在于合理保障科学自治共同体准科研管理经费管理权能，建构合理的内部治理制度以防止内部控制，实施合理激励机制促使其发展。

(4)依托单位、科研主管机关与独立的第三方主体间的制衡

独立的第三方主体作为社会主体是社会权力的载体，通过“分权”、“参权”和“监权”的形式制衡国家权力，“监督国家权力依法、正当、有序运作”。(20)郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第69页。在科研项目经费治理中，独立的第三方主体可以行使社会权力，参与科研项目经费的立项、运行等全过程，既为科研主管机关、依托单位提供了科研人员对科研项目经费供给、分配、使用的意见，也通过社会主体或特定舆论媒体监督国家科研项目经费供给、分配情况，督促国家公开科研项目经费供给、分配的信息，从而实现对不同主体间行为目标的整合，维护科研项目经费治理中多方主体利益间的平衡。例如，会计师事务所、第三方评估机构作为独立的第三方主体，不仅可以为科研管理机关、依托单位提供专业性的服务，弥补这些主体在科研项目经费治理特定领域的不足，更能发挥独立的第三方主体优势，保持公平、公正，而舆论媒体作为“无冕之王”在监督科研主管机关、依托单位科研项目经费的治理过程中具有天然的优势。独立的第三方主体在法治导向下基于制约公权力机关科研管理权力、保障科研人员权利与维护社会公共利益目标，在与科研主管机关、依托单位间的良性互动中，实现具有“民主参与性、自主反思性和回应超越性”的科研项目经费治理法治秩序。(21)马长山：《市民社会与政治国家：法治的基础与界限》，《法学研究》2001年第3期。

二、科研项目经费使用行为的法律规制

科研项目经费使用(含支出)行为作为联接“科研主体”与“科研责任”的桥梁与纽带，是科研项目经费治理立法的核心内容。科研项目经费使用行为的本质属性是不同行为的权利(力)义务关系的组合，并最终体现为在实现科研目标这一公共利益基础上不同行为关系之间的均衡。只有关注科研项目经费使用行为，分析不同行为所蕴含的法律意义，才能洞察科研项目经费治理行为的品行与特质。(22)参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。申言之，欲实现对科研项目经费使用行为的有效规制，需对科研项目经费治理行为中的权力(利)义务组合进行全面解构，以明晰科研项目经费治理行为的法律品性，并规范和完善不同行为的法权配置。

(一)科研项目经费使用行为的法律品性

科研项目经费使用以出人才、出成果为最终目标，对科研项目经费使用行为的法律规制既应契合公共财政的基本精神，又要体现科研活动的客观规律，实现控制性与自主性的均衡。

1.从属性

科研项目经费使用行为作为一种技术性的资金供给行为，本质上是一种科研附属行为，并无独立存在之价值。目前，随着科研项目经费支出规模的日益膨胀，经费使用行为愈加体现出权力性特征，特别是随着科研项目经费使用乱象的不断曝光，强化对经费使用行为的法律控制已是当务之急。然而，对科研项目经费使用行为的法律评价应内置于科研活动之中并坚持科研活动优先原则，当科研活动的基本规律与科研项目经费管理政策相冲突时，应坚持科研效率优先，以保障科研活动的顺利进行。我国当前的科研项目经费治理政策和法律规范，过于侧重对经费使用行为的管控，忽视了作为科研活动本体的科研人员的科研行为，甚至对科研项目验收实行财务验收“一票否决制”，有本末倒置之嫌。(23)参见杨诗琪：《堵住科研经费“黑洞”——中央巡视之后有关部门加强科研经费管理工作一览》，《中国纪检监察报》2015年6月26日，第1版。科研项目经费使用应“回归至手段与工具的定位”，(24)李侠、周正：《科研经费是手段还是目的？》，《科学与社会》2014年第3期。是服务科研活动而非凌驾于科研活动之上。

2.自制性

科研项目经费使用的自制性是指科研人员自发地约束其科研行为，使科研活动合法合理运行的一种自主行为，即科研人员对自身违法或不当行为的自我控制。(25)参见崔卓兰、刘福元：《行政自制的可能性分析》，《法律科学》2009年第6期。不可否认，科研活动的信息不对称性极可能诱发的道德风险，宣告了仅仅依靠科研人员的道德责任与自我调节机制无法确保科研活动的诚信与产出效率，昭示着科研管控的必要性。(26)参见[美]大卫·古斯通：《在政治与科学之间：确保科学研究的诚信与产出率》，龚旭译，科学出版社2011年版，第78页。科研管理机关对科研活动特别是科研项目经费的管控应以有益于科研活动且对科研人员负担最小为基本原则。(27)参见[美]戴维·雷斯尼克：《政治与科学的博弈——科学独立性与政府监督之间的平衡》，陈光、白成太译，上海交通大学出版社2015年版，第194页。当下中国，科研管理机关和项目依托单位欲通过详细的投入控制，来确保科研项目经费使用与所审批的预算保持一致。不过，实践证明，科研管理机关和项目依托单位的科研管控存在控制范围有限、控制成本高昂和纠偏能力不足等缺陷，甚至科研管理机关和项目依托单位的科研管控行为成为阻碍科研项目经费治理的最大障碍。(28)参见王海燕：《许多教授级科研骨干，为何不愿申报科研项目，代表建议改变科研经费管理办法》，《解放日报》2016年3月27日，第06版。贯彻落实“以信任为前提、以责任为核心、以监督与激励为保障的”科研项目经费“包干制”改革试点，需深入挖掘科研人员及科研共同体的自制空间，通过构建自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等机制彰显科研活动的自主性，同时依靠科研自治所具有内发性、专业性以及同步性等优势，有效弥补科研管控的不足。

3.绩效性

科研项目经费以“平等竞争、择优支持”为基本原则，科研项目经费的公共财产属性以及科研成果的公共物品属性决定了科研项目经费使用应以社会公共利益最大化为终极价值追求。检视我国科研项目经费管理政策和法律规范，其虽已强调“强化资金使用绩效”，但受制于科研管理机关和项目依托单位专业能力的限制，无法对所有项目经费使用的合理性做出有效界定，科研项目结项评审主要对经费使用的合法性进行审查，由此导致我国财政科研资助项目处于“低效、浪费甚至挥霍”的尴尬境地。(29)参见尚虎平、叶杰、赵盼盼：《我国科学研究中的公共财政效率:低效与浪费——来自国家自然科学基金、社会科学基金项目产出的证据》，《科学学研究》2012年第10期。为此，需转化科研项目经费使用的规制方向，完善科研项目经费使用绩效评价机制，并构建科研项目经费绩效评价奖励机制，激励科研人员不断提升科研项目经费使用效能。

(二)科研项目经费使用行为的法权配置

考察我国当前科研项目经费管理规定，可将科研项目经费使用行为分解为科研预算编制行为、科研项目经费支出行为和科研项目经费监督行为三种类型。科研项目经费使用行为的法律规制需以科研信任为前提，通过践行科研契约精神，提升科研绩效。(30)参见前注②，蒋悟真文。

1.预算编制行为

预算编制行为是科研项目经费治理的逻辑起点。项目负责人应根据“目标相关性、政策相符性和经济合理性”原则编制科研项目经费预算，且经科研管理机关核准的项目预算一般不予调整。然而，科研成果来自科研人员的“灵感”而非被“制造”，(31)参见[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，外文出版社1997年版，第9页。科研活动的不确定性与预算刚性之间的矛盾决定了科研项目经费治理改革势在必行。

第一，合理设置预算科目。科研项目预算科目既要符合财政管理政策的基本要求，更应遵循科研活动的基本规律。当前我国科研项目预算科目设置无法涵盖科研活动的全部支出，尤其是缺乏对科研人员特别是项目负责人人力资本的合理补偿，致使部分科研人员选择通过虚开发票等“票据化”方式弥补人力资本的投入，严重损害了科研活动的严肃性。为此，需优化科研项目预算科目设置，一方面，根据自然科学研究和社会科学研究方法的不同，实行差异性的预算科目设置，如《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出，对于“试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究”或者“纯理论基础研究项目”可适当调节间接费用的比例；另一方面，精简预算科目设置，同时增加项目负责人的劳动报酬权，使其获得与其劳动相匹配的尊严。(32)如2018年8月30日中共江苏省委、江苏省人民政府印发的《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》(苏发[2018]18号)明确将直接费用中的预算科目缩减归并为“设备费”、“材料费/测试化验加工费/燃料动力费”、“差旅费/会议费/国际合作与交流费”、“劳务费/专家咨询费以及其他支出”等五类。

第二，提升科研项目预算编制与审核的精准性。一方面，项目依托单位应充分提升科研服务意识并优化服务职能，通过对科研人员的预算编制进行必要的培训、落实财务助理等制度，在强化科研人员对预算编制重要性的认识的同时提升其预算编制能力；如有必要，科研人员可以根据科研活动的具体需求从市场购买专业化的财会服务。另一方面，可充分发挥第三方独立机构的作用，充分发挥其专业技能和财务领域的优势，对项目预算进行审核，之后交由项目依托单位和科研管理机关最终核准。

2.经费支出行为

科研项目经费支出行为是科研项目经费治理的核心。科研项目经费支出既体现为以科研权力和义务为内容的管理关系，也体现为以科研权利与义务为内容的契约关系。我国当前科研项目经费支出管理简单套用一般公共预算管理制度，导致科研权力(利)义务配置错位，一方面，科研项目经费支出由项目依托单位审核，却由项目负责人承担法律责任；另一方面，作为科研活动主体的科研人员的科研权利无法形成对科研管理权力的有效制衡，科研管理的权力性压倒科研活动的规律性。科研项目经费支出行为的法律规制需要合理厘定科研人员、项目依托单位和科研管理机关的权力(利)义务配置，以保障科研人员权利，并对科研管理职权形成有效制约。

第一，扩大科研人员经费使用自主权。科研活动是充分发挥科研人员积极性、创造性的实践性活动，为打破当前经费管理刚性，有必要构建经费使用弹性机制，通过扩大科研人员经费支出自主权增强经费支出的有效性。首先，构建科研项目经费支出负面清单制度，设定经费禁止使用的条件，凡列入禁止类的经费使用项目，一律不得支出，科研项目负责人在对清单以外事项享有广泛的使用自主权，而无需获得项目依托单位或科研管理机关的事先审核。例如，2019年3月5日广州市科技局制定的《广州市合作共建新型研发机构经费使用“负面清单”(2019年版)》明确科研项目经费禁止支出事项，科研人员在不违反禁止条件的情况下，可基于科研活动的实际需求使用项目经费。其次，赋予项目负责人充分的预算调剂权。科研活动的灵感瞬间性、方式随意性以及路径不确定性等特征决定了科研项目经费的预算调整是必要的。国务院已出台一系列改革政策下放项目经费预算管理权限，甚至部分高校采取“浮动制”预算调整政策，赋予科研人员在一定限度或者数额范围内自行调整经费预算的权限，而无须项目依托单位事前审批(但仅限于必要的小范围或者是技术性变动)。(33)参见《东北大学纵向科研经费预算编制与预算调整管理办法(试行)》第13条，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年5月8日访问；《西北工业大学科研经费管理办法(试行)》第12条，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年5月8日访问。为落实科研项目经费服务于科研活动的本质定位，应当允许项目负责人在经费总额控制范围内自主调剂预算科目，以确保科研活动的顺利进行。(34)如笔者于本文中提到的2018年8月30日中共江苏省委江苏省人民政府印发的《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》(苏发[2018]18号)明确规定：“在省级科研项目总预算不变的情况下，项目负责人可根据科研活动实际需要自主调整直接费用全部科目的经费支出，不受比例限制，由项目承担单位办理调剂手续。”最后，加强科研人员科研诚信建设，构建激励与约束并存的经费管理机制，通过建立科研诚信档案，将科研人员的诚信状况与经费使用自主权限直接挂钩，将规范、高效使用科研项目经费内化为科研人员的职业习惯。与此同时，应完善科研诚信修复制度，包括明示科研信用修复的申请条件、申请程序等，使失信科研人员在满足一定条件后恢复正常科研信用，并及时向社会公示。

第二，转移经费支出审核(报销)控制重心。长期以来，我国科研项目经费支出审核以发票报销制度为核心，虽有利于确保经费支出的合法性，但忽略了科研项目经费使用的特殊性，同时也体现出对科研人员的不信任，有违科学社会契约的基本精神。赋予科研人员更大的经费使用自主权意味着科研项目依托单位的预算管理重心也应发生相应的改变。一方面，对于科研人员可自主支配的项目支出，探索以“支出备案制”、“直接划拨制”等取代当前的“票据报销制”，甚至对于一些可具体量化成果的市场化导向的科研项目，可弱化经费支出审核，尝试“科研成果购买制”。(35)如2016年11月7日中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》明确提出，“对目标明确的应用型科研项目逐步实行合同制管理”，“对符合条件的智库项目，探索采用政府购买服务制度，项目资金由项目承担单位按照服务合同约定管理使用”。然而，经费支出自由意味着科研人员须“承担自由行动的后果，并接受对自己行动的赞扬或非难”，(36)[英]哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第107页。因此，需完善科研项目经费使用信息说明制度，并强化科研项目经费使用行为问责。另一方面，对于须经项目依托单位或科研管理机关审批的预算调整事项，应加大对经费支出的实质性审核，如有必要可邀请同行专家、财务、法律等领域专家论证支出的可行性，同时项目依托单位或科研管理机关对经费支出承担法律责任，实现权利与义务相统一。

3.经费监督行为

科研项目经费监督是科研项目经费治理的制度保障。当前我国科研项目经费监督既包括科研管理机关、项目依托单位的监督，还包括审计监督和纪委等部门的监督以及社会公众的科研参与监督。然而，我国科研监督在权责分工、监督程序、信息披露等方面的建设仍比较薄弱，且不合理的科研监督行为对科研活动的正常开展造成过度的干扰。(37)参见赵永新：《“我只有三分之一时间做科研”——与某国立研究所课题组组长的对话》，《人民日报》2010年8月10日，第020版。虽然《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》明确要减少对科研活动的检查、评估、抽查，“材料一次报送”以及构建“监督检查结果信息共享和互认”机制等，但该制度的具体落实还需进一步完善科研项目经费监督主体的行为，转变科研项目经费监督方式，分享监督权力，实现由权威型监管向合作型监管转变。

首先，监督主体多元化。科研项目经费使用监督具有较强的专业技术和信息的依赖性，需各主体之间相互配合：一是要构建第三方独立机构监督，培育具有科研审计资质的审计机构，并健全第三方独立机构科研监督的程序规则与行为规范，在发挥其专业性、独立性优势的同时明确其监管职权，提升监管的权威性与客观性；二是规范社会公众的科研监督，明确社会公众的科研监督参与权限、参与渠道以及监督效力，同时强化科研人员对社会公众监督的回应性。

其次，监督手段柔性化。命令控制型的经费监督方式不仅有违科研项目合同的基本属性，更易加剧科研管理机关与科研人员之间的紧张关系，经费监管应由“命令—控制”型转变为“对话—互动”式，并建立彼此间的信任，以简化经费使用与监督行为。一方面，要基于科研活动的本质属性制定出符合创新规律的科研项目经费审计方式，建立分类审计制度；另一方面，应加强科研管理机关、项目依托单位以及科研人员之间的沟通交流，对有争议的经费支出，就支出的合理性、必要性展开讨论、论证，避免“一刀切”的武断监管。

最后，监督重心的转变。当前，我国科研项目经费监督重心在于支出是否符合经费管理相关规定，具有较强的管理刚性。科研活动的不确定性决定了科研项目经费支出应契合基本科研规律，而非僵化的科研项目经费管理规定。申言之，经费监督要注重对“度”的把握，而不是对合规要求的简单对照。《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》已明确提出在审计监督中发现的“符合中央精神和改革方向，但不符合部门、地方、单位现有管理规定的行为，要有针对性地提出对具体规定修改调整的建议”。科研项目经费监督重心应由过程管制向目标或结果导向转变，对于为完成科研活动的需要而突破现有经费管理政策的经费使用行为予以宽容与豁免。

三、经费治理中的法律责任机制重构

法律责任是法律行为的逻辑终点和自然延伸，它能够指引和评价科研项目经费治理主体的行为，因此，厘清各方主体的法律责任是科研项目经费规范化治理不可回避的重要内容。现行的相关法律规范针对经费治理规定了较严厉的处罚，主要为行政责任和刑事责任。然而，当前我国科研项目经费治理中的法律责任机制存在以下问题：一是法律责任的模式设计未遵循科研规律，激励性法律责任付之阙如；二是直接追究科研人员的刑事责任过于严厉；三是仅规定科研人员经费使用行为的法律责任，欠缺其他主体的法律责任。为解决上述问题，应以科研规律为本，重构法律责任机制，实现科研项目经费规范化治理中法律责任的最优化配置。

(一)科研项目经费治理中的法律责任类型

包括法律责任在内的法治体系是一种制度安排，“使生活物资和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最小阻碍和浪费的条件下尽可能多地予以满足”。(38)[美]庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2016年版，第39页。传统法律责任理论坚持认为只有对不法行为人进行负面惩罚性制裁才是法律责任，但法理上这种单纯以“制裁”为后果的传统法律责任已经被以“制裁”和“激励”并重的新型法律责任所取代。我国针对科研人员的科研项目经费使用规定了一系列严厉的惩戒措施甚至包括行政责任和刑事责任，(39)当前我国的科研经费规范性文件严禁科研负责人、依托单位“侵占、挪用”科研经费，具体处理方式“由国务院财政部门会同基金管理机构制定”(参见《国家自然科学基金条例》第22条)，同时，《国家自然科学基金条例》从第35条到第40条亦针对科研人员规定了一系列惩罚性法律责任。但欠缺激励性法律责任的状况使有关治理机制未能最大程度地提升科研人员的创新积极性，未能发挥科研项目经费资源的最大功效。为遵循科研活动的特点和特殊规律，科研项目经费治理中的法律责任应在传统法律责任基础上结合“激励”形成新的科研法律责任机制，从正反两方面促进和激励科研活动的顺利进行，推动我国创新驱动国家发展战略目标的早日实现。

1.消极法律责任：科研项目经费治理中的惩戒性制裁

项目制是科研管理的基本形式，通过“项目制”的运作，可以在国家和“科研市场”之间形成以特定临时性组织完成具有明确预期目标任务的科研契约，以打破纵向和横向的各种制度桎梏。科研项目作为一种在国家和科研人员之间产生的公私混合契约，国家提供作为物质基础的科研项目经费供科研人员展开研究，科研人员以勤勉负责的科学研究为对价。(40)参见[美]伯纳德·巴伯：《科学与社会秩序》，顾昕等译，生活·读书·新知三联书店1991年版，导言。人是能动性的，要尊重人的主体性，实践活动中必须坚持“人是目的而不是手段”。(41)[德]康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第48页。科研人员具有控制和选择行为的能力，这是缔结科研契约的前提和产生法律责任的正当性基础。意志自由和理性选择结合而构成行为选择自由理论，是科研人员对经费使用行为承担法律责任的哲学基础。科研人员应遵守科研契约中经费使用的约定，如违反科研契约，将破坏科研秩序，应承担负面惩戒性制裁。科研项目合同的公私交融属性决定了科研项目经费治理中应尽量减少刑事责任的追究。(42)最高人民检察院2016年2月19日公布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》指出：“切实贯彻宽严相济刑事政策。对于锐意创新探索，但出现决策失误、偏差，造成一定损失的行为，要区分情况慎重对待。没有徇私舞弊、中饱私囊，或者没有造成严重后果的，不作为犯罪处理。在科研项目实施中突破现有制度，但有利于实现创新预期成果的，应当予以宽容。在创新过程中发生轻微犯罪、过失犯罪但完成重大科研创新任务的，应当依法从宽处理。对于科技创新中发生的共同犯罪案件，重点追究主犯的刑事责任，对于从犯和犯罪情节较轻的，依法从宽处理。”自从贝卡利亚提出违法阶梯性理论以后，几乎所有国家都以防止犯罪发生为目的设计了阶梯式的惩罚手段。(43)参见[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄凤译，中国法制出版社2002年版，第75～77页。日本学者平野龙一认为即使针对具有社会危害性的行为，刑法也要保持足够的谦抑性，“即使行为侵害或威胁了他人的生活利益,也不是必须直接动用刑法。可能的话,采取其它社会统制手段才是理想的”。(44)赵秉志：《社会危害性理论之当代中国命运》，《法学家》2011年第6期。当前经费治理中直接追究科研人员的刑事法律责任过于严厉和缺乏阶梯性，从而导致“反向激励”和“过度刑法化”的现象。(45)何荣功：《社会治理“过度刑法化”的法哲学批判》，《中外法学》2015年第2期；巩固：《守法激励视角中的环境保护法修订与适用》，《华东政法大学学报》2014年第3期。为此，应根据科研规律设置阶梯式的法律责任，根据社会危害性程度追究相应的民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。与此同时，应当设置追究科研人员的刑事责任前的首次民事处罚、行政处罚程序。

2.积极法律责任：科研项目经费治理中的激励性措施

功利主义大师边沁很早便已提出应根据对社会利益是否有促进为标准鼓励和禁止某种行为的观点，(46)参见[英]杰米里·边沁：《道德与立法原则导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第59页。正如博登海默所言：“法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和满足某些基本需要提供规范性安排。”(47)[美]E·博登海默《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第336页。科研项目成功实现预期目标需科研人员最大程度地发掘自身潜力，构造科研项目经费使用的激励制度，可激发科研人员的积极性和最大程度实现科研目的。科研项目经费治理中设置积极法律责任，可为科研人员提供具有稳定性、普遍性的激励制度。以推崇责、权、利相统一原则作为科研项目经费治理的激励准则，根源于每个相应责任主体皆为“经济人”与“社会人”的综合体，前者追求自身利益最大化，后者要求科研活动的有效性，这种矛盾的解决需要以责、权、利相统一为导向设计科研项目经费的激励机制。必须清楚的是，科研项目经费并非是购买科研成果，而是对即将展开的科研活动的物质支持。在科研活动中，“失败是一种常态”，(48)[英]贝弗里奇：《科学研究的艺术》，陈捷译，科学出版社1979年版，第148页。科研项目经费的治理应尊重科研人员的主体性，允许因技术路线选择错误而导致的科研失败，保护科研人员的自由探索和对真理的追求。

(二)科研项目经费治理中法律责任的阶梯式设计

科研人员“违规”使用科研项目经费的行为在审判实践中往往被认定为贪污罪，这种不考虑科研性质和现实状况的法律评价有时并不恰当。作为区分行为合法、违法和犯罪的标准，社会危害性已经被我国《刑法》确立为是制裁犯罪的实质合理性依据。(49)苏青：《社会危害性理论的反思与构造》，《法学评论》2011年第3期。因此在科研项目经费治理中，应根据经费违规使用行为的社会危害性制定科学的阶梯式法律责任规范。

1．不科学科研项目经费体制造成的经费“违规”行为不应被追究法律责任

任何科研活动的开展都需要资金，从实验室的建设、设备的购买到实验过程中各种材料的使用等整个科研过程都需要资金，即科研支出并非一定发生在项目受资助期间，科研人员前期垫付的科研资金也应允许在经费中报销。目前科研项目经费报销制度采用财务制度中的“权责发生制”，即科研活动的支出必须在会计年度的当年内报销，这种规范企业收支行为的“权责发生制”与科研规律的要求并不一致。(50)根据我国《会计法》《企业会计准则》等规范，企业实行“权责发生制”，行政单位实行“收付实现制”。2014年12月12日，国务院发布的《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》要求政府由“收付实现制”向“权责发生制”转变，但事业单位究竟是采用“权责发生制”还是“收付实现制”并没有明确的规定。因此，实践中科研经费的报销使用“权责发生制”既无法定依据，也与科研活动的规律相悖。更为严重的是，现实中科研项目经费延迟拨付甚至是“先结题，后拨付经费”情况的发生，(51)参见李闻莺：《山西一教授举报科研项目经费不到位，县科技局：先结题验收再拨付》，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419168.shtm, 2019年6月4日访问。极大地影响了科研活动的正常开展。为确保科研活动进程，科研人员先行垫付项目经费，而后通过虚开发票等形式补偿垫付的项目经费，这在当前的经费治理实践中常常被作为犯罪处理。上述科研项目经费的使用行为看似“违规”却不具有社会危害性，按需支配科研项目经费是科研活动的本质属性和必然要求。这种科研项目经费体制亟须改革，否则科研项目经费法律“严格立法、普遍违法、选择执法”的尴尬状况不会得到改变。质言之，应谨慎对待在经费使用中突破现有经费管理制度的行为，对有利于实现创新预期成果的，应当予以宽容，而对于以科技创新为名骗取、套取、挥霍国家科研项目经费的行为应予以严厉打击。(52)如在“付林案”中，2016年5月19日付林因涉嫌贪污和挪用公款罪被北京市海淀区检察院提起公诉，但2018年9月20日该检察院撤回起诉，多名法学家联名撰写法律意见书，认为付林的行为无罪。参见胡巍：《清华教授付林科研项目经费案追踪》，《中国经济周刊》2018年第3期。

2.科研项目经费违规使用以追究刑事法律责任为必要的最后手段

应当在追究科研人员违规使用科研项目经费的刑事责任之前设置民事处罚、行政处罚程序，即发现科研人员将科研项目经费使用在与科研活动完全无关的事项和支出后，应根据情节和社会危害性追究科研人员的民事法律责任、行政法律责任，以保护作为国家重要智力资源的科研人员。对科研人员处以民事法律责任或行政法律责任，意味着科研人员以毕生心血积累的科研成果、科研声誉损失殆尽，在一定程度上意味着科研职业生涯的终结，这对科研人员来说已是相当严厉的惩罚措施。只有在追究科研人员的民事法律责任、行政法律责任之后需要弥补社会所受损害的才可追究刑事责任。

科研只有在自由的环境下才可以最大程度地兴旺，但这并不意味着国家对科研项目经费放任自流，而要发挥“统筹规范的作用”，(53)参见主要国家科研诚信制度与管理比较研究课题组：《国外科研诚信制度与管理》，科学技术文献出版社2014年版，第9页。在国家干预和学术自由之间取得平衡。科研人员享有的是科研项目经费支配使用权而非所有权，不能任意处分科研项目经费。(54)参见蒋悟真：《纵向科研项目经费管理的法律治理》，《法商研究》2018年第5期。科研项目经费被挪用、侵占会导致科研项目缺少必要的物质条件，影响科研进度，甚至造成科研失败或无法实现科研目的。此种行为具有较大的社会危害性，应当追究科研人员的刑事法律责任。然而，为最大限度地保护科研人员的合法权益，确保科研目的的实现，可以设置“初罪免罚”条款，即科研人员第一次违法使用科研经费，按照项目依托单位或科研管理部门要求及时改正的，免予刑事处罚。

3.打造多元主体承担法律责任的经费治理体制

科研项目经费治理是多方主体共同参与的，各方主体都需承担相应的法律责任。实践中存在科研项目经费管理机关挪用、延迟、冒用、不拨付经费等侵犯科研权利的行为，如果上述不法行为是在履行职务的过程中发生的，应追究该机关及其工作人员的行政责任；如果上述不法行为是在履行科研契约过程中发生的，应追究该机关及其工作人员的民事责任。

依托单位是科研项目经费治理的枢纽和连接点，关系到经费的具体使用。对外而言，依托单位负有落实国家科研政策和法律的义务。对内而言，依托单位享有审核项目预算和科研支出报销的权力。项目依托单位的法律责任构造也需从外部和内部两个维度展开。对外而言，依托单位未履行落实国家科研政策和法律的义务，应承担相应的行政法律责任；对内而言，“权力意味着责任”，应切实改变依托单位享有权力但法律责任由科研人员承担的现状，依托单位应承担经费治理中的民事法律责任和行政法律责任。然而，根据科技部发布的《关于6家单位违反科研项目经费管理规定的通报》，项目依托单位未认真履行职责的，仅需要“完善内部控制和监督制约机制”。为促使项目依托单位认真履行职责，有必要借鉴美国经费管理做法，对于项目依托单位因故意或重大过失导致的经费违法行为，应由行为人与科研人员一起承担连带责任，科研管理部门有权要求其赔偿损失。(55)参见廖政军：《财政科研项目经费使用，各国如何监管？》，《人民日报》2015年1月6日，第23版。

在科学自治共同体对经费违法行为监督和展开调查时，监督和调查依据应是公开的法律规范，调查人员既要包括该领域的权威学者，也要包括法律专家、财务专家等。科学共同体在调查过程中存在收受贿赂、不公正处理等行为的，经查证属实后应公示不法行为，禁止其参加类似的调查行为，取消其获得的荣誉称号，如果构成犯罪的，以受贿罪予以刑事处罚。社会公众等独立第三方的检举、揭发应该有事实和证据，不得故意捏造和歪曲事实。如果第三人故意诬陷科研人员，应该公开赔礼道歉甚至承担刑事责任，消除诬陷对科研人员造成的负面影响。

四、结 论

从规范分析视角对我国科研项目经费治理法律关系予以法理考察，不仅反映出我国当前科研项目经费治理规范在主体、行为、责任设置上的滞后，而且为科研项目经费治理立法的完善、出台指明方向，更昭示出法学研究范式的转型。

虽然我国出台了众多的科研项目经费治理规范，但依然无法实现对科研人员权利的保护以及有限科研项目经费配置的帕累托最优和良性科研项目经费秩序的维护，其关键原因就在于科研项目经费治理规范“法理”品格的缺乏。正如张文显教授所言，“‘法理’作为法理学研究对象和中心主题尚未形成理论自觉”，“在部门法学研究中也没有引起足够的关注和倾力”。(56)张文显：《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》，《清华法学》2017年第4期。要实现科研项目经费治理规范学理品格与逻辑自洽性的提升，向“法理”迈进成为必须予以重视的理论进路。在对科研项目经费规范化治理的法理元素予以考察的过程中，不仅需要注重“法理”研究，更应改变传统只关注法理学对科研项目经费规范化治理的单向度“法理”导向，注重科研项目经费规范化治理中所反映出的主体、行为、责任等部门法问题或理论成果对法理学发展的推动，实现科研项目经费规范化治理“法理”与法理学“法理”之间的相互作用。

任何一部法律都是对特定社会关系的调整，不同社会关系自然应由不同法律调整。(57)参见[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第169页。由于科研项目经费治理法律关系的复杂性、多重性，在科研项目经费治理中应克服传统民法、行政法、经济法等部门法单一适用的惯性路径，综合发挥民法、行政法、经济法等多部门法的作用，实现多部门法规制功能的优化组合。