修改《律师法》 打通律师行业管理最后一公里

肖胜方（十三届全国人大代表、广东省律师协会会长）

近年来，司法体制改革的深入开展，给中国律师业带来发展新机遇。律师行业要及时体现改革中的新思路、新成果，更好地适应新形势下中国律师事业的发展要求，既要有司法行政部门的监管、行业协会配合，又需要从业人员的严格自律，更重要的是律师事务所实现对律师的科学管理。

然而，我国法律服务市场长期以来均以律师个人或小团队“单打独斗”的方式运作，许多表面上看似人数众多的律师事务所，实质上是“个人执业联合体”。目前律师事务所对律师的管理，大部分都是持只要本所律师不违反执业纪律、职业道德就不必管的观念。这与市场主体对律师“专业分工、效率高、服务效果佳”等期待存在较大差距，难以满足法律服务市场的需求。上述问题的根源在于《律师法》作为一部组织法，它本该对律师事务所这一执业机构的责、权、利作出更多具体规定，但目前仅仅列出了原则性的条款（仅有14条条款），对于主任（管理合伙人）的职权、责任、权益更是缺乏清晰的规定。反观《公司法》中明确规定了股东会主要负责制定公司的发展战略；董事会则是公司的决策机构；而总经理是由董事会选聘，向董事会负责，主要有经营管理、建章立制、人事任命等方面的权力，公司治理的各机构责、权、利都非常清晰。而律师事务所的管理机构，律师事务所合伙人会议相当于公司股东会，管理委员会相当于公司董事会，律师事务所主任（管理合伙人）相当于公司董事长。因此，《律师法》应参照《公司法》，大幅度增加律师执业机构的权力和义务相关条款设置，让律师事务所和律师事务所主任既有法定的责权利，也可以切实按照规定行权办事，从而实现对律师的科学管理。

一、司法部党组高度重视律师队伍建设，对律师“严管厚爱”

近年来，司法部党组坚定不移贯彻执行党中央、习近平总书记多次对律师工作、律师队伍建设作出的重要指示，高度重视律师权益保障、律师队伍建设、律师制度改革工作等问题，对律师“严管厚爱”。

事实上，中央很多顶层设计是很好的，传递到省司法厅、省律协、市司法局、市律协，都能快速响应，贯彻落实司法部的决策部署，完善自律管理各项举措，取得积极成效。然而，当各地级市律协把政策制度传导到各律师事务所主任，在落实过程中会存在一些问题，再往下传导落实到律师个人这一“最后一公里”时更是遇到很多现实的障碍和问题，导致很多好的顶层设计无法落实到位。

二、律师行业管理现状

（一）律师行业管理现状的成因

律师行业受80年代和90年代初的承包经营、农村土地分田到户等各种历史因素影响，形成以“承包制”“提成制”为主要经营模式，使法律服务市场长期以来均以律师个人或小团队“单打独斗”的方式运作，许多表面上看似人数众多的律师事务所，实质上是“个人执业联合体”，律师事务所主任也是处于无为而治的无管理或弱管理状态。

然而，早在90年代中，企业就放弃了80年代和90年代初承包经营的模式，这足以说明，承包经营对企业发展没有任何优势和竞争力可言，不利于资源整合，不利于团队合作，不利于大规模发展。随着企业推行股份制，建立现代企业制度，形成了行之有效的企业管理机制，大大提高了生产率，使企业焕发出新的生机和活力，创造了更多新的财富，是推动我国经济腾飞的一次重大改革，为我国经济发展开创了新局面。而今，我国GDP名列前茅，全球排名第二。

过去，农村土地分田到户。改革开放之初，根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际情况，实行了家庭联产承包责任制，逐步确立集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，极大地激发了农民的劳动积极性，解决了全国人民的温饱问题，在特定时期发挥了重要历史作用。现阶段，随着社会主义市场经济的不断发展完善，前年，中央再次提出“三权分置”，将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局，这一制度安排，是对农村土地产权的丰富和细分，进一步提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，实现农业大规模机械化生产，是推动现代农业发展一大制度创新，将大大提升我国农业国际竞争力。

可是，律师业却没有与时俱进，仍然以承包挂靠机制为主。随着推进全面依法治国以及 “一带一路”建设的实施，党委政府、社会大众、客户对律师的要求越来越高，若律师行业再不跟上社会发展步伐，推进管理模式改革，将很难满足法律服务市场的需求。

（二）律师行业管理现状的弊端

从律师事务所角度来看。首先，律师事务所不给律师发工资，也没有提供额外的福利，相反从律师创收中分取收益，而律师的收入完全靠自己接案多少来决定，律师事务所与律师之间是一种松散的合作关系，管理起来难免“心慈手软”，不敢理直气壮，对于律师接不接案、如何接案、对律师的服务客户是否满意、有没有客户流失等等这些问题事务所难以把握，事务所处于一种“无为而治”的无管理状态。其次，案源属于律师事务所个人而不属于律师事务所，律师事务所不可能对案源进行有效整合，进而对律师进行专业化的分工。最后，因体制缺陷及其他原因，在相当一部分律师事务所中，没有专职的管理人员，大部分律师事务所是主任一边办案一边兼职管理，使得主任管理基本处于“有名无实无权管，动力不足不愿管，责任不实无须管，缺乏经验不懂管，底气不足不敢管，‘自由职业’不好管”的状态，也使事务所作为律师执业的基础性组织的作用无法落到实处，事务所与律师之间关系过于松散、虚化，这对律师行业的发展相当不利。

从律师个人角度来看。律师没有从事务所领取任何工资，完全自力更生，便本能地拒绝管理，理直气壮地回避管理，不服管理。由于律师事务所不发工资也不分配案源，年轻律师社会资源贫乏，案源少，收入少，经济压力大，又没有系统培训，缺乏经验，造成执业困难。生存危机过重，年轻律师为了吸引客户很容易会铤而走险，以过低的价格大包大揽、虚假承诺等违法违规的行为招揽案件，现实中“高承诺、低传递”而引发的客户不满屡见不鲜，严重损害律师队伍的形象，影响律师行业健康发展。

从法律服务市场角度来看。企业讲求的是资源整合、团队协作，并且有严格的制度和完善的企业文化保障企业健康发展。但是，在提成制和承包制下的律师事务所是一种松散型的体制，律师就像单打独斗的个体户一样，一方面，当客户急需法律服务时，律师可能出差或开庭，资源无法调配，不能及时响应；另一方面，企业遇到的问题可能涉及劳资、房地产、公司法、知识产权等多个法律领域，由于没有实现专业化的分工，律师遇到非自己擅长领域的问题需要重新进行研究和学习，自然没有效率和质量可言，与客户的沟通也不会愉悦。

随着客户对律师期望的不断提高，已经形成了一种“倒逼机制”。尽管提成制和承包制曾经为律师行业的飞速发展作出过卓越的贡献，但由于与社会经济发展逐渐不匹配，而浮现出种种弊端，已经激起了改革的声音，引起业界的反思，不少律师事务所都以各种形式推行团队化管理模式。

（三）律师事务所管理现状与《劳动合同法实施条例》相违背

《劳动合同法实施条例》第3条规定：“依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，属于劳动合同法规定的用人单位。”律师事务所和律师之间是劳动关系。然而，现实中，律师事务所不但没有向律师发放工资，反而还收取卡座费和提成费用，名为劳动关系，实为挂靠关系。由于承包挂靠，所以连律师事务所为律师购买社保的费用，实际上都要向律师个人扣回，这也违反了《劳动法》第72条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。

（四）律师事务所管理现状与“一带一路”走出去人才培养不相适应

“一带一路”是新时期我国经济发展和对外合作的总体构想，除了政策、资金、基础设施方面的支持，亦离不开司法的保障，企业如何“走好、走稳、走远”都需要依靠法律的力量，律师的角色尤为重要。然而，目前能“走出去”的律师数量仍然有限，这与律师事务所管理息息相关。“单打独斗”的体制只能出“万金油”律师，只有强组织、强管理，才能实现专业化分工，培养专业精深的律师。因此，应当尽快改变律师事务所管理现状，推动律师事务所加强人才储备，着力培养一批熟练运用外语、精通法律规则、通晓域外文化的高素质涉外法律服务人才，从而为“一带一路”建设提供优质的法律服务，为促进区域和平稳定、繁荣发展作出新贡献。

（五）律师事务所管理现状与党委政府要求不相适应

近年来，律师已经成为全面依法治国的一支重要力量，党委和政府高度重视律师执业环境持续优化，并作出了一系列部署。司法部已启动了《律师法》修改工作，前期也开展了大量的调研，将认真总结保障律师执业权利好的做法和政策措施，用法律的形式固定下来，为维护律师执业权利提供强有力的法律保障。

三、修改《律师法》，赋予律师事务所和事务所主任更多权力、义务和担当，发挥主任在事务所管理中的核心作用

通过修改《律师法》，大幅度增加律师执业机构和律师事务所主任（管理合伙人）权力和义务相关条款设置，赋予律师事务所和事务所主任更多权力、义务和担当，充分发挥主任在律师事务所管理中的核心作用，推动改变律师事务所管理现状。各律师事务所内部做好自律管理，把关严格，规范管理，看好自己的门，管好自己的人，打通律师事务所管理“最后一公里”，使得律师事务所管理更加团队化、一体化，成为法律服务繁荣的加速器、催化剂，推动律师行业又好又快发展。

（一）进一步明确律师事务所是律师的执业机构和管理机构这一主体性质，纠正“挂靠”的错误观念和做法。

（二）明确律师事务所和合伙人之间是民事关系，律师事务所与律师之间是劳动关系，律师事务所应当为律师依法购买社保、正常发放工资等，通过顶层设计建立完善律师执业保障机制，加强律师行为规范及管理。

（三）律师事务所合伙人会议相当于公司的股东会，参照《公司法》中对股东会职权的规定，进一步补充完善合伙人会议的责、权、利。

（四）律师事务所的管理委员会相当于公司董事会。根据律师事务所人员规模，设立管委会，若律师事务所规模小，可只设一位执行合伙人。参照《公司法》中董事会的职权规定，进一步明确管委会的责、权、利：（1）管委会属于律师事务所的一个管理机构，是事务所经营治理核心机构，对人、财、物进行统一管理调配；（2）管委会成员从合伙人中选出，设执行合伙人一人，对合伙人会议负责；（3）管委会负责制定律师事务所相关管理制度，以及年度经营目标和发展方向；（4）每年度至少召开两次管委会会议，通过年度预算和决算；（5）管委会会议应有过半数的管委会成员出席方可举行，管委会作出决议，必须经全体管委会成员的过半数通过。管委会决议的表决，实行一人一票；（6）管委会应当对会议所议事项的决定形成会议记录，出席会议的管委会成员应当在会议记录上签名；（7）管委会的决议违反法律、行政法规或者律师事务所章程、合伙人会议决议，致使律师事务所遭受严重损失的，参与决议的管委会成员对事务所负赔偿责任。但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的，该管委会成员可以免除责任。

（五）明确主任（管理合伙人）的责、权、利：（1）众所周知，企业员工职务行为的法律后果应当由企业承担责任，甚至可由此追究领导者管理失当的责任。然而，《律师法》虽然规定了对律师的处罚，但律师个人违规执业受到处罚，事务所很少需要承担实际责任，对主任的法律责任更是鲜有规定，连领导责任都不用负。建议进一步明确律师个人违规执业受到处罚，事务所主任应当承担监管失职等适当领导责任。（2）对事务所未来的发展做战略规划，提交合伙人会议讨论决定。（3）全面主持事务所各项管理工作，对事务所的日常管理有主要决策权。（4）整合事务所的各项资源，进而制定一套完善的管理制度并监督执行情况。（5）人力资源的统一管理，对所有人员有充分的管理权和调动权，实现专业化分工。（6）业务资源的统一管理，对案件和客户进行统一的管理和服务质量监管，确保有较高的客户满意度。（7）事务所主任有权获取与其价值和贡献相当的管理者报酬。