扩大刑事案件律师辩护全覆盖的实践及建议——以湖南省长沙市为例

荀飞正 郭灿霞 秦 琴 李莎丁（湖南省长沙市司法局）

2017年底，最高人民法院和司法部联合出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，规定在8个省（市）试点开展刑事案件律师辩护全覆盖工作，湖南省暂未列入试点。2018年9月，湖南省高院、湖南省司法厅印发《关于扩大刑事案件审判阶段律师辩护覆盖范围推进全覆盖的工作方案》的通知（湘高法发〔2018〕26号），在全省范围内扩大刑事案件律师辩护覆盖范围。本文拟对2017年、2018年两年扩大刑事案件律师辩护全覆盖工作实践、存在问题进行研究，并对完善辩护全覆盖提出建议。

一、湖南省长沙市刑事法律援助案件辩护现状

（一）刑事法律援助范围

2018年9月，根据湘高法发〔2018〕26号文件，除《刑事诉讼法》及相关司法解释明确规定应当提供法律援助的情形以外，具有下列情形之一的刑事案件，被告人未委托辩护人的，人民法院也应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，法律援助机构应当及时指派律师提供辩护：中级人民法院审理的一审刑事案件；基层人民法院适用普通程序审理的一审刑事案件，被告人可能被判处三年以上有期徒刑刑罚的；案件有重大社会影响或者社会公众高度关注的；被告人犯罪时未满18周岁，开庭审理时已满18周岁的；被告人作无罪辩护的。

（二）刑事法律援助案件办理情况

作为刑事案件速裁和认罪认罚从宽试点城市，就刑事法律援助工作的协调配合已经打下较好基础。2017年以来，刑事法律援助案件数量持续上升，特别是2018年下半年，刑事法律援助案件成倍增长，湘高法发〔2018〕26号文件下发后，2018年四季度刑事案件较去年同期增长144%。

图1：2017、2018年刑事法律援助数量案件对比

从案件阶段来看，侦查类案件2018年较去年同期增长87.5%，审查起诉类案件较去年同期增长139%，一审案件2018年较去年同期增长52.2%。主要原因是：2018年我市在各看守所建立法律援助工作站，加强了刑事法律援助宣传工作，刑事法律援助知晓率大幅提高，看守所申请类法律援助案件增长较快，刑事案件从侦查、审查起诉阶段起符合条件的受援人就申请了法律援助。

（二）刑事法律援助律师资源情况

图3：法律援助志愿律师、值班律师、在编律师数量对比

长沙市现有社会律师7934名，市法律援助实施细则规定，办理可能判处死刑的法律援助案件的律师需执业5年以上且具有刑事辩护经验，办理可能判处无期徒刑的法律援助案件的律师需执业3年以上且具有刑事辩护经验，办理未成年人案件的律师需执业2年以上且熟悉未成年人身心特点。市法律援助处每年招募法律援助志愿律师，目前法律援助志愿律师库894名，并按照具体办案要求和律师特长将志愿律师分成刑辩律师、交通事故、劳动争议等团队，在编律师38名（未具体承办案件），派驻长沙市中级人民法院以及长沙市看守所的值班律师团160名。

（三）经费保障情况

长沙法律援助办案补贴为刑事案件侦查、审查起诉阶段补贴为1500元、审判阶段补贴为3000元，值班律师每人每天300元。2018年下半年刑事辩护全覆盖后，法律援助案件增长速度较快，以长沙市为例，2018年，市本级共发放法律援助办案补贴207万元，其中刑事法律援助补贴138万元，占补贴总额66.7%。 2018年11月，湖南省财政厅、司法厅联合出台了《司法行政机关财务管理办法》，将司法行政改革新增工作任务内容如：法律援助律师值班、刑事案件律师辩护全覆盖根据工作推进实效逐步纳入本级财政保障，为刑事案件律师辩护提供政策依据。

（四）刑事法律援助案件辩护效果

司法公正既是司法活动自身的目标和要求，也是依法治国的目标和要求。在不断扩大刑事法律援助覆盖率的同时，更多关注律师辩护质量问题。通过召开联席会议，长沙市中院、检察院、公安局、司法局等就辩护律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩护等方面的执业权利进行沟通，多方面调动律师参与刑事辩护的积极性，保障律师在刑事辩护中发挥积极作用。长沙市法律援助处定期组织刑事辩护培训班，邀请中级人民法院法院刑事审判专家和湖南大学法学教授开展刑事辩护专业讲座，不断提高法律援助志愿律师辩护水平。据统计，2018年结案的刑事法律援助案件中，意见全部采纳的为4272件，占全部案件的81.2%。

表1：2018年结案刑事法律援助案件意见采纳率

二、刑事案件律师辩护全覆盖面临的问题

（一）现行立法尚不健全

《刑事诉讼法》的修订对法律援助制度进一步的完善与修正，使法律援助制度取得了长足的进步，与此同时法律援助制度也面临着前所未有的挑战。刑事法律援助案件大幅增长、法律援助经费投入增大、刑事法律援助专业人才需求量增大、法律援助案件质量监督力度以及援助机构与公检法之间的衔接要求更高。目前我国有关法律援助的立法规定还很不健全，且层级不高。《法律援助条例》虽然规定了法律援助的性质、范围、申请和审查程序、实施以及法律责任等等，但条例的性质为行政法规，不论从法律援助在整个法律体系中的地位效力还是从法律援助可能涉及的部门考虑，仅靠一部行政法规难以有效保障法律援助的顺利实施。

（二）经费保障不足

法律援助经费来源有三种方式，分别是各级政府财政预算拨款、社会各界捐赠、其他合法途径的资金，我市法律援助经费84%由本级财政予以保障。

表2：全市法律援助经费来源情况

近年来援助案件数量的增长快，而项目经费缺乏增长机制，补贴明细项目分配比例缺乏标准，导致办案经费挤压宣传经费、培训经费。特别是县一级，法律援助案件多，地方财政紧张，导致不能足额发放补贴。如，宁乡市2018年经费为127万，办案量为1395件，经费全部用于案件补贴发放，平均每件仅有910元，只能降低法律援助补贴标准维持运转。

表3：法律援助经费补贴标准

《长沙市办理法律援助事项补贴办法》出台时间为2015年，没有对刑事认罪认罚帮助明确补贴标准。如市本级看守所值班律师在值班过程中提供认罪认罚见证的，除300/天的值班费外不再发放补贴；而望城区看守所值班律师对于检察院通知需要进行认罪认罚见证的案件，从审查起诉阶段起为犯罪嫌疑人提供法律帮助直到一审结束，按照1500/件发放补贴，不另外发放值班费。值班律师补贴无论是法院值班还是看守所值班，都为300/天，看守所路途遥远，且法律见证工作量比值班解答咨询大，导致难以调动看守所值班律师工作积极性。

（三）基层法律援助人手不够

区县市法律援助机构大多都为3名工作人员，即要指派承办律师、安排值班律师、接待法律咨询、案卷归档、数据统计，机构改革后，法律援助工作人员并入公共法律服务机构，工作人员与工作量极其不匹配。过大的工作量难以确保工作质量，最终不利于法律援助工作的开展。

表4：区县（市）法律援助机构工作人员数

基层律师资源相对匮乏，例如，望城区仅有律师事务所3家，律师23名，2018年共办理刑事法律援助案件528件，如不进行调配，平均每名律师需承办22件。宁乡人口145万，律师事务所5家，仅77名律师，2018年共办理法律援助案件1379件，如全部指派给律师，人均需办理18件。

（四）办案机关多方配合不畅

由于刑事法律援助涉及到侦查、审查起诉和审判三个阶段，需要法律援助机构、公安机关、检察机关、审判机关各方做好联动工作，实际操作中，配合还有待加强。值班律师预约制度落实过程中，存在看守所值班律师工作量不均匀的情况，特别是遇到多个办案机关集中办理认罪认罚案件而又未提前预约时，见证量过大，值班律师不够，看守所一般设在郊区，法援机构很难迅速调配律师到位。其次，看守所羁押人员申请的法律援助案件家属又委托律师，或者检察院、法院通知的案件家属委托律师的情况时有发生，法律援助机构指派律师后不能及时了解信息，造成一个案子两位律师承办的现象，导致法律援助资源的浪费。

（五）机构改革对刑事法律援助工作的影响

机构改革后，长沙市法律援助处（市司法局二级行政机构，未设立法律援助中心）政策规划、监督管理等职能将合并到市司法局公共法律服务管理处。因原未设立市法律援助中心，法律援助的服务职能无法履行。与刑事诉讼法“对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护”“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师”以及《法律援助条例》“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助”相违背，不利于刑事法律援助工作的开展。

三、推动刑事案件律师辩护全覆盖工作的建议

（一）完善法律援助立法

中国法律援助制度经过多年的实践，已经积累了丰富的经验，也遇到了许多亟待解决的实际问题。我国现行的《法律援助条例》已经不能适应法律援助事业和社会发展的要求，法律援助正面临着新的立法选择。实现“公民在法律面前一律平等”和“国家尊重和保障人权”的宪法原则亟待法律援助基本法的保障，法律援助的实施需要通过立法规范与相关部门的关系。立法的缺失导致了一系列问题，必须通过立法程序，将法律援助立法上升为国家基本法律，才能确立法律援助制度的应有地位，最终使公民的法律援助权利真正具有法律的可靠保障。建议全面评估《法律援助条例》实施情况和存在问题，认真总结经验，制定《法律援助法》，在基本法的层面明确法律援助的责任、性质的体现形式、法律援助操作程序、法律援助实施中的监督程序等，使法律援助制度在基础法律体系中的地位真正确立。

（二）加强法律援助经费保障

湖南省司法厅、财政厅联合下发的《司法行政机关财务管理办法》明确了法律援助律师值班、刑事案件律师辩护全覆盖等纳入本级预算保障，但是并未出台更多细节。此外文件的落实也需要法律援助机构加强与财政部门的沟通协调。下一步将继续加大援助案件补贴力度，提高补贴标准，建立浮动补贴机制，明确法律帮助补贴标准、针对案件难易程度发放相适应的补贴，及时跟进开展刑事案件律师辩护全覆盖的发现的新问题、根据不同的情况调整经费预算。在政府财力、人力有限的情况下，还应广泛并有效地运用民间组织的力量。法律援助制度发展，特别是刑事辩护全覆盖后，法律援助案件将成倍增长，单靠政府拨款难以维持。法律援助事业既是政府的责任也是社会公益事业。因此可以动员社会各界为法律援助捐资，另一方面，可大力提倡和鼓励有条件的组织、机构积极开展从事法律援助社会志愿者活动，这些都有助于减轻政府在法律援助方面的财政压力。同时设立法律援助基金会，作为社会公益组织吸纳社会捐助的功能，法律援助广泛募集来自各个方面的社会资金和其它资金，用于支持法律援助事业，以缓解经费不足的状况。

（三）加强法律援助队伍建设

加强法律援助队伍建设，首先要加强法律援助管理人员队伍建设，刑事法律援助管理工作对业务能力要求较高，因此对机构管理人员，既要加强法律业务知识的培训，也要提升从业人员的管理知识。其次，组建一支高素质的刑事法律援助志愿者队伍，对其开展业务培训，按照专业特长指派案件，全市范围调配法律援助律师，一定程度缓解基层律师不足的现状。建立公设辩护人制度，理顺法律援助公职律师办案机制，规范法律援助公职律师办案补贴发放，将办案补贴合理分为办案成本和基本劳务，公职人员只领取办案成本，缓解偏远地区基层办案律师不足压力，提高法律援助刑事案件办理质量。

（四）加强刑事法援工作协调配合

加强公、检、法、司协调配合，建立双向告知制度，对于刑事法律援助案件，法院以提前通知法律援助机构，法律援助机构及时指派通知辩护，保证律师会见、阅卷时间充足。法律援助机构提前安排值班律师表，实现律师指派与承办监督无缝对接。建立固定联系人制度，法律援助机构与公检法各确定一名固定联系人，专职负责协调刑事法律援助工作，及时沟通交流、反馈问题，理顺协作机制，确保律师依法调查取证、会见、阅卷、辩护等权利有效落实，形成办案机构与法律援助机构联动高效的对接模式。定期召开协调会议，成立由司法局、法院、检察院、公安局、财政局相关领导为成员的刑事法律援助工作联席会议，一定程度可加强各单位之间的联动性。

（五）加快推进信息化平台建设

推进刑事案件律师辩护全覆盖工作必须提高工作效率。为了增强各单位办案人员的联动性，提高办案人员的配合度，公检法司可联合建立信息共享的互联网平台，如办案机关将案卷材料等信息导入网络平台，法律援助机构工作人员可以实时浏览相关信息，明确案件办理阶段进程，承办律师可以便捷高效的阅卷。同样通过打造信息化平台建设，司法机关与法院、检察院也可以实时了解案件进程，实现工作数据在各部门之间的互联互通和即时传输，提高通知辩护、调配资源等工作的效率。发挥微信、邮箱等通信手段，实现工作数据互联互通和及时传输，提高律师指派、审查结案效率，实现精准、高效案件管理。

（六）理顺法律援助机构职能

借司法改革机遇理顺法律援助机构职能，理顺司法行政机关与法律援助机构之间职权配置。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，规范机构设置。将决策管理职能和服务实施职能相分离，由司法行政机关（公共法律服务管理处）行使决策管理职能，继续保留法律援助机构全面行使公益服务类服务实施职能。统一规范法律援助机构职能人员设置，对全市范围内的法律援助机构性质进行统一认定，明确人员身份，配齐配强人员。同时，赋予法律援助机构享有一定的灵活性和自主权，实现政策执行的效益最大化，以促进法律援助刑事辩护全覆盖工作的发展。