美国巴西消费公益诉讼对我国惩罚性赔偿金管理的启示*

2019-01-26江苏省南通市崇川区人民检察院课题组

中国检察官 2019年20期

江苏省南通市崇川区人民检察院课题组/文

公益诉讼是一个舶来品，［1］在消费领域我国称为消费民事公益诉讼，国外则一般称为新型诉讼、现代型诉讼、公共诉讼、制度改革诉讼、集体诉讼、集团诉讼以及团体诉讼等。惩罚性赔偿制度由1763 年英国普通法首创，盛行于20 世纪的美国法。［2］我国消费领域刑事附带民事公益诉讼惩罚性赔偿制度是公益诉讼、惩罚性赔偿、刑法制度三项法律制度的深度耦合。近年来检察机关在消费领域提起公益诉讼惩罚性赔偿的司法实践日趋增多，实践中赔偿金管理模式不一，认识存在误区，因此构建科学合理的惩罚性赔偿金管理制度成为目前亟需解决的重点问题。在这方面，美国及巴西的消费公益诉讼赔偿金管理模式对我国具有较大的借鉴意义。

一、美国巴西两则相关案例简介

（一）Zara 美国分公司集体诉讼案

Zara 美国分公司（Zara USA）在2014 年12 月17日至2015 年4 月27 日期间给消费者的收据上显示出了信用卡前6 位，违反了美国《公平信用报告法案》（Fair Credit Reporting Act，FCRA），该法案规定收取信用卡的商家最多可以在收据上打印最后5 位卡号。Zara 因此面临金额达160 万美元的集体诉讼（Class Action）。消费者凭借收据于2016 年1 月22 日前在指定网站提交索赔表，共可以得到160 万美元的赔偿，每个人的具体金额视索赔人数而定，每笔交易最高不超100 美元。［3］

（二）南里奥格兰德州检察院及公共辩护厅诉巴西银行案

巴西南里奥格兰德州检察院及公共辩护厅基于政府变更经济计划使存款收益率下降造成损失，以巴西银行等为被告共同向州法院提起同类个别性权利集团诉讼。［4］在该集团诉讼中，实行“二阶段”审理模式，第一阶段是确认赔偿阶段，第二阶段是获取赔偿金阶段。

二、美巴两国消费公益诉讼赔偿金管理模式及评析

（一）美国消费公益诉讼惩罚性赔偿金管理模式

美国消费者公益诉讼以集体诉讼形式实现。州检察长、行政机关以及消费者个人均可提起消费者集体诉讼主张损害赔偿。州检察长提起诉讼后，确定一个总的赔偿金额，胜诉后的分配工作由检察长办公室进行，并根据受损消费者名单寄送支票。如果消费者人数过多，还可以指定专业机构进行分配。州检察长可以另外主张惩罚性民事制裁金。制裁金优先补偿已确定的受损消费者。［5］在集体诉讼获得的资金无法分配完毕的情况下，美国针对剩余资金采用了类似救济制度，包括：政府收缴、降价、主张者分配、消费者信托基金。［6］

（二）巴西消费公益诉讼赔偿金管理模式

在巴西，消费公益诉讼通过集团诉讼的方式实现。能够提起消费集团诉讼的主体有检察机关、行政机关及社会组织，但不包括消费者个人。巴西实行确认赔偿与获取赔偿金相分离的“二阶段式”管理模式，这种模式后来被法国、日本等大陆法系国家借鉴。“二阶段式”模式下，在检察机关提起集团诉讼后，在第一阶段，法院判定被告是否承担赔偿责任，对判决结果进行公告，并通知消费者个人申请赔偿金；而在第二阶段，消费者个人依据第一阶段的有责判决申请法院确认赔偿金。如果在判决作出后一年内，申请执行赔偿金的消费者人数过少时，检察机关可向法院申请执行剩余的赔偿金，支付至消费者保护基金。［7］

（三）我国消费民事公益诉讼和国外公益诉讼之比较

我国消费公益诉讼与国外公益诉讼的相似之处在于：一是适用领域相似。国外主要适用于消费纠纷领域，我国主要适用于食药消费安全领域。二是理论基础相似。二者均是基于当事人理论的扩张和公益诉讼信托理论，具有社会契约论的精神内核，是国家公权介入市民私权的一种形式。三是原告资格法定。原告均需符合法律规定的条件，并且被告不得反诉。四是诉讼目的具有公益性。诉讼不是为了维护自身权益，均具有很强的公益性。五是诉讼请求均具有不作为之诉和损害赔偿之诉。我国消费民事公益诉讼司法解释规定诉求为“停止侵害”“排除妨碍”“消除危险”等不作为之诉，未明确规定“赔偿损失”，但在实践中尝试探索惩罚性赔偿。

我国消费民事公益诉讼与国外公益诉讼的不同之处在于：国外消费公益诉讼，以美国和巴西为例，其赔偿金可以直接向受害消费者分配，属于公益和私益融合保护的“一元制”模式。我国消费公益诉讼则实行公益和私益分离保护的“二元制”模式。我国消费民事公益诉讼司法解释第九条规定，“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，因同一侵权行为受到损害的消费者申请参加诉讼的，人民法院应当告知其另行起诉主张权利。”在我国这种制度设计下，在法定机关和组织提起民事公益诉讼的同时，受害消费者可以单独提起私益诉讼，公益诉讼责任和私益诉讼责任可以叠加。由此带来最重要的法律结果就是通过公益诉讼获得的惩罚性赔偿金不得直接向受害消费者分配。

三、当前我国主要惩罚性赔偿金管理模式简介

司法实践中，我国对消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理方式，常见的有以下四种。

（一）广东广州模式

广州市中级人民法院判令8 名生产销售假盐的被告人支付赔偿金，该赔偿金暂由法院托管，等待消费者提出诉讼，经过3 年诉讼时效后，如果赔偿金还没有被领走或还有剩余，那么将上缴国库。［8］具体模式构成是“刑事罚金可用于抵扣民事惩罚性赔偿金+向消费者分配+上缴国库”。

（二）湖北利川模式

湖北省利川市检察院诉吴某某等三人刑事附带民事公益诉讼案中，法院判决被告人赔偿人民币4.89 万元并在利川市市级公开媒体上赔礼道歉，赔偿款付至利川市财政局非税收入汇缴结算户。具体模式构成是“刑事罚金不抵扣民事惩罚性赔偿金+不向消费者分配+上缴国库”。［9］

（三）江苏吴江模式

2018 年8 月24 日，吴江区法院、检察院、市场监督管理局、财政局联合印发的《吴江区消费公益金管理暂行办法》规定：消费者提供证明材料向区检察院申请公益金救助，由区检察院进行初审；符合申请条件的，由区检察院、区市场监督管理局、区财政局联合审批；符合公益金发放条件的，由区市场监督管理局负责消费公益金的发放。超过3 年诉讼时效，剩余资金上缴国库。具体模式构成是“刑事罚金不抵扣民事惩罚性赔偿金+向消费者分配+上缴国库”。

（四）江苏海安模式

在江苏海安铝包子案中，法院判决赔偿金缴至成立的公共账户暂为保管，实质上由检察机关代管。《江苏省人民检察院关于推进公益诉讼工作的指导意见》指出“检察机关不得直接管理基金。”该做法在上述文件出台之前，实属一种过渡性的无奈之举，目前并不提倡。

四、当前我国消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理误区分析

我国消费民事公益诉讼惩罚性赔偿管理模式不一，主要原因在于对消费民事公益诉讼惩罚性赔偿制度理解存在三大误区。

（一）误区之一：忽略我国对公益和私益分离保护的“二元制”模式

公益诉讼与私益诉讼的区分标准是：“只要争议直接涉及私人利益（公民、法人等主体），私人即与该争议具有‘直接利害关系’，该类诉讼就不能纳人公益诉讼范畴。”［10］因此，公益诉讼责任与私益诉讼责任不得混为一谈。

然而，理论界和实务界对我国民事公益诉讼“二元制”保护模式存在认识误区。比如，一苏姓教授认为，“公益诉讼可以吸收私益诉讼的惩罚性赔偿金，并可直接救济受害消费者”。一韩姓法官认为，“如果有一天，有一个具体的消费者真的出现了，要求主张自己的权益时，不可能让被告另外再拿一份钱出来”。

（二）误区之二：将刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中予以抵扣

实践中，有观点认为，“惩罚性赔偿金的性质事实上与行政罚款、刑事罚金类似，可以将刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中抵扣”，这是一种典型的认识误区。

这一认识误区产生的原因：一是忽略检察机关提起民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼本质上为民事诉讼。刑事附带民事公益诉讼属于一种特殊的检察民事公益诉讼。二是忽视惩罚性赔偿责任本质上属于民事责任。惩罚性损害赔偿也称惩戒性的赔偿或报复性的赔偿，一般是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。［11］惩罚性赔偿具备公法功能，但法律功能并不能和法律性质划等号，在我国惩罚性赔偿责任仍应属于民事责任。英美法系国家法院有关惩罚性赔偿的案件处理中，均是作为民事案件加以处理。［12］大陆法系国家基本上拒绝惩罚性赔偿制度。我国大多数学者将惩罚性赔偿划归为民事责任，立法也一直是将惩罚性赔偿作为民事责任加以规定。

（三）误区之三：将消费公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库

关于消费公益诉讼惩罚性赔偿金的能否上缴国库问题，理论界存在不同看法。一是主张上缴国库。该观点认为，上缴国库能体现公益诉讼和私益诉讼的差别。二是主张不得上缴国库。

司法实务中，上缴国库有两种模式。一种是“不向消费者分配+上缴国库”，另一种是“向消费者分配+上缴国库”。这一误区的产生原因是没有意识到上缴国库的模式或者有违司法公正或者无法体现公益性特征。一是上缴国库观违背私益保护优先的原则。实践中往往因为惩罚性赔偿金数额较大，行为人无法完全赔偿到位。惩罚性赔偿金上缴国库之后，其再次使用会受到国家财政政策制约，变相剥夺了直接受害消费者的私益，有“与民争利”之嫌，有违司法公正。公共利益的保护和私人利益的实现并不是对立矛盾的，在现代人本主义与法治国家出现之后，对公共利益与私人利益的关系又有新的认识，认为公共利益源于个人利益，又以个人利益为依归。正如学者所言：“所谓公益也好，私益也罢，它们皆是法律所认可和保护的法益，在法律的天平上应有同等的分量。”［13］二是上缴国库观违背民事公益诉讼立法精神的统一性。如果认为消费民事公益诉讼由于立法空白就能因此将惩罚性赔偿金直接上缴国库，则会在环境民事和消费民事领域关于赔偿金的立法精神和立法原则产生截然相反的法律结果和社会效果，这并不利于国家法制精神的统一，也难以为法律界甚至是普通消费者所能理解。三是上缴国库观未能很好体现消费民事公益诉讼的“公益性”特征。公益诉讼的目的是维护社会公共利益，虽然“上缴国库”也能间接将赔偿金用于公益，但其维护消费民事公益的属性并不明显，最符合保护消费领域社会公共利益的做法是设置消费公益基金。实践中，与生态环境公益基金的遍地开花相比，消费领域公益基金成立步伐明显滞后，应当加快设立消费公益基金，最大程度体现消费公益诉讼的“公益性”特征。

五、我国消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理模式之建构

笔者以为，可以借鉴美国和巴西先进经验，建构惩罚性赔偿金 “管理-分配 -监督”的三维度模式。

（一）惩罚性赔偿金的管理主体可以为消费者协会

首先需要成立由消费者协会管理的消费公益基金。该基金由消费者协会管理符合其宗旨和职责。消费者协会内部有相关专业人员，有能力和经验去管理赔偿金。消费公益基金可以参照社保基金的管理模式，确保其保值增值。消费公益基金主要用于消费调查和引导消费工作、开展消费教育和公益诉讼等消费公益活动。

（二）建构有中国特色的惩罚性赔偿金二阶段审判分配模式

法院作为案件的裁判机关，负责案件审判分配，具有公信力、权威性和终局性。第一阶段，由法院依法作出判决，明确被告应当支付的消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金总额，对判决结果进行公告，提醒受害消费者在诉讼时效内提起私益诉讼。同时将执行到的惩罚性赔偿金纳入消费公益基金统一管理。第二阶段，根据私益诉讼起诉和裁判执行情况，视被告的赔偿能力决定是否动用消费公益基金对受害消费者进行分配。

（三）建构多元化的消费公益基金使用监督模式

建立由检察机关、监察机关、主管部门和公众共同参与的监督机制。针对没有被领走的消费民事公益诉讼赔偿金，或者剩余资金，要明确赔偿金使用的信息公开制度，定期通报基金使用情况和使用效果，接受社会公众的监督。同时，完善公众参与制度，在官网设立咨询、举报专栏，公众对赔偿金的使用存在疑问可在网站上进行咨询或者发现滥用赔偿金等情况可进行举报。

注释：

［1］参见敖双红：《公益诉讼概念辨析》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2007 年第2 期。

［2］参见税兵：《惩罚性赔偿的规范构造——以最高人民法院第23 号指导性案例为中心》，《法学》2015年第4 期。

［3］中国日报，http://world.chinadaily.com.cn/2015-11/25/content_22516370.htm，最后访问日期：2019 年10 月12 日。

［4］参见黄忠顺：《消费者集体性损害赔偿诉讼的二阶构造》，《环球法律评论》2014 年第5 期。

［5］参见郭欣：《消费者公益诉讼赔偿金制度研究》，湘潭大学2017 年硕士学位论文，第12 页。

［6］参见钟瑞华：《美国消费者集体诉讼初探》，《环球法律评论》2005 年第3 期。

［7］参见郭欣：《消费者公益诉讼赔偿金制度研究》，湘潭大学2017 年硕士学位论文，第14 页。

［8］参见冯海宁：《赔偿性公益诉讼提振消费者信心》，《法制日报》2018 年5 月9 日。

［9］周伟：《湖北省利川市人民检察院诉吴明安等人生产销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案》，《中国检察官》2018 年7 月（下）。

［10］江必新主编：《新民事诉讼法理解适用与实务指南》，法律出版社2012 年版，第215 页。

［11］参见王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，《比较法研究》2003 年第5 期。