新时代行政立法服务保障高质量发展调研报告

高建新（江苏省司法厅党委书记）

习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议上强调指出，“发展要高质量，立法也要高质量”。在深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想基础上，江苏省司法厅结合司法行政机关“一个统筹、四大职能”新定位，围绕“新时代江苏行政立法服务保障高质量发展”这一课题，在全省深入进行了专题调研，查找行政立法工作存在的短板和弱项，力求对行政立法工作现状进行综合分析，进一步摸清实情、找准症结、理清思路、研究对策建议。

一、坚持探索实践与制度创新相结合，以良法促进发展保障善治

党的十八大以来，各地政府立法部门在党委、政府的领导下，坚持围绕中心、服务大局、贴近民生，着力健全科学民主立法机制，不断提高立法质量和水平，行政立法工作取得积极成效。一是立法思路明晰。服务全省工作大局，主动对接、积极融入国家和省重大发展战略、重大决策部署，推动出台法规、规章357件，涉及经济、政治、社会、文化、生态环境和政府自身建设等各个方面，为实现“六个高质量”提供及时、有效的制度供给。二是地方特色突出。不断增强问题意识，坚持问题导向，针对一些当时国家尚未立法而现实又亟需规范的事项，积极进行立法探索，推动自主性、创新性立法，在全国率先制定出台社区矫正工作条例、绿色建筑发展条例、非物质文化遗产保护条例、征地补偿和被征地农民基本生活保障办法、南京市国家公祭保障条例、镇江市香醋保护条例、徐州市现制现售饮用水管理办法等。这些法规、规章具有较强的地方特色，因地制宜地解决了本地区的特殊性问题。三是立法机制逐步健全。在总结立法工作经验的基础上，省政府发布《江苏省规章制定程序规定》，省政府办公厅印发了《关于进一步加强和改进立法审查协调工作的通知》《关于完善政府立法工作中法规规章审查程序规定》，省依法行政领导小组办公室印发《立法项目征集和论证办法》，对从提出立法建议、制定年度立法计划、起草法规规章，到法规规章审查、审议、公布、备案、评估、清理、解释、修改和废止等各个方面进行了具体规范。同时，建立涉及重大改革、重大决策事项的先行决定制度以及小型化连续听证制度、立法联系点制度、立法项目储备制度等，吸收专家和专业人员参与立法决策，实现立法听证常态化。四是立、改、废并举。社会结构和利益格局的深刻调整，经济社会的深刻变革，要求我们不断适应新形势的发展变化，及时跟进制定新的法律规范，调整不合时宜的旧法律规范。江苏省司法厅坚持定期清理与及时清理相结合，对不适应改革要求和经济社会发展需要的法规规章，及时提出修改、废止的建议。其中，2018年组织开展了涉及民营经济发展以及行政审批事项、著名（知名）商标制度、大气污染防治、生态环境保护、证明事项等多个批次法规规章规范性文件专项清理。2019年江苏省政府立法计划中法规和规章正式项目17件，其中8件为修订项目。这说明江苏省的行政立法工作已经开始进入创制和调整并重的时期。

但对标新时代江苏高质量发展对制度供给提出的新要求，江苏省行政立法工作还存在一些困难与问题亟待克服和解决。一是立法需求把握不够精准，立法选题难。对立法需求还缺乏系统和深入的研究，立法项目储备不足、储备项目前期准备不足，一直是困扰立法项目选择的现实问题。有的部门和地方没有形成立法政策先决的工作理念，遇到困难和问题简单地把原因归结为“法制不健全”，通过立法找“台阶”，而不是刀刃向内，查找严格执法上存在的问题。二是起草质量难以充分保证，制度创新难。实践中由于对起草工作的评价监督机制还不健全，对起草工作缺少有效制约，影响立法质量和效率。有的起草程序不规范，该听证的没有听证，该征求有关部门和利益群体意见的没有征求；有的低水平重复和抄袭多；有的部门色彩浓厚，揽权诿责现象还不同程度存在；有的制度设计不周延，保障手段有限，看上去很“美”，但中看不中用。三是公众参与立法不充分，全程参与难。立法信息公开的随意性大，没有统一规范标准。公众参与主要集中在立法项目草案的审查与修改阶段，立法项目征集、立项、起草、清理阶段的参与还没有常态化。公众参与的激励保障不够，参与方式还较为单一，公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应。四是行政立法队伍建设亟待加强，能力素质保障难。行政立法工作人员配备普遍不足，据统计，平均每个设区市实际从事立法工作的人员3人，最少的仅为1人，这些人员还承担规范性文件审查、办理征求意见稿等大量其他工作，人少事多的矛盾较为突出。从事立法工作3年以下的人员占53%，不少起草单位主持或参与起草工作的同志缺乏基本立法技能，其起草的草案文本很难保证质量。人员力量、专业能力不足，立法经验缺乏，直接影响到立法质量和效率。

二、主动适应高质量发展对行政立法工作提出的更高要求

（一）在根本方向上，始终坚持党对行政立法工作的领导。深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，不断提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚决服从党中央对重大立法事项的集中统一领导和决策部署安排，自觉贯彻地方党委的重大决策部署。要善于从政治层面谋划推动行政立法工作，牢固树立政治观点，优化政治方式，提升政治能力，务求政治效果、法律效果和社会效果的和谐统一。要严格落实请示报告制度，凡重大立法事项，立法所涉及的重大体制、重大政策调整，以及需要党委研究的立法中的重大问题，要按照规定请示报告。

（二）在价值取向上，坚持以人民为中心的发展思想。把人民对美好生活的向往作为行政立法工作的不懈追求，把促进人的全面发展作为行政立法工作的重大任务。不仅要脚踏实地，从细处入手，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上提供充分的法治保障，解决好人民群众普遍关心的突出问题，更要登高望远，从大处着眼，顺应我国社会主要矛盾转化带来的新期待、高要求，通过行政立法实现好维护好发展好最广大人民群众的根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，通过全民共享、全面共享、共建共享，让共同富裕这一本质要求更加充分地彰显出来。要坚持从群众中来到群众中去的基本工作方式方法，建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序，努力推动形成共识，体现和保障各利益主体不同的正当权益。

（三）在目标定位上，服从服务于“建设中国特色社会主义法治体系”这个总抓手。习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，完备的法律规范体系是重要内容。行政立法工作要把握好自身的定位和特点，找准着力之处、作为之地，“着眼全局、牵引各方”开展工作，为形成完备的法律规范体系作出贡献。要在实施性立法上求细化，结合江苏实际，对上位法比较原则和不明确的内容加以具体化，增强针对性和可操作性；在自主性立法上求特色，按照“急需为先、特色为重”的思路，制定特色法规规章，解决好应由地方解决的问题；在先行性立法上求示范，大胆探索、先行先试，创造性地解决经济发达地区发展中率先遇到的新情况新问题，发挥地方立法“试验田”的作用，为国家立法探索道路、积累经验。

（四）在工作措施上，坚持体现“一体建设”“共同推进”的理念。共同推进、一体建设，体现的是统筹兼顾的原则，体现的是系统思维和整体观念，可以有效避免畸重畸轻、顾此失彼的现象。要坚决摒弃封闭、孤立的思维模式，自觉把行政立法工作置于“一体建设”“共同推进”中去思考、去谋划、去推动，围绕法律创制、法律实践、法律接受、法律遵守，构建相互促进、一体建设的工作体系，实现贯通立法、执法、司法、守法普法各环节于一体，汇聚法治国家、法治政府、法治社会建设于一体，做到捏指成拳、凝聚合力。

在发展导向上，坚持问题导向与目标导向相结合。江苏省委十三届六次全会强调，当前我们既要跑好全面小康建设“最后一公里”，还要向基本实现现代化发力，着眼于实现高品质发展、高品质生活，聚焦现代化建设中的基础性战略性关键性问题，探索一条具有中国特色、时代特征、江苏特点，彰显“强富美高”内涵的现代化路径。这既指明了江苏的发展方向，也指明了江苏发展路径。我们要适应江苏全面建成小康和现代化建设的实践需要，紧盯江苏问题、凝聚江苏共识、破解江苏难题，积极主动开展行政立法工作，为建设“强富美高”新江苏提供有力法治保障。当然，省、市所处的层级不同，立法工作的侧重点也不尽相同。要根据立法事权的定位，精心谋划好今后一个时期行政立法工作的方向、重点和项目，精准定位，精细选题，选择确有必要、亟需规范的事项，善于综合各方资源解决难题，并把握好速度与质量的关系，处理好规范性与引领性、实施性与创制性、稳定性与变动性的关系，努力形成鲜明的地方特色。

三、不断加强全面、系统、有效的制度供给，在服务保障高质量发展中展示新作为

（一）积极回应社会需求，在提高立法的针对性和实效性上下功夫。组织从专家学者、政府工作和社会公众视角，对“一带一路”建设、长江经济带建设、乡村振兴、生态环境保护、“放管服”改革、知识产权保护、生物安全等重点领域的现行法规规章进行评估梳理，围绕破解政策执行中的体制机制性障碍，提出各领域立法需求和项目建议。完善立法项目储备制度，设立立法项目库，凡是围绕经济社会发展中迫切需要解决的问题，抓住改革的重点领域和关键环节，符合人民群众需要的立法项目，纳入项目库进行规范化、动态化管理。建立完善长三角区域立法协作机制，围绕法治化营商环境、知识产权保护、环境协同治理、信用建设、产业转型升级等方面，每年选择1～2项关联度高的立法项目，采取联合起草、分别审议、协同推进方式开展立法协作。

（二）发挥牵头协调作用，在维护立法的严肃性上下功夫。政府立法部门要充分发挥行政立法中的牵头协调作用，不断加大指导协调力度。立项阶段，加强对政府立法需求的统筹，对政府作为提案人的地方性法规立项，在充分调研、论证的基础上，积极主动与人大专门委员会或者常委会工作机构沟通、协商，有针对性地提出立项建议。起草阶段，及时跟踪了解年度立法计划执行情况，推动起草单位制定工作方案，落实领导责任、工作人员、工作经费，明确工作进度安排。坚持适度提前介入，指导起草单位按照立法程序和立法技术规范推进起草工作，必要时协调其他相关部门参与，解决好法规、规章草案中的重要事项。探索组织成立独立于部门的起草小组或委托高校、科研机构、律师事务所等起草。审查阶段，建立立法草案起草评价体系和标准，通过专家和第三方参与评价等方式，对起草质量进行评价分析，评价情况作为起草单位在法治江苏建设中履职尽责的重要依据，同时也为开展审查工作提供参考。进一步细化、明确审查标准，确实不宜审查的，在与有关部门充分沟通的基础上，严格按照规定退回起草单位，暂缓审查。

（三）促进公众有效参与，在提升立法民主性上下功夫。充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用，组织调动高校、科研机构、专家学者共同参与到立法工作中来。建立以有关部门、专家学者、律师等为主体的立法专业团队，选择高校、研究机构作为立法研究评估和咨询服务基地，对重大问题、专业性问题提供咨询论证服务。研究建立公众参与的补助或者激励制度，积极运用民意调查、立法辩论、网上听证、小型化立法听证等多种方式听取公众意见。对重要地方性法规、规章，发挥政务微博、微信、移动客户端灵活便捷的优势，通过制作立法背景分析、立法评论等栏目来公开立法焦点，对关键条款进行形象化、通俗化解读，并加强与公众的互动，引导公众理性讨论。发挥司法所离群众最近、听民意最真的优势，努力把司法所打造成立法意见的基层收集平台和立法听证的基层组织者。

（四）注重资源的统筹整合，在强化立法协同性和系统性上下功夫。对重大法规项目，推动成立由人大专门委员会或者常委会工作机构、司法行政机关、牵头起草单位参加的领导小组和起草小组，统筹协调解决法规草案中的重要事宜。在加强省级层面谋划的同时，重视调动相关市县的主动性，省、市、县同向发力，从法制、规划、机制等方面着手，不断完善制度建设的“四梁八柱”，全面构建制度衔接配套、部门职责清晰、工作协调互动的良好格局。加快推动行政立法与合法性审查、行政执法、行政复议、行政应诉等各项工作之间的关联和贯通。结合行政执法实践，引导、鼓励有关机关通过立法解释和应用解释，及时解决法规、规章的适用问题。探索开展法规规章实施效果评估工作，从立法、执法、司法、守法普法等方面进行全方位评估，用执法司法的实践检验立法质量。

（五）深化能力素质建设，在加强队伍专业化上下功夫。要根据工作需要配足配强行政立法工作力量，吸收更多经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才从事行政立法工作。探索建立立法审查委员会制度，推进立法审查团队建设，提升行政立法组织化程度。定期开展工作研讨、项目点评、经验交流、专题培训等活动，并通过跟班学习、挂职锻炼等方式，提高立法队伍的能力和水平。开展行政立法部门与司法系统、执法机关、高校科研机构等之间的人员交流任职，以多岗位交流锻炼的方式培养复合型行政立法人才。