40年来我国律师事业取得的成就及未来展望

王进喜（中国政法大学法学院教授、中国法学会律师法学研究会副会长）

律师制度是维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护公平正义的重要制度设计，是法治不可或缺的组成部分之一。我国律师制度恢复40年来，在党和政府的领导和支持下，律师队伍迅速发展，取得了举世瞩目的成就。

首先，律师制度恢复40年来，通过持续不断的制度改革，大大激发了律师队伍中所蕴含的社会生产力，律师队伍迅猛发展。1979年律师制度恢复初期，律师从业人数仅200余人，而截至目前，中国律师人数已发展到近45万。根据司法部《全面深化司法行政改革纲要（2018-2022）》，2022年，全国律师总数达到62万人，每万人拥有律师数达到4.2名。律师队伍数量上的增长，为向社会提供更多法律服务奠定了扎实的基础。

其次，通过律师执业组织形式的变革，增加了律师服务适应市场需求的灵活性。2007年《律师法》在增加了特殊的普通合伙的同时，增加了个人律师事务所这一重要组织形式，使得我们的律师事务所不仅能够做大、做强，从而参与国际竞争，也能够做小、做精，从而为广大人民群众提供基层法律服务。截至2018年底，全国共有律师事务所3万多家，其中，合伙所2万多家，占66.17%；国资所1100多家，占3.85%；个人所9140多家，占29.98%。在律师事务所国际排名中，中国律师事务所方阵异军突起。毫无疑问，我国律师组织形式顺应时代发展需求而不断变革，为我国律师事务所在国际舞台上的崛起奠定了制度上基础。

第三，律师的法律服务活动在国家政治、经济、文化、体育等各个领域和层面无所不在，成为全面依法治国战略中的一支重要力量，从而成为观察中国法治建设质量的一个重要窗口。广大律师在各个业务领域呼应社会需求，不断精耕细作，专业分工日趋明晰，不仅在律师事务所内部进行了细致的业务分工，还涌现出了一大批专业化、精品化律师事务所，满足了广大人民群众日益多样化的法律服务需求；广大律师不忘初心，积极参与公共法律服务体系建设，兼顾行业发展和社会发展，通过法律援助等形式，积极承担社会责任。律师已经成为让广大人民群众在每一个案件中感受到公平正义的最直接的践行者，大大增强了广大人民群众在公平正义方面的获得感。

第四，律师队伍总体扩增，促成法律职业的构成发生了结构性变化，律师行业成为中国法治建设的重要基础，使得共同体建设得以从理念构想逐步走向制度建设。我国现在的律师队伍是在1979年恢复律师制度后，根据1979年《刑事诉讼法》和1980年《律师暂行条例》恢复发展起来的，受各种因素的影响，与法官、检察官队伍的数量相比，律师数量在很长一段时间内是不充分的。在很长一段时间内呈现一种法官、检察官数量远远多于律师数量的现象，法律结构呈现一种倒金字塔形态。2007年《律师法》修改，明确规定“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”，从而确立了法律职业共同体建设的法律根据。2019年《法官法》和《检察官法》修改，在法律上确定了从律师当中选任法官、检察官的制度。如果没有律师队伍在数量的发展，法律职业共同体建设很难从理念构想走向制度建设。

总之，中国律师制度恢复40年，是中国律师队伍盛大发展的40年，是中国律师与法治共命运、与广大人民群众心连心的40年，是中国律师享受改革开放成果和积极承担职业责任的40年，是中国律师队伍立足国内、放眼世界的40年。中国律师无愧于这风雨40年，也必将无愧于伟大的新时代。40年弹指一挥间，中国律师事业取得了如此辉煌的成就，有一些经验值得总结和进一步发扬光大。

首先，中国律师事业的迅猛发展，得益于实事求是，尊重律师事业发展的客观规律，这是中国律师事业得以迅猛发展的根本所在。律师职业本身具有一定的商业性，对商业性的适度发展和驾驭，有助于律师行业的发展，有助于通过律师数量的发展，为社会提供更多法律服务，实现社会公平和正义这一职业目标。1980年《律师暂行条例》将律师界定为国家法律工作者，在管理过程中，实际上依据该规定把律师界定为占用国家编制的国家干部，工资由国家承担。因此，编制和经费与律师队伍的发展联系在了一起，在国家缺乏经费、没有编制的情况下，律师队伍就发展不起来。80年代后期开始进行的合作制律师事务所试点工作，90年代初期进行的合伙制律师事务所试点工作，就是为了破解这一难题，是对律师队伍生产力的重大解放。事实证明，这种含有“商业化”因素的改革激发了律师队伍所蕴含的社会生产力。1996年《律师法》确立了这些改革的成果，将合作、合伙律师事务所规定为律师的执业组织形式，从而奠定了律师行业未来十多年的基本发展格局，对整个律师行业的人才资源配置发挥了重要的宏观指导作用。2007年《律师法》关于特殊的普通合伙和个人律师事务所的规定是又一次重要的制度创新，突破了过去合伙律师事务所的局限性，不仅使得中国律师事务所能够做大做强，也能够做小做足。实事求是，顺势而为，是中国律师事业发展的宝贵经验之一。

其次，党和政府的高瞻远瞩和大力支持，是中国律师事业得以高速发展的根本保障。党和政府充分认识到了律师在社会主义民主和法治建设中的重要作用。邓小平同志在改革开放初期就提出，中国搞现代化建设要有30万律师，为律师事业的发展奠定了基调。党的十八届三中全会以来，党和政府高度关注律师事业发展中存在的问题，高度重视律师在社会主义法治建设中的作用，坚持和加强党对律师工作的全面领导，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性；出台了一系列举措切实解决律师执业权利的保障问题，为律师队伍的发展创造更好的执业环境；明确要求加强法律服务队伍建设，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师；对发展涉外法律服务业作出了重要部署，提出了明确要求，支持国内律师事务所通过在境外设立分支机构、海外并购、联合经营等方式，在世界主要经济体所在国和地区设立执业机构，为“一带一路”建设等提供法律服务，为中国企业和公民“走出去”提供法律服务，为我国外交工作大局提供法律服务，为打击跨国犯罪和追逃追赃工作提供法律服务。2015年中央全面深化改革领导小组第十六次会议通过的《关于深化律师制度改革的意见》，更为律师制度的进一步改革勾画了清晰的路径。

第三，中国经济持续高速发展，为中国律师业发展提供了澎湃动力。律师制度作为上层建筑，要与其经济基础相适应。改革开放40年来，中国经济持续高速发展，调控经济发展的法律制度不断完善，为中国律师事业发展提供了丰厚的土壤。随着经济实力的不断增强，中国逐步积极主动地参与全球经济发展和经济治理事务，坚持“引进来”“走出去”对外开放战略，推进“一带一路”倡议。这些经济上的举措，为中国律师走出国门、走向世界提供了动力和路径。国家兴，则律师兴；律师兴，则国家更兴。

尽管40年来我国律师事业发展取得了举世瞩目的成绩，但是我们应当意识到，我国在律师准入的条件、管理体制、管理手段等方面还存在迫切需要解决的问题，外部环境的变化也对我国律师事业的发展提出许多新的挑战。展望未来，我们需要进一步改革，为中国律师事业的发展开辟新的天地，注入新的动力。

首先，要强化律师准入管理。我国律师准入门槛太低，数量的发展和质量上的发展不匹配。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要强化律师准入管理。强化律师准入管理的核心，就是强化律师的执业适当性管理。现行律师准入条件之一是“品行良好”，对该条件的考察，往往由申请人户籍所在地派出所开具“无违法犯罪记录”的证明文件来进行。这种考察方式是一种不公开审查方式，未能调动整个社会参与到对律师准入申请人员的考察中；这种考察方式，在考察的内容上标准过低、范围过窄。将无违法犯罪记录等同于品行良好，大大降低了对律师这种有着特殊权利和职责的职业的要求，甚至低于对某些从事商业活动的人员的要求。这样的标准，显然与律师职业的公共性和承担的职责不相称的。鉴于律师准入的重要性，在《律师法》再修改时，建议将“品行良好”的考察修改为“具有执业适当性”考察，并制定详细审查标准。在准入机关进行初步审查后，向社会公布，由社会进行公开审查。

其次，现行律师两结合管理体制需要进一步深化。1996年《律师法》正式确立了司法行政机关监督指导和律师协会行业管理相结合的管理模式，在很大程度上淡化了对律师的行政管理色彩，体现了律师业进行行业管理的特点。2007年《律师法》在两结合管理体制上进一步向前迈进，但是司法行政机关和律师协会二者的权限划分仍然不是非常清晰。尽管2007年《律师法》第4条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”，但是该法本身没有任何条文具体规定司法行政部门如何对律师协会进行监督指导。这导致了在实践中司法行政部门对律师协会采取了行政管理方式，这又进一步弱化了律师协会的管理职能。未来的改革，必须具体落实司法行政机关与律师协会之间的监督与被监督关系。司法行政机关对律师协会的监督，主要是对其规制职能的监督。司法行政机关在监督的过程中，应当确定监督的目标、监督的程序。在《律师法》就律师协会的规制职能设定了科学、可行目标的情况下，司法行政机关应当监督律师协会对这些目标的落实情况，以及律师协会未履行、未充分履行其职责情况下的处罚措施。司法行政部门应当不再承担具体的投诉调查、惩处等工作任务，从繁琐的具体事务中解脱出来，做好律师行业发展的谋篇布局这篇大文章。

第三，高度重视律师协会建设。《律师法》第43条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”这一规定，一方面强调律师协会是社会团体法人（其加入应当具有自愿性），另一方面又规定律师协会是强制性加入的律师协会，在实践中造成了混乱，影响了人们对于律师协会性质、职能的正确认识，降低了律师协会权威性，进而影响了律师协会制定的规则的有效执行。因此，未来《律师法》修改的重点问题之一，是重新界定《律师法》关于律师协会的规定，明确承认律师协会作为“律师的自律性组织”，具有公共性的规制功能，即律师协会要代表国家对律师进行管理，该规制权力来自于国家的授权，并以此为出发点，解决律师协会制定的行为规则的法律效力、律师协会具体管理行为的法律效力等问题。

第四，加强律师职业行为规则建设。与我国当前实行的司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制相适应，我国律师职业行为规范最重要的两个制定主体分别是司法行政机关和律师协会。司法部以部颁规章的形式制定了《律师执业管理办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》，中华全国律师协会作为全国性的律师行业组织，制定有《律师执业行为规范》和《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，从而形成了二元化律师职业行为规范格局。与此同时，地方律师协会还制定了内容各异的律师职业行为规范。当前二元化、分散式的律师职业行为规范格局，导致现行律师职业行为规则系统性差、技术性因素少，执行的主动性差、执行的概率低，难以适应规制律师队伍的实践需求。加强律师职业行为规则建设，既是律师协会发挥自律职能的基础，也是实现法律职业共同体流动的重要前提条件。司法行政机关和律师协会应当高度重视律师职业行为规则的建设和执行问题。

第五，探索律师执业机构新型组织形式。近20年来，律师执业的外部环境发生了重大变化，以新兴科技企业、会计师事务所为代表的法律服务市场新兴力量对传统法律服务市场中的律师事务所构成了重大挑战。为应对这些挑战，律师执业机构所有权创新是近年来各国律师行业的最重要创新。通过非律师人员股权、外国律师的合伙、多行业合伙（MDP）等方式，实现律师行业与新科技、外国法律知识、法律外专业知识、外部资本的结合。通过这些措施，律师执业机构能够实现创造规模效益、横向招募和留用高价值非律师雇员、充分利用外部法律知识、提供多元服务、创造额外激励等目标。未来20年是我国律师事务所在国际舞台讲好中国故事、为我国企业服务的时代。律师执业机构组织形式的创新，无疑将大大提高我国律师事务所的全球竞争能力。