5G发展关键性战略资源管理与技术治理制度研究

杨晓娇 易继明

（1.国家无线电监测中心 政策研究处，北京 海淀 100037；2.北京大学 法学院，北京 海淀 100871）

一、引言

无线电频谱资源是指无线电波在传输过程中所占用的频段，如移动互联网、物联网、卫星、广播、电视等都需要以无线电波的形式传播，需要占用一定的频段，它是信息传输的基本载体，是不可再生的稀缺的国家战略性资源。

目前，我国政府高度重视5G 发展，把5G 作为网络强国建设重点突破的领域[1]。5G 被认为是未来网络的基础设施，是新一代信息技术的发展方向[2]。工信部信息通信管理局副局长鲁春丛表示：“5G将构筑新型网络基础设施，汇聚集成新一代信息通信技术，打通信息大动脉”[3]。近日，工信部向中国电信、中国移动、中国联通、中国广播电视网络有限公司正式发放了4 张5G 商用牌照，中国信息通信研究院副院长、IMT-2020（5G）推进组组长王志勤表示：“5G商用牌照的发放标志着我国正式进入5G 商用元年”[4]。5G 牌照正式发放代表我国5G 通信产业链已经成熟，具备规模化商用的条件[5]。5G 正式商用必将有力促进信息通信产业的繁荣进步，必将有力推动网络强国建设[6]。

频谱资源是部署5G 系统最为关键的基础战略资源，没有频谱资源的有力支撑，5G系统将会成为无本之木，无源之水[7]。可以说，科学规划和合理分配频谱资源，满足5G 系统对频谱资源的需求深刻影响着我国5G 技术与应用以及整个5G 产业链的发展。因此，如何有效分配使用频谱资源成为亟待解决的重要问题。

根据《中华人民共和国无线电管理条例》，我国对频谱资源管理的基本原则为“统一规划、合理开发、有偿使用”，长期以来主要采取行政审批的方式来分配频谱资源，缺乏以市场为主导的频谱资源分配机制。频谱资源虽属于非耗竭性资源，但都是有限的，具有不可替代性，行政分配存在的不足开始凸显，国家无线电主管部门用传统单一的行政手段难以有效协调。目前，已有多个国家采用市场化方式配置频谱资源，如美国、英国、德国等国家在频段比较拥挤、竞争又非常激烈的情况下，采用了拍卖、招标等方式来分配频谱资源[8]。

5G 通信领域是我国频谱资源应用范围广、涉及频段多、渗透性强的领域之一，面临着日益突出的频谱资源短缺问题。结合5G 发展关键性战略资源管理中的实际困难，本文认为应亟待创新频谱资源管理方式，激发频谱资源市场化配置活力，促进频谱资源集约高效利用，为5G 时代的快速发展保驾护航。

二、5G发展关键性战略资源管理制度的改革与困境

近年来，国家无线电管理机构开始采用市场化配置的手段对频谱资源进行分配。2001 年，国家无线电管理机构以招标的形式配置了3.5GHz地面固定无线接入系统频率资源，迈出了频谱资源市场化配置的关键性步伐。2016年11月，《中华人民共和国无线电管理条例》修订后，首次在法律规范中明确频率可以公开进行市场化竞争。目前，部分省市的1800MHz 频段也已完成市场化试点工作。

目前，三大运营商已经获得全国范围5G 中低频段试验频率使用许可[9]。此次5G 频率使用许可仍采用分配方式，未采用竞争性手段如招标、拍卖等方式，管理方式落后；可供5G 商用的频谱资源仍然稀缺，可供使用的频谱资源主要集中在低频段；准入门槛较高，集中在3家运营商。我国5G 领域全面实施频谱资源市场化配置仍面临一些实际困难：

第一，频谱资源市场交易的准入门槛较高。以最具频谱商业价值的地面公众移动通信行业为例，我国的基础电信经营许可准入门槛相对较高，仅有大的运营商有资格参加针对公众移动通信频谱资源招标的市场化配置活动，市场竞争主体范围有限，市场开放程度仍不够，尚不能形成有效的竞争，仍需进一步深化改革。

第二，尚未制定统一的频谱资源交易程序和标准。如“招标”“拍卖”等市场化配置手段缺乏相关细则或实施办法，没有统一的评价标准，频谱资源市场化配置在实际操作层面临困难。

第三，缺乏专门的频谱资源交易平台和管理机构，没有可供交易的初级和二级交易市场或平台。相较于土地、矿产、森林和水等自然资源，频谱资源的市场化配置程度较低。

第四，缺少统一、高层级的无线电频谱资源法，我国无线电管理法律法规体系不够完善。《中华人民共和国无线电管理条例》仅是部门行政法规，在涉及多部门、多领域的频谱资源协调和管理方面影响力有限。

三、5G频谱资源市场化配置基本制度的构架

我国5G 频谱资源市场化配置基本制度的设立应从基本理论、事前市场准入资格的审查、事中交易活动的监督与事后对违法违规行为的惩罚等方面进行。

（一）频谱资源市场化配置制度基本理论分析

我国频谱资源市场化配置制度主要包括监管主体、监管内容等，核心是处理法律、监管与市场的关系。

第一，监管主体。监管是指监管主体依据法律法规、部门规章、规范性文件等对市场进行适当的调控和有效的干预。我国对频谱资源市场交易的监管机构并未作明确规定，是由频谱资源的主管机构负责全交易过程的监管，还是委托第三方独立机构负责部分监管，这需要在相关的法律规范中予以明确，成立专业、独立的监管机构有利于频谱交易市场长远发展。

第二，监管内容。监管内容包括交易主体、交易客体、交易行为以及各方的权利义务关系等，需要对市场失灵产生的问题进行分析，如不完全竞争产生的垄断、信息不对称产生的利益损失等。

交易主体。需明确交易主体的资格、权利和义务等规则。我国频谱资源的市场准入制度是对进入市场的主体资格进行监管，加强对新进运营企业的资格审查，评估其资金情况、业务水平、信用等级、历史行为以及对市场冲击能力等方面，通过资格审查，可以初步确定竞争者的合法性。这样可保障竞争过程的公平性，破除合谋、垄断，促进行业内的竞争。同时为了避免不正当竞争，防止合谋活动发生，将需要披露的法人和自然人的信息和信誉保证等信息明确提出。

交易客体。监管主体需通过高效的方式明确公开可供交易的频谱资源，排除信息不对称下的机会主义和利益集团寻租等问题。频谱资源的交易客体即频段的使用权或执照的占有权。

交易行为。由于频谱资源交易是一种市场行为，存在竞争和垄断，须通过反不正当竞争、反垄断来调整市场主体之间的关系。频谱资源市场交易行为的监管制度主要包括交易过程的信息透明公开，对不良市场交易行为的惩戒等。

权利义务关系。以高度市场化的拍卖手段为例，我国在《中华人民共和国拍卖法》中对委托人、拍卖人、竞买人的权利和义务都作了明确的规定，这是我们在频谱拍卖中必须遵守的。除此之外，还包括遵守交易规则与管理制度，保证提供的相关材料信息真实、完整、有效，及时足额缴纳相关费用等；市场参与人享有权利包括获取评估报告、信息传达、业务支持和法律咨询等。

（二）频谱资源市场准入制度

首先，可适当放宽电信业务许可的前置条件。我国《电信业务经营许可管理办法》规定了申请频谱许可必须具备电信业务许可证，获得电信业务许可是频谱资源市场交易准入的前提条件。而我国目前的电信业务许可准入条件较高，一定程度上限制竞争的引入，建议适当放宽电信业务许可的准入条件。

其次，明确竞拍者需提交审核的企业和个人资产、所有权及信誉保证等信息。为保证频谱资源的公平竞争，须防止竞争者共谋发生的垄断或可能出现的恶意竞争，需对申请参与拍卖的企业信息进行初步审查，对同一竞拍人参与竞争的频谱数量进行限制，明确确需审核的资产、所有权及信誉保证等信息。

（三）频谱资源市场信息公开制度

信息公开制度可以减少信息不对称导致的垄断和不正当竞争行为的发生，最大程度保证市场交易活动中的各方利益。

明确频谱资源市场信息最大限度公开原则，除涉及公共安全、国家安全和商业机密外，最大限度公开频谱资源的各种信息，谨慎保留须保密的信息，增强政府部门的透明度，使其政策制订更加公平、民主和开放；频谱资源市场信息公开应遵循真实性、准确性、完整性、及时性、合法性等原则。应定期对交易信息的内容进行动态更新，对交易活动有影响的信息及时、有效、准确更新；规定频谱资源市场监管机构在信息披露不实方面的法律责任，包括虚假陈述、重大遗漏、披露误导等情形，重点对相关负责人的法律责任进行规定，并依法公开，接受广大群众的监督。

（四）频谱资源市场交易制度

建立公开、透明的频谱资源交易平台。为保证市场交易的透明性，可在平台上公开交易信息和管理办法，如交易规则、交易程序、竞争主体范围等，民众可以根据完善的交易规则对市场行为人和利益相关方进行广泛监督。

制定频谱交易规则，包括交易的法律依据、交易原则、适用范围、公告与登记程序与内容、交易方式与流程、确认、中止及终止条件、交易监管措施、风险控制、法律责任与争议解决等。

建立频谱资源交易监管机制。一是参考《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律规范，对参与人的行为进行实时的监控和审查，防止不法行为，当出现违法行为时，应及时依法进行惩罚。同时，监管机构应对交易双方参与交易的意愿性、公平性进行监督。二是逐步放开对频谱执照所有权的管理。《中华人民共和国无线电管理条例》允许有条件的频谱转让，但禁止频谱出租，“转让无线电频率使用权的，受让人应当符合本条例第十五条规定的条件，并提交双方转让协议，依照本条例第十六条规定的程序报请无线电管理机构批准”。频谱转让中受让人对牌照具有占有权，而频谱租借中的租用人则没有牌照占有权，频谱转让双方在实施转让时必须经过管理机构审批。建议建立相应的监管机制，逐步放开频谱市场交易的限制。

（五）频谱资源市场惩罚性制度

为维护频谱交易活动中各方的合法权益，须制定惩罚性制度来保证频谱交易的安全性和合法性。

建立频谱交易违约金制度。频谱市场参与人需缴纳交易保证金，如果出现恶意合谋、虚假转让、无故放弃受让、不按期交付牌照使用权等违规违约情形时，监管机关在扣除交易服务费用后，违约方应当以交易保证金金额为限承担赔偿责任，增强对各方的约束力，合理减少和规避违约风险。保证金金额不足以弥补因违规违约造成的损失的，利益受损方可以向违约方依法进行追偿。

建立频谱市场交易风险警示制度。在频谱资源市场监管中，继续交易将对资源保护产生不良后果等情形的，监管机构可以通过要求交易参与人报告情况、谈话提醒、保证承诺、书面警示、中止交易等措施警示和化解风险。

建立不良名单和失信名单。信誉是市场经济发展中最好的监管方式，对频谱市场参与人故意提供虚假、失实材料造成他方损失，参与人之间相互串通、影响公平竞争、侵害转让方合法权益，无故放弃受让，违反法律法规或相关规定给转让方造成损失等情况，信用评级机构将对其进行公示，并可各环节对信用评级不高或不合格的企业或个人进行重点监督。

四、5G发展关键性战略资源技术治理制度

目前，5G 发展关键性战略资源技术治理制度主要从频谱使用评估收回、频谱重耕、频谱共享等角度来深耕现有频率，统筹协调各行业无线电用频需求，使无线电业务从专用走向共用，使未来5G时代频谱共享成为常态，实现频谱资源的精细化管理，提高频谱资源使用率。

（一）频谱使用评估收回制度——提高频谱使用率

频谱使用评估可有效避免分配不当、闲置或浪费的情况，是缓解频谱供需矛盾、创新频谱资源管理方式的重要技术治理手段。

2016 年开始，国家无线电管理机构会同相关技术部门推动开展了全国无线电频率使用情况核查专项活动，全面理清我国无线电频率规划、分配文件，掌握现有频率规划、分配和指配情况，建设并完善频率数据库，整合提升现有监测、检测、信息化等技术手段[10]。但由于缺乏必要的法律法规和管理体制基础，频谱评估工作并未实现常态化。

首先，需积极推动频谱评估相关法律政策的制定。其次，建立并完善我国频谱使用评估管理规范。可由无线电管理机构主导、相关技术机构参与研究制定频谱评估量化指标体系和评估方案。委托独立的专职机构或人员作为评估主体，对用频单位、行业和无线电业务有重点地定期开展差异化评估，包括频谱需求评估、频率使用率分析和频率占用度评估等。第三，建立公开的频率综合数据库，发布部分适宜公开的行业或部门的频谱评估报告、评估结果，公开频率划分、分配和授权以及执照转让、拍卖等方面变动情况。第四，建立频谱资源收回机制，扩大可供交易的频段范围和类型。目前，可供交易的频段主要集中在地面公众移动通信频率，类型单一、范围有限，可对不符合使用要求的频率依法进行收回。同时，对不可抗力因素确需收回使用的频段，应从法律制度层面明确补偿的范围、对象、标准、程序及管理等。

（二）频谱资源重耕制度——深耕现有频率

所谓频谱重耕，就是将用户群逐渐流失的某种通信网络所占用的频谱迁移出来，让给采用了更新网络技术的网络来使用，尤其是那些优质频谱[11]。

随着5G移动通信系统的部署，2G、3G和4G用户数量及所承载的业务量也快速减少，其退频重耕成为可能，对降低5G 运营维护成本具有重要的现实意义。随着5G 商用的到来以及各运营商5G试验频率的确定，各省市地区纷纷为5G 发展提供有效支撑，对多个频段进行退频，为5G 发展给予更宽阔的载体和空间。

频谱重耕的常态化不应是频谱使用者的自发或自主行为，无线电管理机构应成为频谱重耕的主导方，承担频谱重耕的相关法定责任与义务，并要求频谱重耕的执行方或受益方对可能发生的电磁环境变化或造成的干扰承担责任与义务。频谱重耕除了需要法律和法规的支撑之外，还需要国家级的相关规划予以保障，以实现频谱重耕的固化[12]。

（三）频谱资源共享制度——创新应用模式

频谱共享是指由两个或两个以上用户共同使用一个指定频段的电磁频谱[13]。频谱资源共享技术是5G 发展的一种技术手段，它可以实现多种运营商频谱共享、运营商内频谱共享和免授权频谱共享等。

5G 移动通信网络应用场景多元化，这也带来了频谱需求的多元化，在频谱资源紧张的情况下，引入频谱共享技术，可在不影响现有业务划分的基础上，为移动通信增加新的频谱资源，改善和提高频谱利用率，加快了5G 技术的商用进度[14]。通过精细化管理，合理分配高中低频谱资源，可以在频域、时域、空域多个维度实现频谱共享[15]。同时，也需建设共享信息数据库以备更好使用、查询和更新，建立规范的接入控制机制。

综上所述，在国家推动网络强国、制造强国战略背景下，有限的频谱资源已成为重要战略资源，如何通过对5G 发展关键性战略资源管理制度和技术治理制度的创新与突破，科学、高效地应用频谱资源，切实提高我国无线电频谱的管理水平，是今后努力的方向。