推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架

宋世明

（中共中央党校/国家行政学院 公共管理教研部，北京 海淀 100091）

制度是国家治理体系和治理能力现代化最主要的概念，制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化最基本的路径。习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，“要加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，总结70 年来我国制度建设的成功经验，构建中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，为坚定制度自信提供理论支撑。”十九届四中全会决定中使用的“中国特色社会主义制度”，实际上就是习近平总书记在上述引文中的“中国特色社会主义国家制度”概念，即中国国家制度概念。本文试图以国家制度为核心概念搭建一个分析中国国家治理体系和治理能力现代化的理论框架。

一、核心概念

推进中国国家治理体系和治理能力现代化，其本质在于提高中国共产党领导人民有效治理国家的能力，其要义在于提升国家治理能力。对国家治理能力不同角度的理解决定了我们选择何种核心概念来搭建推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架。学术界从不同角度对国家治理能力给予了界定。

第一，从治理主体角度界定。李景鹏认为，国家治理能力是指各个治理主体，特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量[1]。李玲、江宇认为，国家治理能力体现在正确处理政府、市场和社会三者之间关系上，从而达到有为的政府、有效的市场和有机的社会的现代化目标[2]。这种角度忽略了国家治理的基本依据。第二，从国家权力角度界定。弗朗西斯·福山认为，国家能力是指政府在特定疆域里垄断暴力的能力。良性国家治理离不开强政府、法治、民主问责制三要素[3]。杨光斌认为，国家治理能力其实是协调国家权力关系的能力，它由“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”构成[4]。这种角度过于强调国家治理现代化中国家权力的作用，疏于关注公民权利。第三，从国家制度角度界定。胡鞍钢认为，国家治理能力就是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现[5]。

20 世纪80 年代以来，国际学术界关于治理研究的共识是：国家治理能力主要是指国家制度能力。十八届三中全会以来，中国共产党倾向于将国家治理能力界定为，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家制度能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[6]。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。可以说，第三种角度涵盖了前两者关于国家治理能力的界定，且兼顾了国家权力与公民权利之间的平衡。

（一）国家制度的内涵

本文将国家制度界定为国家权力建构和运行的规则。具体言之，国家制度是在巩固统治阶级利益基础上增进公共利益的规则，是确定国家权力主体之间政治关系的规则，是国家政治秩序、经济秩序、社会秩序建构和运行规则，是确保本国存续以及与他国有效竞争合作的规则。

马克思主义认为，国家制度是以宪法和法律规定的国家性质和国家形式的制度总和。“不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度。”[7]人民要生存发展就必须创造自己的物质生活以及扩大交往活动，正是基于这种内在需求，人民创造了国家制度。中国共产党把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合，在古老的东方大国建立起保证人民当家做主的新型国家制度。

历史制度主义认为，“现有制度是历史过程的产物”[8]。“制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中完成。”[9]制度实际发生作用和意义，并不因为起源神圣而增加，也不因起源的卑贱而减少。制度既是先行者创造的，又是后来者持续构建的。中国特色社会主义国家制度植根于中华民族深厚的历史文化传统，吸收了人类制度文明的有益成果，经过新中国70年建设、40多年改革开放实践的淬炼正日趋成熟。

社会学制度主义承认制度是人类活动的结果，但否认制度只是统治者人为设计的结果，强调只有那些被治者即社会成员广泛接受的规则和象征才属于制度[10]。在这种意义上，国家制度是“在实现人民民主过程中所涉参与人所认同并共同遵守的行为规则。”[11]没有变成活的行动之“制度”，称不上真正的制度，只是一些静态的规则集合。中国社会主义建设与改革开放实践证明，只有那些有效体现人民意志、保障人民当家做主权利的规则，才能获得人民发自内心的认同，激发人民创造的活力。

理性选择制度主义认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[12]。在这种意义上，国家制度是规范人与人利益关系的规则。为降低交易成本，确保经济的可持续增长，国家制度确定所有权结构，清晰界定产权，有效保护产权，避免任何形式的掠夺。中国坚持社会主义基本经济制度，加强各种所有制经济产权保护。

（二）何为国家制度体系

本文认为国家制度体系是由根本制度、基本制度、重要制度三个层次构成的系统完备体系。

根本制度是在国家制度体系中起决定性作用的制度，体现的是国家制度质的规定性，是一种制度体系区别于另外一种制度体系的根本标志。“制度决定一个国家走什么方向。”[13]“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”（《宪法》第一条第二款）我国根本政治制度是人民代表大会制度。

基本制度是国家制度体系的基本内容，是根本制度的外在表现，是国家政治秩序、经济秩序的实体规范。我国基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等。“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”（《宪法》第六条第二款）十九届四中全会《决定》又将其拓展为，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。

重要制度是国家根本制度、基本制度的具体支撑，须具有高度适应性，是通过制度创新推进国家治理体系和治理能力现代化的重点领域。坚持和完善中国特色社会主义制度，就是要巩固已经建立起来并经过实践检验的国家根本制度、基本制度、重要制度，在这一前提下，继续加强制度创新，加快健全国家治理急需的制度、满足人民群众日益增长的美好生活需要所必备的制度。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本遵循。

（三）何为国家治理能力

本文将国家制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三种类型。国家治理能力是这三种能力的系统集成。

第一，国家制度吸纳力，即国家政权合法性获得人民认同的能力。国家制度吸纳力具体指保障公民权利、保障人民主体地位的能力，实现社会公共利益、实现社会公平正义程度的能力，是吸纳现代化过程新产生的社会阶层进入现行体制的能力。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。制度吸纳力是从国家与公民关系、执政党与人民关系的角度来界定的国家治理能力。公民权利是国家制度吸纳力的基石。社会主义的政治统治属于多数人的统治，国家制度当然要实现绝大多数人的最大利益公约数。国家制度吸纳力事关人民对执政党执政地位与国家政权合法性的认同度，事关人民对国家治理能力的满意度，事关被管理者对管理者心理认同度、行为遵从度。

第二，国家制度整合力，即政治共同体形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。基于多民族与国家关系维度，是指形成多民族统一国家的能力；基于执政党与国家机关关系维度，是指确保执政党集中统一领导的能力；从中央与地方关系维度来说，是指确保国家法治统一、政令统一、市场统一的能力，等等。国家制度整合力可以理解为形成并巩固统一国家的能力、执政党的领导力、中央对地方的统合力、国家排除特殊利益集团干扰并基于国家利益做出决策的能力。国家制度整合力的对立面，是国家制度碎片化，是国家决策被特殊利益集团渗透甚至操纵的被动状态。

其中，国家权力是国家制度整合力的基石。整合的对象是关系和利益。整合的范围是在国家政体、国家结构框架内整合，在政治管理主体框架内整合。整合的目的是形成统一的国家意志，这需要依靠执政党的领导制度体系以及合适的政体、国家结构形式与央地财税制度等来实现。

国家制度吸纳力与国家制度整合力不是一个概念。如果说，国家制度吸纳力是国家对社会各阶层的吸纳，那么，国家制度整合力则是国家对权势力量的驾驭。“权势人士为了他们自己的利益而不顾更广泛的社会进步，总是处处试图完全控制政府。”[14]任何社会特殊利益集团要影响国家决策、公共政策，最终是通过国家权力系统内部特定政治管理主体来实现的。外因总是通过内因发生作用。因此，特殊利益集团不是国家制度直接整合的对象，而是防范、约束、规制、引导的对象。如果说国家制度吸纳力关注现代国家政权的合法性，那么，国家制度整合力关注执政党对整个国家政权和社会的领导力、关注中央权威。如果说国家制度吸纳力侧重关注国家与公民之间的关系，那么，国家制度整合力更侧重关注国家治理体系内部各治理主体之间关系。有的国家实行全国竞争性选举，一定意义上提高了其国家制度吸纳力，但是长期实现不了对地方势力长期而有效的整合。缅甸、墨西哥即属此例。

第三，国家制度执行力，即国家意志的执行能力。制度生命力在于执行。国家制度生命力在于运用制度资源治理国家的实际效能。国家制度执行力，就是确保执行主体运用制度资源实现制度目的和目标的能力。执行速度、执行准确度、执行效能程度是衡量制度执行力的三个基本维度。制度执行力的对立面是，制度自身缺乏执行力、执行主体执行不力、执行效能低下。

二、对理论框架的论证

（一）国家制度吸纳力的理论渊源与实现方式

1.理论渊源

国家制度吸纳力是国家职能本质属性及其实现方式的内在要求。根据马克思主义国家学说，国家是阶级冲突的产物①“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”，具体参见：中央编译局.马克思恩格斯选集（第4卷）[G].北京：人民出版社，1995：170.，但“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现”[15]。国家职能具有政治统治职能与社会职能的双重属性。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治职能只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[16]国家制度吸纳力是社会主义国家制度本质属性的内在要求。社会主义国家人民创造的国家制度是什么？“胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，它就不能保持它所取得的胜利，并且引导人类走向国家的消亡。”[17]我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。而“找到全社会意愿和要求的最大公约数是人民民主的真谛”[18]。这就必然要求坚持和完善人民当家作主的制度体系，发展社会主义民主政治，不断提升国家制度吸纳力。

国家制度吸纳力是维护国家长治久安的内在要求。塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》提出了“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”的观点。多策并举将现代化过程中产生的新的社会阶层吸纳进入现行政治体系，不仅是一个国家制度吸纳力的重要体现，也是长治久安的基本保障。新中国确立社会主义制度后，在高度集权的计划经济体制之上采取了党、政府、社会高度一体化的国家制度安排，建立了城市中的“单位”、农村中的“人民公社”等制度，基本完成了对社会各阶层的有效吸纳。改革开放后，伴随社会主义市场经济的发展，中国的现代化建立在公有制经济与多种所有制经济共同发展基础之上。“每一个历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史的基础。”[19]我们的国家制度应是极具包容性的制度：既要吸纳以劳动为基础的普通大众群体，也要有效吸纳以资本为基础的企业家群体；既要吸纳城市居民群体，又要吸纳城市农民工群体、农村的农民群体；既要吸纳社会精英群体，又要吸纳社会弱势群体。

国家制度吸纳力是经济可持续发展的关键要素。为什么有的国家富裕而有的国家贫穷？为什么有的国家可以保持可持续发展，而有的国家在经济持续增长一段时间之后却走向衰退？美国学者德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊在《国家为什么会失败》中提出，从长时间段来看，包容性（inclusive）制度是一个国家经济可持续增长的必要条件，汲取性（extractive）制度是一个国家走向经济衰退的充分条件。包容性政治制度，即人民有选择权，国家领导人是人民的代理人而不是统治者，任何人都有成为国家领导人的权利与机会；包容性经济制度，即任何人都有进入市场，并通过扩大生产、公平竞争获取财富的权利与机会，任何人没有垄断权。在汲取性（extractive）政治制度，人民没有权利，国家选择的制度或制定的政策成为一部分人攫取另一部分人财富的工具。汲取性经济制度，不是激励通过生产、创造获取财富，而是通过垄断控制来攫取财富。

2.实现方式

应在根本制度、基本制度、重要制度方面系统配置，政治吸纳、经济吸纳、社会吸纳全面发力，才能实现、保障、提高国家制度吸纳力。

在根本制度层面，同步推进党的领导制度和人民代表大会制度吸纳力，继续完善社会主义公有制的实现形式。允许符合条件的“其他社会阶层的先进分子”申请加入中国共产党，已经成为提高党的领导制度吸纳力的关键一招。健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。正确处理权力、劳动、资本三者之间利益关系，进一步将党的群众路线制度化。人民当家作主是社会主义国家制度的内在要求，我国已经彻底废除了不平等的“四分之一条款”，实现了“同票同权”，在此基础上确保人民代表大会制度与时俱进，完善选举民主制度，这是保障国家制度吸纳力的基本方式，但不是唯一方式。

在基本制度层面，同步完善基本政治制度与基本经济制度。前者的要义在于，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，继续坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。巩固和发展最广泛的爱国统一战线；健全充满活力的基层群众自治制度，推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，使之与选举民主制度一道保障国家制度吸纳力。后者的要义在于，要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。健全以公平为核心原则的产权保护制度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，进一步实现对各种所有制经济产权的平等保护，激发全社会创新活力。

在重要制度层面，同步增强五大建设领域重要制度的吸纳力。政治建设领域，坚持和完善中国特色社会主义法治体系。经济建设领域，坚持和完善社会主义基本经济制度。始终确保包容性经济制度，确保宽松便捷的市场准入环境、公平的市场竞争环境、放心的消费环境；破除城乡二元结构体制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。文化建设领域，坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。社会建设领域，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。生态建设领域，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。人民群众的获得感、幸福感、安全感越充实，对国家制度的认同感就越强。

（二）国家制度整合力的理论渊源与实现方式

1.理论渊源

国家制度整合力是维护国家统一、妥善处理中央与地方关系的基本考量。柳宗元的《封建论》将“政”（政治）与“制”（制度）两个不同的范畴区分开来；且用历史事实证明，相比于封建制，郡县制有利于国家统一，郡县制对国家统一的制度整合力更高。毛泽东在《论十大关系》中提出“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[20]此后，我国始终“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则”，始终在实践中寻求中央集权与地方分权之间的平衡点。就财权划分与调整来说，1956年—1976 年间共计调整了 12 次[21]。20 世纪 80 年代的财权下放导致了中央缺乏宏观调控的财力基础（中央财政收入占全国总财力收入的比重从1978 年的45.8%降到1994 年的29.2%），致使地方出现“诸侯经济”。有学者认为，“以‘诸侯经济’为特征的经济瓦解必然导致政治衰退，进而走向社会解体，甚至出现国家分裂。”[22]1994年实行的分税制在提高中央宏观调控能力的同时，又直接或间接带来了地方政府对土地财政的依赖[23]。财政是国家治理的基础和重要支柱，但充分发挥中央和地方两个积极性的现代财政制度还没有完全建立起来。就事权划分与调整来说，“条块结合”的治理格局是中央与地方关系的真实写照，一直未走出“放—乱—收—死”的传统怪圈，尚未做到依据清晰的事权划分确定各级政府间的支出责任。

国家制度的整合力是处理党政关系的基本规范。党政关系是当代中国最基本的政治关系。既要保证党对国家政权的集中统一领导，又要充分发挥各国家机关的法定作用，这是考验治国理政能力的基本功。新中国成立后至改革开放前，加强党的一元化领导是处理党政关系的主线，最终导致了权力过分集中的弊端。改革开放后至党的十八大之前，“党政分开和党的制度建设”是处理党政关系的主线，值得汲取的教训是，一个时期片面理解和执行党政分开，不同程度削弱了党的领导，导致了一些领域“碎片化治理”。十八大之后特别是十九届三中全会以来，完善坚持党的全面领导的制度，理顺党政职责关系，是新时代处理党政关系的主线。在党的全面领导下，依然需要促使各类国家机关提高履职能力，增强治国理政合力。

国家制度整合力是正确处理现代国家自主性与包容性之间关系的基本遵循。自主性与包容性是现代国家本质特征。自主性是指，国家作为社会利益总代表，国家决策应遵循国家意志，维护国家利益。包容性是指，国家决策应体现各社会群体的利益诉求。人类社会发展过程中总会形成一些集团性利益和利益集团，甚至形成一些排他性的特殊利益集团，为了更好实现自己利益，它们总是影响、甚至渗透国家决策过程。一个国家制度既要保障合法合理的政治参与及利益表达，又要确保国家决策不被特殊利益集团所操纵。发达国家、发展中国家、转型国家都会遇到这个问题。曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中认为，由于成本与收益高度内化，排他性利益集团比包容性利益集团更有动力去影响、渗透政府。查尔斯·林德布洛姆在《政治与市场：世界的政治—经济制度》中提出了“实业界处于特权地位”的观点。“在市场取向的制度下，公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团手中，他们必须尽力合作，而且为了使制度有效，政府领导人必须经常依从实业界领导人”[24]。“实业界特权地位最突出表现，是政府向实业家授予的权威。”[25]实业界向政府提出的特殊要求，“不是通过选举过程，而主要是靠独立于选举之外的方式，而且经常与选民的要求发生冲突。”[26]

是国家引导资本，还是资本操纵国家，这是评价一个国家制度整合力的重要标志。20世纪80年代以来，墨西哥政府屈从于大资本家，税负主要由中低收入群体承担，主要来自低收入阶层的政府财政收入，根本无力满足民众对公共服务的需求，这是墨西哥革命制度党在2000年丧失执政地位的重要原因。改革开放后，中国采用行政权力推动经济发展、介入微观经济活动的发展模式，为权力与资本相结合提供了土壤，由此滋生了一些与此相关的腐败现象，学术界出现了些许关于“权贵资本”的讨论。十八大后，以习近平同志为核心的党中央以非凡的政治勇气突破利益固化的藩篱，消除了党和国家内部存在的严重隐患。“党内不能存在形形色色的政治利益集团，也不能存在党内同党外相勾结、权钱交易的政治利益集团。”[27]

2.实现方式

在根本制度层面，坚持和完善党的领导制度体系，这是我们国家制度整合力的强项。完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。特别是健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行《中国共产党重大事项请示报告条例》，确保令行禁止。在基本制度层面，坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度，坚持和完善民族区域自治制度。在重要制度层面，健全在重点领域提高制度整合力的重要制度。在政治建设领域，完善立法体制机制，从源头上确保立法质量。健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。文化建设领域，坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位。坚持和完善“一国两制”，健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，坚定推动祖国和平统一进程。坚持和完善独立自主的和平外交政策。坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。

（三）国家制度执行力的理论渊源与实现方式

1.理论渊源

制度的生命力在于执行。“徒法不足以自行”。国家制度具有了足够的吸纳力、整合力，并不能保证国家制度有足够的执行力。社会主义国家制度也只是提供了保障制度执行力的必要条件，并没有提供充分条件。邓小平提出了一个鲜明观点，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行……没有那么多牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”[28]1998年3月24日，在国务院第一次全体会议上朱镕基指出：“我到国务院工作八个年头了，深刻地感到，出个主意是非常容易的。主意可以出的很多，可以天上地下，博古通今，引经据典；定个政策也不是很难，只要你虚心听取各部门意见，群策群力，也可以出台一个好政策，但是要落实就难得很。”“如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行。”[29]2010年胡锦涛在《求是》撰文指出：“各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。”2014 年习近平总书记指出：“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会是白搭。所以，我说一分部署还要九分落实。”[30]

为什么有制度未必有制度执行力？有学者提出，制度是构建的，而机制是形成的。“每一种制度的功效都要靠机制去实现。一种制度建立了人们并不一定会遵守，甚至会反其道而行之。只有当制度形成了机制，也就是人们能够自动地趋向于制度目标的时候，制度才算真正地建立起来了。”[31]于是，将制度转化为机制是提升制度执行力的关键。制度转化为机制的驱动力，一是来自执行者与时俱进转变理念与提高认知；二是来自利益相关者利益矛盾的内在自我协调，实现利益相关者利益最大公约数的内在驱动；三是来自监督、问责等外部控制。

公共管理学通常将制度执行力不高的原因归为两类。一是制度本身吸纳力不高，执行主体对制度认同度不足。没有共利共赢共识的制度缺乏高执行力的基因。二是制度自身没有问题，是制度以外的因素导致制度执行力不高。制度以外的因素又可分为三个层面：一是对制度执行力起决定性作用的因素，即机构、职能、权责、干部、资源、方式六个基本要素。二是制度执行促进因素，即纪检监察、巡视巡察督察、审计、考核、奖励、问责六个基本要素，这些都对制度执行起鞭策作用。“不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”[32]三是制度执行环境，即制度执行的关键利益相关者个人所无法抗拒的环境因素。

2.实现方式

在根本制度层面，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。在基本制度层面，坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。继续提高具体领域重要制度的供给质量和执行力。为全面提高党依法治国、依法执政能力，坚持和完善中国特色社会主义法治体系。为提升政府执行力，坚持和完善中国特色社会主义行政体制。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。创新人民参与国家制度制定的方式，提高整个社会对重要制度和法律制度的认同度。2017 年11 月，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，意义尤其重大。不断完善把各层面制度转化成有效运行的机制。如，完善产权保护制度，支持非公有制经济健康发展，这些是坚持和完善我国社会主义基本经济制度的重大改革举措，但是在制度建设上还不能止步于此；还应完善主要由市场决定价格的机制。此外，还应注意以下几个方面。

一是推进执行主体能力建设。2018 年3 月开启的党和国家机构改革，促进了党和国家机构职能体系的系统完备、科学规范、运行高效；制定制度执行主体的权责清单；还应实施公务员分类管理制度，提高公务员队伍专业化水准；各级政府间支出责任划分应纳入法治化轨道，强化地方政府履行职责的财力支撑；可考虑通过实体化方式加强中央事权，即最大限度地由中央专门机构和队伍直接履行中央事权[33]；创新推广“最多跑一次”“街乡吹哨、部门报到”“云端制”等成熟执行方式。把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。

二是以结果为导向建立制度执行责任制。制度执行责任制的目的在于促进执行主体更好提高执行效力，更好地尽责，而不是更多的“避责”。

三是关注提升政府执行力。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大格局中，政府既是其中一个重要治理主体，又是治理对象。政府不是唯一的制度执行主体，却是最主要的制度执行主体①截至2018 年8 月底，我国现有有效法律267 件，行政法规756 件，地方性法规12000 多件。其中80%的法律，所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。十八届三中全会就全面深化改革重大问题做出的60条决定中，由政府执行的占60.7%，由政府部分执行的占21.8%。自十八届三中全会以来，中央深改组/深改委审议通过的关联的制度安排事项383项，其中政府执行事项311项（完全由政府执行事项240项，部分由政府执行事项71项），政府执行制度事项占制度安排事项总数高达81.2%。。党的十八大提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。[34]十九大报告提出“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[35]2018年十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。2019 年10 月31 日，十九届四中全会定位了国家行政管理的重大职责，即“按照党和国家决策部署，推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众”。

如果把国家比作一条大船，国家制度吸纳力决定谁能够上这条船，谁能够在这条船上；国家制度整合力决定了谁是掌舵的船长；国家制度执行力，决定了这条大船是否能够最终安全高效到达目的地。国家根本制度决定了人民是这条大船终极动力，国家基本制度规范了航向，国家具体领域的重要制度规定了航速。