授权赋能：党建引领城市社区治理的新样本

姜晓萍 田 昭

（四川大学公共管理学院，四川 成都 610065）

习近平总书记强调，社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。这就告诫我们要深刻认识到社区作为人类社会生活共同体的微细胞，其治理能力不仅直接影响居民的获得感、安全感、幸福感，也是影响党对基层治理领导力、服务力、公信力的重要因素。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中也指出，要“把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[1]这表明将党的建设与城市社区治理深度相融是习近平新时代中国特色社会主义思想在社区治理中的贯彻落实，也是构建扎根中国基层，体现中国智慧的社区治理模式的有益探索。然而，对于党建如何引领城市社区治理，理论界多从应然维度强调时代意义，实务界多从实然维度探索行动路径。这就迫切需要我们用理性的精神分析研判地方城市社区治理实践中党建引领的有效性、典型性、规律性，提炼具有示范效应和推广价值的党建引领城市社区治理新样本。

一、治理转型：新时代城市社区治理的新要求

伴随着城市化和现代化浪潮，传统的单位制管理模式以及街居制管理方式已经不能适应当前城市社区异质性增强，公共参与多样化、治理缺乏公共权威等行政生态环境快速变化，面对治理主体多元化、利益诉求多样化、公共关系复杂化、生活方式智能化等社区变迁新现象，城市社区的治理转型已成必然之势。

（一）社区结构的异质性要求超能型引领主体

当前新型城市社区的结构已经不是传统上“单位主导”的计划经济模式和“行政主导”的街居管理模式下的同质性结构，异质性成为当前城市社区的主要特征。首先，社区居民构成具有异质性，社区居民不再来自于同一个单位和同一个地区，其社会归属不再一致，传统上依赖行政单位的归口管理模式不再适应；其次，社区居民需求具有异质性，随着经济社会的发展，居民需求多样化程度进一步提升，社区居民除了基本公共服务以外拥有更多个性化服务需求，传统上的单一制服务供给模式难以满足居民多样化的需求；再次，社区治理主体异质性进一步增加，党组织、政府部门、社区自治组织、社会组织、社会团体、市场主体、社区居民都参与到社区治理之中，公共利益、市场利益、群体利益和个人利益复杂交叉，传统的单一式、单向式治理模式已经难以满足有效治理的需要。社区居民构成异质性、社区需求异质性和社区治理主体的异质性使得当前的社区治理需要建构能够统筹多元治理资源、多向公共利益诉求和多样化治理行为的超能引领主体以推动社区公共事务由传统的垂直型行政管理走向网络型的多元化、多样化治理共同体。

（二）社区参与的多样化需要立体化的中枢型决策平台

社会发展的现代化必然带来参与的多样化，相对于传统的单一参与机制，现代的社区居民拥有更为多样化的参与选择，能够通过多样化的路径和方式参与到社区治理之中，这为社区治理带来了机遇也带来了新的问题。首先，社区参与多样化造成了社区决策过程的复杂化问题，社区决策因为多样化的参与而增加了决策成本，同时也降低了决策的效率。其次，社区参与多样化催生了社区力量的分流化，多元的力量在参与中因为分流而并未形成治理的合力，资源被分散在多个参与路径之中，碎片化问题凸显，多样化参与并未达到功能叠加、效果叠加和目标叠加的效果。再次，社区参与多样化在一定程度上也引发了参与无序化的问题，社区参与因为“过多的选择”而出现了“选择不适用”和“过度参与”问题，很多参与并未发挥有效作用，甚至产生了影响社区秩序的潜在风险。因此，城市社区治理需要一个能够有效整合政府、社会组织、市场主体和居民个人的立体化中枢型决策平台，通过平台能够实现治理资源的有效配置、参与方式的有序开展和参与行为的有效规范。

（三）社区治理要素分散性需要整体性治理机制

社区治理在内容上包括了多元要素，在过程上表现为多元要素全面发展与有限资源分配的不断博弈过程。多元治理要素构成了社区治理系统，其组成结构促成了社区治理的活力与动力。社区治理要素包括了社区治理中政务治理要素、生活服务要素、民主参与要素、秩序稳定要素、文化驱动要素和权利保障要素。这些治理要素构成了社区治理系统，这些要素的有效配置也决定了社区治理质量。社区治理要素需要根据社区治理目标进行资源配置的排序，即社区治理要素具有差异化特征。传统社区在走向现代社区治理过程之中，因为社区治理目标的多样化，使得社区治理要素存在分散性问题。一方面，社区治理要素存在着“摊大饼”问题，社区治理因为合法性认同动力而要求实现治理的全要素推进，这使得有限的资源被分散，部分治理要素无法达到高品质的要求。另一方面，社区治理要素存在“碎片化”问题，治理要素之间缺乏统筹和协同机制，资源配置出现了重复性和交叉性，治理资源使用的效率不高。社区治理要素的分散化要求社区治理过程中需要建立能够实现系统化整合社区资源的载体，能够通过社区治理要素之间的价值整合、功能整合和资源整合，形成社区治理要素的系统建构，以整体性治理要素整合应对复杂多样的社区治理目标。

上述社区治理转型对当前的治理体系提出了新的要求，表明传统的单向式治理模式难以实现社区治理的统筹、集成和整合，既无法实现社区治理的目标，也难以满足社区居民的需求。这就需要探索能够契合当前社区新特征的治理方式，授权赋能作为一种新的公共治理探索，开始被植入我国社区治理的实践之中。

二、授权赋能：新时代城市社区治理的新趋势

科学管理和绩效管理是管理科学发展的两个重要阶段，也是世界各国普遍采用的公共事务管理理论和方法。科学管理强调通过标准化来保障管理效率，绩效管理通过结果分配来实现增强治理动力的目标。这两个阶段的管理核心都是通过外部的压力和动力设置来从外向内的激发人的治理动力，是一种典型的外部性行为，激励的效果也呈现出单一化、局限性、权变性不足以及持续性不够的问题。在此基础上，以授权赋能为代表的通过激发人的内部动力和能量的管理方式和手段逐步进入到企业管理和公共治理之中。

授权赋能是指通过赋予主体权力、能力和能量来激发社会主体的内部驱动力，强化社会主体的有效参与并以此来实现社会的多向协同治理。授权赋能通过自激励来激发决定社会主体驱动力的成就感和社会价值，是一种适应未来复杂社会治理问题的新型组织治理机制。不同于传统上的激励管理机制，授权赋能强调激发人的兴趣与动力，其更依赖于文化来进行激励，更多聚焦于组织设计和人们之间的互动，并以此来实现从根本上的有效治理。授权赋能主张以授权赋能来推动建立更加开放、破界、参与和协同的平台，促使治理主体能够以更加开放的环境获取资源注入，更加无界限地相互学习提升治理能力，更加有效地参与成就个人价值和治理价值的共同发展，更加协同的方式提升组织的凝聚力和战斗力。授权赋能主要包括以下内容。

一是结构性赋能，以强调通过结构的改变来影响组织运行和成员绩效。结构性赋能主要强调通过机构性环境的改变可以改变成员的态度和效率，进而提升组织绩效。结构性赋能包括：新型的享用权、接受的支持、对干工作所必需的资源享用权及学习和成长的机会。结构性赋能核心在于建立能够共治共享的氛围和制度体系，通过赋予参与权来激发组织活力，完善组织的治理体系。

二是心理性赋能，从心理学意义看，授权赋能是成员对自身的工作价值、能力、控制力及影响力的心理感知过程，从而产生激励[2]。心理性赋能的核心在于通过提升对组织的认同来实现共同体打造，进而强化个人对组织行为的认同，实现个人和组织价值的整合，进而实现激励的目的。

三是授权性赋能，从是权力的角度赋予成员权力的一组管理行为，这种行为能够激发成员的内在动机，给成员和组织带来益处，这种着重成员内在动机及自我效能感的领导行为对管理者提出了有别于传统管理的新的要求[3]。授权性赋能一般包括授予权力、赋予责任、强化决策和分享信息等。授权性赋能的关键在于权力的让渡，即通过让渡权力来推动和扩大参与，进而实现激励成员的目标并以扩大参与来实现管理和服务质量的有效把控。

本文选取2005—2016年中国30个省区(除去西藏)表1中的指标作为研究样本，分析中国农业绿色发展的空间相关性及其影响因素，所有数据来源于EPS数据库。由于西藏地区缺失数据较多，为了保证模型估计的可靠性，本文研究对象不考虑西藏，另对于样本中其个别缺失数据，我们采用线性插值补全。对数据进行整理后，其基本描述性统计如表2。

现代城市社区治理仅仅依靠标准化的规制和绩效管理的外部激励已经难以有效激发社区治理的内部动力，而外部性的因素又导致了社区行政化倾向严重，基层社区呈现出典型的治理碎片化问题。这就需要新型社区治理进行理念、机制、方法的调适，通过治理体系创新和治理方式转型来推动传统的自上而下的压力模式向自下而上的内部驱动模式转换，形成社区治理有效实践的系统性动力机制和协同互动机制。授权赋能主张管理服务重心下移、激发组织和成员内在活力、强化协同治理以及强调管理和服务质量价值等，无疑有利于破解当下社区治理转型中面临的现实难题。

一是授权赋能适应了当前社区治理中“治理重心下移”的发展要求。社区治理重心下移是党的十九大报告提出的社区治理新思路，是实现有效基层管理和进一步满足人民群众追求美好生活需要的客观要求。治理重心的下移要求优化当前治理资源、治理责任和治理机制的从上到下治理模式，通过强化治理权力和治理能力，形成上下有效互动的治理体系。授权赋能一方面通过向社区授予治理权力，建立和优化社区治理的权力体系和责任体系，为社区治理主体参与建构体系和完善路径，进而实现社区从单一管制回归到多元共治、从工业逻辑管理回归到生活逻辑治理、从需求回应管理回归到发展适应治理。另一方面，赋权授能为社区搭建了治理的能力体系，通过赋能内部整合提升治理能力、外部引入治理资源，形成包括治理的信息获取、决策、执行、监督和评估的完整能力体系。

二是授权赋能回应了当前社区治理中“激发社会活力”的要求。激发社会活力，形成社会治理合力是实现有效社会治理的关键，也是实现资源挖掘进行社会共治的前提。当前的城市社区治理核心问题就在于治理动力不足和持续力不够，治理动力挖掘和集成不够，使得实现政府的治理目标、社会组织的公益目标、企业的市场利益目标和居民的生活需求满足目标的资源投入、责任履行和协同机制往往出现典型的“公地悲剧”现象。授权赋能的实践能够为社区治理主体创造一个更为有效的系统性结构，激发主体的治理活力和治理动力，推进共建共治共享社区治理新格局的形成和运行。首先，授权赋能能够为社区创造一个更为宽容的社区生态环境，创造一个更加优化的社区治理结构，通过为社区治理体系赋予更为广泛的社区治理共享权，让多元社会主体拥有社区治理的参与权利保障机制和有效畅通的参与渠道；其次，为社区建立更为高效的网络协同性，通过赋能建立网络协同运行机制，形成具有克服“交易成本”的合作机制以及保持合作持续性的信用管理机制；再次，为社区推广更为全面的学习成长体系，通过优化责任机构为多元治理主体在社区治理中建立成长发展的空间预期、资源支持和容错机制。

三是授权赋能实现了全要素社区高质量发展的目标。高质量的经济发展需要有高质量的治理，高质量的社区治理需要有能够保障治理质量的治理体系与治理能力，尤其是建立高质量的全要素社区治理体系来满足人民追求美好生活的需要。当前的城市社区治理虽然逐步形成了以需求为导向的治理体系，但更多关注的仍然是治理要素覆盖范围的数量堆积，而对治理要素质量层面关注不够，这使得现实的社区治理中出现治理成本居高不下、社区微腐败频繁产生和居民获得感不强等问题。授权赋能一方面以授权构筑了全要素的社区治理体系，通过授权赋予社区在治理中的参与权、决策权和监督权以及在发展中的自主权和选择权，从供给侧为社区治理的全要素推进提供了基础性支撑，让社区高质量在量的层面上成为可能。另一方面，赋权授能以能力赋予建构了全过程的社区治理质量体系，通过强化社区治理主体的全范围能力建设，不断提升社区治理主体的质量理念与思维、质量管理战略与策略、质量管理技术与方法、质量管理评估与改进，将质量嵌入社区治理的全过程之中，保障社区治理在质的层面上满足社区居民的需求与诉求。

三、党建引领：成都社区治理授权赋能的实验样本

随着城市化水平的快速推进，作为特大城市的成都也面临着社区治理中的聚合度不高、质量不足以及满意度和获得感不强等典型的城市社区治理问题。对此，2017 年9 月，成都市为推动城市社区治理专门成立了中共成都市委城市社区发展治理委员会，在党委领导下专门成立全面统筹负责城市社区治理推进工作。在社区治理中，按照中央城市工作会议的精神，结合成都社区治理现实问题，以授权赋能为核心，推进社区的治理体系建设、人员队伍建设、参与机制建设、质量机制建设和发展机制建设，让社区治理有权、有能、有动力，进而实现高品质和谐宜居建设。

（一）组织赋能，以“一核多元”提升党对城市社区治理的引领能力

在社区治理中，成都构建并形成了“一核多元”的治理体系，其中“一核”就是构建了能够承担起基层治理领导和统筹的基层党组织，“多元”则是指通过建立党组织领导的多元治理体系，包括社区自治体系、社区社会组织协同体系和社区居民参与体系。

具体而言，一是以赋能推进组织建设，形成具有引领能力的党组织体系，以区域化党建壮大基层党组织力量，通过成立区域化党建理事会、建立党建联席会议制度等将驻区单位党建力量、党建资源和党建管理经验纳入社区治理之中，增强了基层党组织的资源动员力。二是以赋能扩大组织辐射范围，以强化党组织能力为核心，成都逐步建立起了在社区党组织领导下的单元自治、楼栋自治、小区自治等立体化自治体系；通过孵化、培训、引入和监管，形成了责任共担、资源共享的协同体系；建立了以民主参与、志愿服务、监督管理等多样化的参与体系，提升了基层党组织的组织辐射力。三是以赋能提升组织治理能力，推动社区外延性党建向内涵式党建转变，增强党组织的中枢领导力、统筹决策力和质量监管力，成都市逐步形成了标准化党建和智慧型党建，建立标准化的党建治理体系让基层党建有据可依，通过智慧型党建，将大数据、人工智能等技术内化到基层党组织建设之中，不断提升党组织的技术能力，提升治理效率与效益。

（二）队伍赋能，以共治共建提升社区人才队伍协同能力

为实现社区发展治理目标，成都以授权赋能为核心，通过加大对基层治理主体的治理权力赋予和治理能力提升，打造了一支共治共建推进社区高效治理的人才队伍体系。具体而言，一是赋能领导队伍，打造具有领导统筹力的治理队伍，成都通过选优配强街道（乡镇）、社区党组织书记，实施“百镇千村头雁孵化工程”，制定优秀社区党组织书记选拔到街道（乡镇）领导班子的具体办法，建立优秀社区党组织书记任街道（乡镇）兼职委员制度，探索社区党组织书记后备干部递进培养和导师制度。二是赋能专业队伍，形成适应现代化治理需求的治理队伍，成都市不断加大引入能够提升社区治理的专业化力量，建立专业化社区人才队伍，制定社区工作者人才发展专项规划和管理办法，有计划地选派机关事业单位优秀年轻干部到社区挂职锻炼，健全社区工作者全覆盖培训体系，鼓励社区工作者参加社会工作职业资格评价和学历教育培训，并探索建立社区规划师制度。三是赋能队伍管理，健全社区人才职业化保障体系，形成社区工作者员额控制及岗位等级序列办法，探索与岗位等级和评价结果相衔接、动态调整的薪酬体系，加大从优秀社区工作者中定向招聘事业编制人员的力度，开展社区“最佳书记、最佳社工、最佳义工”评选，激励优秀人才扎根基层干事创业。

（三）居民赋能，以“三治”融合提升社区居民的参与能力

社区治理在本质上体现为通过有效的治理方式实现治理目标，而关键在于建设具有参与能力、参与技术和参与动力的居民参与体系。在社区治理发展中，成都市突出自治、法治、德治的“三治”融合，实现三种治理模式在社区治理中的联合互动。一是赋能居民的自治能力，不断强化社区居民对社区自我治理的能力，如温江区和林村建立的“自动发起、自愿申请、自筹资金、自我监督、自我改造、自我管理”的六自模式通过自治来解决社区治理问题。二是赋能居民的法治能力，强调以法治思维和法治手段推进社区治理，成都通过制度化推进社区治理规范化和法治化，建立“社区法律之家”，建立居民有效参与社区公共事务的制度规范，建立社区权力约束和监督规范，推动形成多层次多样化的社会治理规则体系。三是赋能居民的德治能力，主要强调通过以道德手段来推进社区治理，成都通过不断完善社区治理中的道德元素来优化社区治理方式。如温江区实施的“社八件”建设，“每个村（社区）都拥有一套发展治理思路，创作一枚LOGO 标识，传唱一首社区之歌，议决一部社区居民公约，新推一批社贤人物，孵化一个功能型社会组织，建成一个楼居院示范点位，营造一处市民中心”，在社区治理中融入了社区文化、社区公约和社区精神，强化了社区的凝聚力。通过赋能，居民的“三治”能力不断增强，自治、法治和德治在居民的个体层面和群体治理层面形成了互动与融合，社区治理的效率不断提升。

（四）要素赋能，以全要素建设提升社区治理质量

社区治理质量是有效社区治理的最终目标，高质量的社区治理需要与人民群众追求美好生活的需要相对接，也需要与社区治理发展规律相适应，还要拥有能够有效管理的手段方式。为提升社区治理质量，成都市首先推进全要素社区治理质量建设体系，具体而言：一是赋能生活要素，通过改善社区环境品质，提升社区居民的获得感，建立“十五分钟生活服务圈”的社区生活服务业态，形成以社区综合体为载体，植入教育、医疗、家政等生活服务项目，为居民提供高质量的生活服务；二是赋能技术要素，建立“互联网+社区服务”体系，如天府市民云等APP 上线，增强公共服务的可及性，建立智慧化社区治理体系；三是赋能平安要素，不断推进平安治理，以网格化的安全网络提升社区居民的安全感；四是赋能权利要素，不断夯实权利保障，以发展基层民主保障民生发展；五是赋能政务要素，通过建构智能化、集成化政务服务平台以及打造一站式政务服务中心、创新延时服务等机制，不断提升居民办事效率，增强居民的体验感。通过要素赋能，成都市基本打造了能够在社区解决居民全方位需求、全过程参与和全面性发展的全要素高质量的社区治理体系。

（五）发展赋能，以社区发展提升社区治理持续力

社区发展治理是实现社区有效治理持续性和社区发展长远性的客观要求，实现社区发展治理，成都市一方面不断赋能社区发展动力，通过制定社区“减负十条”，将社区证明事项从313项缩小到15 项，将社区从行政事务执行中转向社区治理和社区发展之中，通过创设党组织领导下的居民议事会、监委会运行机制，不断深化院落（小区）自治，推进物管、业委会等自组织和社会组织“联建引领共治、事务联议问题共商、阵地联用空间共享、活动联办资金共筹”，真正实现社区治理的重心转移，提升社区治理动力。另一方面赋能社区发展资源，从组织引领、制度保障、物质支持三个维度，积极培育各类社区自组织和社会组织，引入社会治理资源，规范政府购买社会组织、社会企业服务的红线，促进社区发展治理由行政力量驱动转变为党建引领、社会力量拉动。通过发展赋能，成都不断强化社区的造血功能，推动和夯实了社区发展的基础，提升了社区治理的积极性和可持续性。

四、创新扩散：成都城市社区治理实验样本的经验启示

授权赋能适应了新时代社区治理转型的要求，同时也是当前以党建引领社区治理的有效路径选择。成都的行动实验正是新时代党和国家建设“共建共治共享的社会治理格局”在社区的落地生根，也是探索从基层破解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的有力探索。成都的经验表明，城市社区治理要以赋能来强化社区治理的自激励能力，通过将党建和社区治理建设相结合，治理的全面赋能解决现代城市社区所面临的主体统筹协同问题、参与集成问题和全要素系统整合问题，实现社区治理在组织结构、主体能力、居民参与、要素保障和发展持续性方面的全面优化和改进。

新时代的社区治理已经不仅仅是以社区资源来推动的治理，而是基于资源下沉下党组织引领的整体性治理，要将基层党建和社区治理建设相融合，以党的组织优势来强化社区治理的基础，为社区注入强心力和向心力；同时也以社区治理体系建设来进一步优化党组织的执政基础，扩大党组织在基层治理中的覆盖度和影响力。因此，城市社区治理必须是党建社建融合下的授权赋能，即在基层党组织不断建设的过程中，不断完善社区治理体系、提升社区治理能力和提升社区治理质量。

（一）治理下移，授权构筑党组织引领的基层社区治理体系

治理重心下移是党的十九大对社区治理的要求，治理重心下移意味着治理责任、治理资源以及治理动力将由政府外部发动改由社区的内部发动，社区主体的协同、动力的整合以及资源的集成便成为社区治理的客观要求。社区治理的目标也是最终形成一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担日常生活管理服务的市场组织组成的合作治理结构[4]。而其中基层党组织在具有天然治理优势的情况下必须发挥引领作用，搭建网络化的社区治理体系。首先，强化基层党组织要发挥社区治理主体整合权，整合社区多元治理主体，推动形成责任明确划分、资源有效共享和运行有效协同的治理体系，全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职，实现社区党组织对社区治理主体的统筹和领导。其次，强化基层党组织要发挥社区治理的组织整合权，通过组织覆盖与延伸，以区域化党建体系将社区党建、驻区单位党建、行业党建和新兴领域党建的整合，实现信息、阵地、文化、服务等实现资源共享，构建整体性社区治理体系。再次，强化基层党组织要发挥社区治理的功能整合权，整合社区治理主体的功能职责，形成在党建引领下的行政功能、市场功能和社会功能整合，建立覆盖广泛、集成高效的党群服务中心，为居民提供一体化、便捷化、高效化的社区公共服务。

（二）要素保障，赋能基层党组织的社区全要素引领能力

全要素社区治理是实现和保障社区治理质量，提升群众满意度和获得感的基础。在社区治理中，要大力推进以党组织引领的全要素建设，以质量为导向优化基层党组织保障社区治理质量的管理路径。一是要建立全要素社区治理质量的指标体系，建立包括党建在内的质量管理指标体系，明确社区治理质量本身的固有特性、对公众需求的回应特性和治理效果特性，将这三个体系作为社区治理质量的评价指标维度。二是形成全要素社区治理质量的过程管理体系，强化过程管理和服务优化思维，将社区党建融入社区治理的全过程之中，在决策之中抓领导、在执行过程重引导、在评估过程强监督，以党建推进社区治理质量提升。三是建立全要素社区治理质量评估体系，以社区党组织作为社区治理评估的实施核心，建立多方联动的立体式社区治理质量评估体系，推动建立和形成社区治理质量评估的实施反馈机制。

（三）发展治理，建构基层党组织保激发社会治理活力的机制

激发社会活力既是实现社区治理共建共治共享治理体系的客观要求，也是实现基层党组织基层治理跳出具体实务管理走向引领治理和推进发展治理的关键环节。提升党组织激发的社会活力主要包括以下层面：一是明确基层党组织的引领定位，将社会多元主体纳入基层党组织的社区治理规划和责任管理之中。二是强化基层党组织领导能力，积极参与到社会多元主体治理的协同机制之中，发挥好监督、协调和支撑作用，让社区多元主体发挥好治理作用。三是提升基层党组织培养能力，推进基层党组织引领下社区多元主体组织建设、团队学习和发展创新能力。四是提升基层党组织的管理能力，做好基层党组织的授权、监管、服务与激励能力，让社区多元主体能够有空间、有渠道、有规则、有动力地更好参与到共建共治共享的社区治理之中。

党建引领的社区治理是新时代加强党建工作和创新社区治理工作的融合，二者具有共同的目标和宗旨。授权赋能正是实现社区治理中治理重心下移和强化党组织贯穿基层治理、保障基层治理和引领基层治理的有效实践，是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要路径选择。