党的政治建设中问责机制嵌入的三维路径——基于问责要素的理论视角

王立峰 潘 博

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

习近平总书记指出，“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”[1]。党的政治建设包括坚持党的领导、坚持马列主义信仰、严格执行党的各项方针政策和严守党内法规及国家法律等内容，涵括了党员的政治责任。当前，党的政治建设中仍然存在着问责不力、失责不纠的现象，如何进一步强化问责机制在党的政治建设中的重要作用，亟待学术界予以理论回应。既有相关研究较为薄弱，难以满足实践需求。鉴于此，本文以问责要素为理论视角，剖析党的政治建设中问责机制嵌入路径的具体内涵与实效功能，并以现实问题为导向，构建党的政治建设中问责机制嵌入路径的完善策略，以期为推进党的政治建设提供理论借鉴。

一、党的政治建设中问责机制嵌入路径的内涵表征

关于党的政治建设中部分党员的失责问题，可以通过问责机制予以破解。具体而言，人民将执政权委托给某一政党或某些政治家，交由他们代为行使政治权力、掌管政治组织、使用政治资源、进行政治治理，以实现政治目的[2]。鉴于此，问责的对象应当是掌握执政权的个人和组织，谁掌握执政机关、行使统治职能，谁就负有政治责任。在中国特色新型政党制度框架下，问责机制契合了党承担人民委托所形成的权力授受关系，使部分党员的失责具备了接受政治问责的基本因由与依循路径。通过惩罚失责的党内代理人，问责机制可以有效推动代理人积极履责[3]。基于上述分析，对于党的政治建设中存在的失责问题，可以通过问责机制的嵌入进行治理。

当前，理论界已经围绕问责机制，形成了较为成熟的理论体系。其中，墨西哥学者安德烈亚斯·谢德勒作为问责理论的代表人物，其理论观点具有重要地位。谢德勒认为，在权力运行过程中，问责可以通过三条路径对权力进行规制，即委托者可以对代理人的失责行为进行惩罚、权力的使用应当具备透明，以及代理人有告知和解释其行动的义务[4]。谢德勒的问责理论系统分析了问责机制的基本理念、构成要件和规制功能，为审视党的政治建设中问责机制的嵌入路径提供了可行的理论视角。根据对国内学者关于谢德勒问责理论观点的整合，本文将控制、透明和回应归纳为问责的核心要素①参见国内学者马骏、张贤明和王逸帅等人的观点：马骏.政治问责研究:新的进展[J].公共行政评论，2009，（4）；张贤明，杨楠.近三十年政治问责研究的新进展——基于国外文献的分析[J].上海行政学院学报，2018，（1）；王逸帅.政治问责的内涵及其实现——项基于最新研究进展的述评[J].天府新论，2013，（1）.。其中，控制要素是指根据履责行为情况，赋予行动者相应后果，使其行为被控制在履责的轨道内；透明要素是指将权力决策和行动的相关信息进行主动公开，使委托者可以更为便利地对代理人行为展开监督和问责；回应要素是指通过对决策的解释与回应，实现决策者与问责者之间的有效互动，确保问责决策与结果的科学性、合理性。这三大要素涵括了谢德勒问责理论的核心内容，形成了“控制—透明—回应”的三维分析框架。基于该分析框架，可以从三大维度表征党的政治建设中问责机制的嵌入路径：

（一）控制要素嵌入：以制度奖惩调控行为动机

激励理论认为，激励可以分为增强特定行为动机的正向激励和削弱特定动机的负向激励[5]。问责机制通过层级结构、规范程序和命令发挥自身激励功能，强化了层级间控制，以此对党员的行为动机进行调控。

首先，通过制度绩效评价，提升了正向激励水平。绩效评价可以通过奖励等形式满足个体在物质和精神方面的合理需求，使个人或组织对其行为负责[6]。党员与所有公民一样，具备物质、安全、尊重和自我实现等需求。在安全需求方面，党员唯有严格遵守党的各项要求，才能真正获得安全感；在尊重需求方面，党员如果想维持他人的尊重，需要恪守自身角色规范。此外，鉴于党员投身于共产主义事业的政治信仰，其判断自我实现的重要标准之一，即能否在党务工作和国家建设中取得显著成绩，能否在党政工作中获得足够的政治效能感体验等。通过科学、合理的绩效评价过程，可以精准研判党员行为性质，并给予相应激励，从而满足党员不同层次的需求，有效激发党员个体履责意愿。

其次，通过增加失责成本，强化了负向激励作用。失责成本是党员因未能履行政治责任而需要承担的政治、经济、法律和心理等方面的不利后果。党员均为理性人，其往往会选择自身收益最大化的行动方案，这一过程可以用X×Y=Z（“某个特定结果的价值X”ד采取某个立场可能会带来这个结果的期望Y”=主观效用Z）的公式表达[7]，个体认为主观效用越大，越容易作出相应行为。基于上述公式可知，失责成本主观效用=失责被查处的概率×不利后果，失责收益主观效用=失责收益可能性×失责收益，失责成本和失责收益主观效用孰大孰小，将对党员行为动机产生重要影响。问责机制可以有效提升失责成本，以此影响党员个体的行为动机。问责理论认为，问责包括信息、辩论和处置三个环节[8]，其中，收集问责信息可以在降低获取失责收益可能性的同时，提升失责行为被发现与被查处的概率；强化问责力度，则将提升失责所承担的不利后果，变相降低失责所获收益。基于此，通过问责机制运行，可以达成失责成本主观效用＞失责收益主观效用的目标，从而使党员的履责动机得到强化。

（二）透明要素嵌入：以主动公示打破信息不对称

案件线索是“可问责”的必要条件，如果因信息不对称而难以有效获取，很容易导致问责程序启动出现困难。打破信息不对称状态，将提升失责行为被发现的概率，为后续问责环节的展开奠定坚实基础。

首先，通过党务公开机制，提高了主动信息供给水平。通过制度的博弈性设计，可以在某一轮博弈活动中增加委托者的优势，惩罚制度违背者，使行动者更倾向于遵守制度[9]。在制度框架下委托者与代理人的博弈中，信息主动公开增加下一轮委托者方面的博弈优势，达成问责的最优解。具体到党务公开方面，《中国共产党党务公开条例》及相关细则中规定了党的政治建设中信息公开的主体、范畴、程序和责任，从信息源头处强化信息公开动力，有利于打破信息壁垒，提升问责主体在制度博弈中的优势。

其次，通过同体与异体监督联动，提高了被动信息获取水平。权力协同监督是指通过各监督主体间有机联系、协作、配合及加强与外部环境的联系、适应、协调的监督模式[10]，其意义在于提高问责线索信息的被动可获取性。各级党委与纪委监委通过巡视巡察制度和网络监督平台等形式，实现了党内外各监督主体的联动。具体而言，对党员的监督中，异体监督是来自党外主体的监督，监督者与被监督者没有利益联结，可以有效规避人情关系破坏监督等问题，提供初步信息线索和外部压力；同体监督是来自党内主体的监督，能够更为专业地获取、处理问责线索。巡视巡察制度和监督平台提供了同体与异体监督相结合的有效路径，形成分工明确、层次有序的监督网络。巡视（巡察）过程中，监督者由上级纪检监察机关派出的巡视（巡察）组担任，其主要线索来源于受巡地民众；而监督平台则是依托电子信息收集平台，实现纪检监察机关和社会民众的直接沟通。通过巡视巡察制度和监督平台等路径，党外监督主体可以充分弥补党内监督者精力有限的不足，而后者可以发挥强力机关的职能，对初步信息进行深入挖掘。二者相辅相成、明确分工，共同提高了问责线索信息的被动获取水平。

（三）回应要素嵌入：以有效互动实现政党治理现代化

政党治理现代化是指具备治理主体多元性、治理形式互动性、治理理念民主性和治理方式协同性等特征的政党治理模式[11]。其中，回应作为治理中多元主体互动、发扬民主精神与贯彻协同治理模式的重要路径，对政党治理现代化具有极大的推动作用[12]。问责机制的回应要素赋予了各级党委证明自身决策正当性、合理性和科学性的义务，有力推进了党的政党治理现代化进程。

首先，提升问责结果公信力，提升主体间互动水平。合法性是对统治权力的承认[13]，主要体现为基于公民高度认同而获取的公信力。一般而言，公信力的基础在于民主的结果，广大党员通过问责过程中的民主参与，将对问责结果更为信任与认可，提升问责结果的公信力①学者彼得·什托姆普卡指出，民主政治常常被看成最有利于信任出现的政权制度。通过民主参与，可以提升政治决策的公信力。参见：[波兰]彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论[M].程胜利，译.北京：中华书局，2005：185-186.。鉴于此，在问责结果形成后，各级党委、纪委监委在公示中一般会标明问责缘由，以回应党内外预期；同时，关于问责结果形成中是否严格遵守规定、是否存在“为官不为”等问题的质询，相关部门亦设置了回应渠道，以期打消党内外的疑问或顾虑。

其次，保障党内政治生态清正，强化关于问责结果的回应。问责机制主要调整的是党员在党内、行政或职业上的职务任用，具备裁汰不合格党员、净化党员群体的功能。在党内重要领域的调任、晋升和复出中充分考量问责结果，能够彰显公平正义价值，进而维护党内政治生态环境清正。通过回应机制，各级党委能够获取关于问责结果的外部评价，如果党内外对关于问责结果的回应提出质疑乃至反对，相关部门一方面需要对问责结果进行复核，若有不合理之处进行及时调整；另一方面则需要在处理稳妥后，对总体情况进行说明，从而有效维护党内政治生态清正。

二、党的政治建设中问责机制嵌入路径的实效功能

（一）通过推动权威供给，提升党的执政能力水平

首先，同体问责通过强化上级党组织权威，推进党内政策执行。党组织依托科层制逻辑运行，科层制的运作模式主要体现为在上级对下级权威的作用下，下级对上级指令的执行。现代社会中的权威一般是法理型权威，即“权威运用者的制度体系,任职者担任权威角色,命令或规章的内容和颁布方式都是符合某一或某些更一般的准则的”[14]，该准则即法治规则。法治规则以规约权力运行、保障公民权利为目标，以实体正义、程序正义为手段，赋予了指令理性、科学和公正的内在属性，使法理型权威与指令相结合，强化了指令的合法性与权威性。具体到党的政治建设方面，通过对问责权力的赋予，可以促使上级党组织的指令符合法治原则，且在指令落实过程中，指令执行者必须严格依照法律法规行事。在党的政治建设中，上级对下级指令的最终来源均为党中央的相关决策，对上级指令的执行，即对党中央相关决策的贯彻。基于此，问责机制的嵌入不仅直接提升了上级党组织对下级党组织的权威性，更从总体上强化了党中央的权威。

其次，异体问责通过强化人民权威，推动贯彻群众路线。在特定情况下, 具备合法性的行为被认为是“正当的”，这将强化行为者的权威[15]。根据韦伯的合法性理论，合法性主要体现为契合传统、情感、价值理性和法律基础之上的对于权力的认同与服从[16]。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，严格贯彻群众路线、保持与人民的血肉联系是党的建设的重要目标。当前，由于新媒体等技术快速发展，公民在异体问责中具备了更为广阔的平台。有效的异体问责除使失责党组织的政策公信力下降、执行成本上升和失责党员承担不利后果外，亦通过从外部形成强大压力，“倒逼”各级党组织遵照中央关于党的政治建设的要求，强化腐败治理与贯彻群众路线等，从而提升党的执政能力。

（二）通过维护行为底线，推进党内腐败治理进程

首先，为党员行为设置底线，避免腐败对党内政治生态造成污染。习近平总书记指出，“坚持清正廉洁，依然是领导干部必须守好的基本底线”[17]。不能以权谋私、不能消极腐败，是党内法规和国家法律为党员设置的基本行为底线。问责制度结合党内法规和国家法律中的责任与义务规定，通过表征问责情形，设置了关于腐败的科学、细致的行为底线，并明晰了打破底线所需支付成本的范畴和具体程序等内容，不仅为党员提供了行为导向，亦提供了细致、缜密且具有可操作性的研判标准，问责制度与其它制度相辅相成，形成了功能配置明确的制度网络，共同降低了腐败污染党内政治生态的概率。

其次，内化替代性经验，形成关于腐败的底线思维。党员个体精力有限，其行为动机的形塑大多依靠替代性经验的获取。当前，随着传播技术的发展，党员被问责的案例通过电视、互联网和集中培训等途径广为传播，党员在接收相关信息后，经由对替代性经验（即非自身经历的、由他人的行为和后果构成的经验）的不断的分析综合、比较和抽象概括等过程，替代性经验及其蕴含的理念不断形塑党员的认知结构，并通过生活实践进行行为矫正与动机强化，最终使党员形成清晰、稳固的底线思维。

（三）通过强化价值引导，构建积极健康党内政治文化

首先，规则和责任等价值通过价值排序，发挥引导功能。价值的本质是判断事物是否满足需求的标准，能够满足个体不同需求的事物即为有价值的[18]。个体为更好地生存与发展，往往按照重要程度将不同价值进行排列，即价值排序。价值排序反映了主体选择和评价周围客观事物的准则与看法，是特定行为的内部动力[19]。具体到问责机制方面，问责相关的价值包括履责、法治和公正等，上述价值与享乐主义、人治和自私自利等价值完全对立，通过落实问责制度相关规定和党内宣传教育等，履责等正向价值判断得以彰显，能够在客观上清理党内政治文化中的错误价值，推动党员尽职和履责动机的形成。其次，优化党内政治文化结构，形成责任政治共同体。共同体是指具有某种共同的价值观、规范和目标的实体，由共同的生活经历、历史记忆等文化符号等作为纽带联结而成，共同体的形成，能够使其成员形成相互依赖、分工协作的互动关系，并使其为达成共同目标而努力①此处汇总了科林贝尔和俞可平等学者的观点。参见：AmitaiEtzioni.The Responsive Community：A Communitarian Perspective[J].American Sociological Review，no.1.1996,pp.48；李义天主编.共同体与政治团结[M].北京：社会科学文献出版社，2011：9.。责任政治是指人民能够控制公共权力的行使者、使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益、直接或间接地对人民负责的政治形式[20]，责任政治共同体即以实现责任政治状态为共同目标的共同体关系。在问责制度执行过程中，问责理念与价值、治理直观经验以及责任政治理论等文化要素逐渐生成，并形成问责文化。上述文化要素融入党内政治文化之中，在党内形成重责、明责和担责的文化氛围，优化了党内政治文化的结构。党内政治文化中问责文化的诸要素形成了维系责任政治“共同体”的纽带。伴随着责任政治“共同体”的逐渐形成，在积极履责共同目标的引导下，广大党员对履责者身份的认同、责任政治下彼此间信任支持和积极协作的关系模式将逐渐建立起来。

三、党的政治建设中问责机制嵌入路径的完善策略

（一）优化绩效考核方式，强化问责制度的动机调控功能

首先，优化绩效激励结构，提升正向激励的比重。当前，问责过程中存在忽视正向的绩效激励而偏重于严厉惩罚的现象，这种失调的激励结构将会导致党员积极履责的意愿弱化[21]。同时，一味讲求问责而忽视正向激励，则容易导致“问责麻木”，降低党员对于问责后果的敏感度。针对这一现状，应当设立党的政治建设正向激励机制。一方面，应采取党委与智库联合调研或购买智库服务等方式，根据党的政治建设的各类事项构建重要性指数、影响力指数和难易度指数等评价指标体系。依据量化评分标准，对在政治建设工作领导或参与成绩突出的党员，可由其选择特定的物质奖励或精神奖励。其中，物质奖励指从党组织活动经费中拿出一部分作为奖励，并以此作为激励的榜样；而精神激励则主要采取精神称号奖励的方式，并在职务晋升中作为选人用人的参考标准。

其次，构建过程导向型考核理念，强化问责机制事前和事中作用。当前，问责机制偏重于对事后问题的问责，在事前和事中的作用较弱[22]。这一现状导致问责机制的作用具有滞后性，往往只能等到事发受到举报，或事件负面影响极大、性质恶劣的情形下才能启动问责。鉴于此，应当通过优化制度设计，强化问责机制在事前和事中的作用。在这方面，可以强化党内质询和党内谈话制度，使问责主体可以深入把握党的政治建设情况，并获取党员对政治建设工作的评价作为参考。各级党委应围绕自身在谈话与质询的角色定位，定期组织关于情绪引导、深入追问等问询技能的专题培训与模拟演练，使谈话人通过质询和谈话，能够对党的政治建设工作成效进行动态、精准把握。

（二）打破信息隔离壁垒，以各方协同强化问责实效性

首先，强化信息分析与传播技术，推动问责中的民主参与。当前，党务公开的制度框架已经初现雏形，但是选择性公开、形式化公开等现象依然存在。如有学者指出，当前党务公开中存在动力不足、内容随意和载体单一等现象[23]，在此情况下难以获取真实、详实的信息，各问责主体亦难以有效介入。为打破信息壁垒、发挥各问责主体的作用，一方面，应运用信息分析技术，强化舆情分析能力。伴随着新媒体技术的发展，在信息传播领域已经逐渐形成了“国家—个人”与“个人—个人”相结合的多维传播格局，在该格局中，与时政相关的信息不胜枚举，为舆情分析和问责决策提供了体量巨大且较为可靠的信息源。基于新媒体等平台的信息供给，当出现舆情危机时，相关负责人应充分运用舆情分析工具，根据舆情分析获取问责线索，并进行及时排查。在未出现舆情危机时，应定期运用大数据技术分析民众对反腐败领域的关切和热点，并梳理本地反腐需求重点，在工作目标规划、制度设计等方面予以着重考量。另一方面，应强化信息供给渠道，推动问责民主参与。各级党委应主动扩大党务信息或问责初步线索的公示范围，并在自媒体和党政组织官网等平台上实时更新，在电视、电台等播放信息公开途径和查询方式，以获取党内外意见或进一步的问责线索。

其次，提升各方信任水平，强化责任政治共同体建设。鉴于我国人情网络与政治生态相互嵌套的现状，被举报者出于及时止损或打击报复的目的，很可能谋求通过人情网络获取举报者信息。当前我国关于保障举报者合法权利的法律规定并不完善，致使举报者需要承担较大风险。如有调研显示，在阻碍举报的因素中，选择担心举报后遭到打击报复的占34.9%[24]。针对这一现状，应当通过强化责任政治共同体的方式，使党员群体能够以实现责任政治作为共同目标，并在实现该目标过程中，形成紧密协同、积极合作的互动关系。具体而言，第一，推进制度建设，保障举报者合法权益。各级人大应梳理举报主体可能遭受打击报复的各类情形，并有针对性地在法律法规方面强化问责与救济规定。第二，充分发挥党员在共同体中的积极作用，形成新时代党的先锋队形象等文化符号。各级党委应通过出台规范性文件等方式，对在问责中发挥先锋模范作用的党员予以适当激励，使党员能从自身角色出发，积极参与到问责机制的运作之中。各级党委亦应充分保障党员参与党内事务讨论、选举与撤换领导干部等民主权利，强化党员民主权利对党内权力的规制。

（三）强化问责结果运用，合理回应问责结果预期

首先，在结果形成方面，做好阐释与回应工作。在腐败治理过程中，治理成效越好，则公民对腐败治理的容忍度越低[25]。随着全面从严治党的持续推进，管党治党取得了极大成效，民众对腐败等现象的容忍度较低。在此现状下，大部分民众希望对党员腐败等现象进行从严从快处理。但该预期容易导致个体判断超越法理常识，如不符合程序乃至实体性规定等。基于此，对于党员的问责即使符合制度规定，但仍可能与部分民众的心理预期产生冲突。此外，当前问责回应存在内容模棱两可、不符合民众预期等现象[26]，极大降低了问责结果的公信力。针对上述现状，一方面，应当在结果公示时，对问责记过形成所依循的制度规定和所体现的价值判断等进行详尽解释，并以附录形式列出相关制度规定。此外，针对当前问责多发的扶贫、环保、基建领域，以及医疗、教育和食品安全等民众重点关注领域，应由各级党委和政府联合从党务与行政角度，通过集中培训、社区宣传和媒体传播等形式，对相关问责制度和问责现状进行知识科普工作，避免民众对问责结果产生不必要的误解。另一方面，则需要建立完善的意见反馈机制，由各级党委拟定意见反馈机制的规范性文件，并通过责任清单等方式予以细化，使针对回应不力现象的问责能够做到有规可依。

其次，在结果运用方面，强化人员选拔与裁汰作用。当前在问责结果运用方面，仍然存在带病提拔和无序复出等问题，使问责机制的作用大打折扣。针对这一现状，应当强化问责结果在人员选拔和裁汰方面的作用。一方面，应明确党员干部晋升与复出的程序及标准，并做好问责结果公示与解释工作。如各级党委和政府可以通过各新闻、论坛和党媒微信公众号等平台，公示复出党员干部的履职因由、考评过程与结果说明，并将相关制度规定附在其后，使党内外能够明确问责结果的合法性。另一方面，应根据复出党员干部问责事由的严重程度和问责处理的严厉程度，适当制定降级复出与延期复出标准，以此强化问责机制对党员干部的威慑力。如可以制订复出问责叠加制度，弥补用人失误带来的损失。对于复出后再度被问责者，可通过设计特定的问责标准，对其进行从重问责，并广泛进行公示，以期通过问责机制作用的有效发挥，维护党内选人用人的公平正义。