浅析党的十八大以来党内反腐倡廉法规建设

王宏鹏

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

[内容提要]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设在党的建设中发挥的重要作用，在党内反腐倡廉法规制度建设方面，作出顶层设计和科学规划，颁布了《中国共产党廉洁自律准则》，修订了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等基础主干法规，与时俱进，突出重点，创新治理理念，党内反腐倡廉法规制度建设持续加强。

一、党的十八大以来党内反腐倡廉法规建设的主要内容

（一）顶层设计，统筹规划党内反腐倡廉法规

为规范党内法规制定工作，2013 年5 月，中共中央发布党内“立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》，条例指出应当统筹进行党内法规制定工作，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。根据《条例》编制党内法规制定工作五年规划的要求，2013 年11 月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》印发，这是党的历史上首个关于党内法规制定的总体规划，第一次对中央党内法规进行顶层设计、科学规划，是在全面从严治党新形势下，推动党内法规建设快速发展以适应党的建设制度改革的重要举措，标志着党内法规建设取得了新进展。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》对健全和完善党内反腐倡廉法规作了顶层设计和科学规划，提出要从健全权力运行制约和监督体系等六个方面完善党内反腐倡廉法规。这六个方面的法规是构成反腐倡廉法规体系的六大基础主干法规，反腐倡廉法规开始朝着体系化方向发展。健全党内反腐法规的基础主干法规，有助于形成强有力的制度合力，形成遏制腐败的长效机制。2018 年2 月，中央党内法规制定工作第二个五年规划印发，接力第一个规划，为在建党一百年时形成完善的党内法规制度体系继续谋篇布局。

为落实党的十八届四中全会关于完善党内法规制定体制机制的要求，2015年8月，中央批准建立有中央纪委等14 个中央部委参加的中央党内法规工作联席会议制度。中央党内法规工作联席会议在中央书记处的领导下开展工作，联席会议的职责是研究党内法规制定工作规划和年度计划，统筹协调党内法规制定，推动党内法规的实施等。党内法规工作联席会议制度从组织上加强了党内法规制定的统筹性和协调性，避免了党内法规政出多门、互相冲突的现象。有助于汇集各方智慧和力量，提高党内法规的制定质量，推动党内法规的实施和执行，加快形成健全的党内法规制度体系。

（二）惩防并举，正面倡导与负面清单相结合

2015 年10 月，《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《廉洁自律准则》）颁布实施。《廉洁自律准则》是对1997年3月颁布试行、2010年1月修订的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉洁从政若干准则》）的继承与发展。这里将对这三个一脉相承的法规版本进行比较研究，通过分析不同版本前后的变化，探析党内反腐倡廉法规的发展和治理腐败理念的变化。

《廉洁自律准则》与前两个《廉洁从政若干准则》相比，主要有以下特点：一是法规条文大大减少，语言高度凝练，紧扣“廉洁自律”，主旨鲜明。《廉洁自律准则》包括导语、党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律规范3 部分，仅8 条，281个字，而2010年通过的《廉洁从政若干准则》共20条，3600余字。通过对《廉洁自律准则》的文本进行分析，其正文8条法规，都用四字词语和短句构成，每条条文不超过15 个字，语言十分凝练，简洁、好懂、易记。但其所包含的内容极为丰富，基于当前廉洁自律方面存在的问题，提出原则性的要求和规范，涵盖党的理想信念宗旨、优良传统作风、道德情操、修身齐家从政各个方面。

二是坚持正面引导，重在立德。《廉洁自律准则》相比《廉洁从政若干准则》一个最显著的变化就是治理理念的创新，即以德治党的法规化，将坚持依规治党与以德治党相结合，自律与他律相结合。党的十八大以来，党中央高度重视建设廉洁政治，要求做到政治清明、政府清廉、干部清正，需要加强对党员干部的正面引领。《廉洁从政若干准则》20 条条文包括“8 个禁止”和“52 个不准”，都是开列负面清单，全是禁止性规定。《廉洁自律准则》的内容主要是针对全体党员的“四个必须”和面向党员领导干部的“四个自觉”的原则性规定，8条条文全部为正面引导，都是倡导性规定。禁止性规定可以起到震慑作用，起到“不敢腐”的效果，是他律。倡导性规定是鼓励，是在党员和党员领导干部中树立“不想腐”道德要求。治腐要标本兼治，治本才是根本之道。

三是适用对象从党员领导干部这个“关键少数”扩大到全体党员，体现全面从严治党之“全面”。《廉洁从政若干准则》的规范主体是党员领导干部这个“关键少数”，《廉洁自律准则》在突出党员领导干部的同时，将法规适用对象扩大到全体党员，在全党倡导廉洁自律，营造风清气正的政治环境，也体现了全面从严治党的要求。

四是兼具传承性与创新性。《廉洁自律条例》汲取了中华传统文化和廉政文化的精华，继承发扬了党的优良作风和革命文化，体现了现实与历史、制度与文化的统一。

相比《廉洁从政若干准则》，《廉洁自律准则》的一个变化是将“禁止”“不准”性规定移入同步修订的《纪律处分条例》之中，使党内法规之间衔接协调。《廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》），前者规定共产党人的道德追求，后者划出了党组织和党员不可逾越的底线，一正一反，正面引导与负面清单相结合。有了正面倡导，才能引导党员廉洁自律；有了负面清单，才能倒逼党员拒腐防变，守住底线，才能追求《廉洁自律准则》规定的更高标准，《廉洁自律准则》与《纪律处分条例》配套使用，相得益彰。更重要的是此次修订体现了依规治党与以德治党治理理念的新变革。

2015年修订的《纪律处分条例》，把对党组织和党员的要求细化，明确规定党员干部不能触碰的“负面清单”，涵盖政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六大类纪律，第一次在党的纪律中提出“生活纪律”。规定了对党员的5 种纪律处分，对党组织的2种纪律处分，5种可以从轻减轻处分的情形，3种应当从重加重处分的情形，规定十分清楚明白。

针对2003 年修订的《纪律处分条例》存在的纪律内容上存在的纪法不分的问题，修订后的《纪律处分条例》删除了与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条文，进一步明确了纪法分开，更加突出政党特色和党纪特色。

《纪律处分条例》将政治纪律和政治规矩纳入其中，是党的十八大以来党中央全面从严治党最新实践成果的制度化，有助于严肃党的纪律，纯洁党的组织，体现了中国共产党自我完善、自我革新的勇气和决心。

未满三年，2018年8月，中共中央再次修订了《纪律处分条例》。这是在总结党的十八大以来党的纪律建设的理论、实践和创新成果的基础上，贯彻落实党的十九大将党的纪律建设纳入党的建设的总布局的精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持纪严于法、纪法分开，突出党纪特色，在调查研究、充分发扬民主的基础上所作的修订，修订后的《纪律处分条例》增写“两个坚决维护”①“两个坚决维护”指：坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。参见共产党员网：http://www.12371.cn/2018/08/27/ARTI1535321642505383.shtml.，强化“四个意识”，政治性更强；新增严禁党员领导干部搞山头主义，搞两面派、做两面人，干扰巡视，拉票贿选，利用未公开信息买卖股票，扶贫领域腐败和作风问题，为黑恶势力充当“保护伞”，不重视家风建设等负面清单。修订后的《纪律处分条例》应对了纪律建设实践中出现的新情况新问题，政治性更强，内容更科学，逻辑更严谨，可操作性更强。

（三）注重监督，党内监督制度发展创新

强化党内监督是反腐败斗争的关键举措，使监督的优势充分释放出来。党的十八届六中全会在总结2003 年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》）实施经验的基础上，修订颁布了新的《党内监督条例》。

《党内监督条例》（试行）对加强党内监督发挥了积极作用，但党内监督制度仍存在监督体系不完善，监督网络存在盲区；监督制度不健全，对主要领导干部的监督制度、措施、办法缺失，监督“一把手”失效；监督主体责任缺位。党委履行监督责任缺乏硬性规定，纪委作为专门监督机关不能充分履行监督执纪问责职责；党内监督执行不力，对发现的问题纠正和整改刚性约束不足，纠偏机制缺失②李斌雄：《扎紧制度的笼子中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社，2017，第257-258页。等重大矛盾和问题。

针对党内监督存在的问题与矛盾，党的十八届六中全会要求：按照权力、责任、担当的理念设计党内监督制度；③李斌雄：《扎紧制度的笼子中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社，2017，第260页。坚持信任不能代替监督，抓住“关键少数”，要求中央和中央领导同志以身作则；党内监督没有禁区，没有例外。六中全会的这些要求为加强党内监督法规制度设计提出了新思路新理念。

相比原条例，修订后的《党内监督条例》针对党内监督面临的新问题，以新思路作出了许多新规定：一是确立新的指导原则。提出开展党内监督要坚持惩前毖后、治病救人原则和抓早抓小、防微杜渐原则。二是规定党内监督主体及其职责。《党内监督条例》第二章到第五章规定了各个层次监督主体的地位、职责和任务，细化了党委、纪委和党员的监督职责，新增了党的中央组织和党的基层组织两类监督主体。三是明确党的领导机关和领导干部是党内监督的重点对象。四是立足于监督工作实际，监督内容更具针对性，更加细化，操作性更强。五是强化监督制度贯彻落实。《党内监督条例》的一个突出特点是规定要将监督制度和问责制度有效结合，使党内监督具有强制性，有助于监督主体更好履行监督执纪责任。六是构建由六类监督主体组成的党内监督体系，织密监督网络。

巡视制度作为维护党纪的手段，加强党内监督的形式，在发现问题、形成震慑方面有着独特的作用。④人民日报社评论部编：《十八大以来反腐新常态论》，人民出版社，2014，第83页。党的十八大以来，党中央根据全面从严治党面临的新形势，反腐败斗争进入新常态但形势依然复杂严峻的情况，不断创新巡视制度，不断提升反腐效能，对巡视工作进行了重大调整。

党的十八大以来，中央从依然严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争形势出发，把巡视工作放在更加重要位置，分别于2015年8月和2017年7 月对2009 年7 月制定的《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视工作条例》）进行了两次修订，涉及巡视定位、内容、方式、责任、成果运用、整改等，推动巡视工作深入开展。修订坚持遵循党章、与时俱进、突出重点、必要可行的原则，历经深入调研、发扬民主，充分论证、反复修改、不断完善的过程。主要亮点有：一是对巡视工作的指导思想作出重大修改，确立了政治巡视的定位。条例将习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略写入巡视工作指导思想。二是对党委履行巡视工作主体责任作出要求，对领导巡视不力，发生严重问题的党组织追究责任。三是将中央巡视工作领导小组对巡视工作的原“指导”关系改变为“领导”关系，对巡视工作领导体制作出较大调整。四是建立市县两级党委巡察制度，完善巡视格局；对巡视内容、方式和权限、成果运用作出新的规定。修订后的《巡视工作条例》在总结实践经验的基础上，实现了巡视全覆盖，创新了巡视组织制度与方式方法，注重巡视成果运用，确保整改落实。巡视制度更加规范化、科学化，体现出党中央制约和监督权力的决心和智慧。

二、党的十八大以来党内反腐倡廉法规的特征

（一）统筹规划，党内反腐倡廉法规体系不断完善

党内反腐倡廉法规的建设是一个整体工程，要有计划、有规划地推进，这样才能形成健全的党内反腐倡廉法规制度体系，党内反腐倡廉法规建设才能更加体系化、科学化。党的十八大以前，中央会根据党的建设需要制定一些党内法规，法规制定的应急性、应时性特征明显，碎片化现象突出。党的十八大以来，中央开始统筹规划党内法规建设。两个党内法规制定工作规划①2013年11月，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》；2018年2月，中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》。的出台，填补了之前党内法规建设没有总体规划的空白，为2012 年到2022 年党内法规建设工作做了总体规划，反腐倡廉法规体系建设也有了顶层设计。党内法规制定工作五年规划对完善党内反腐倡廉法规制度体系六个方面的基础主干法规建设进行了总体设计与科学规划，对提高反腐倡廉法规的系统性，建立健全党内反腐倡廉法规制度体系，弥补体制缺陷和制度漏洞具有重要作用。

2012 年6 月，中央首次启动了对新中国成立后中央制定的党内法规和规范性文件的集中清理工作，清理工作历时两年，废止和宣布失效了一批不适应实际需要的党内法规和规范性文件，相应地党内反腐倡廉法规也实现了瘦身，为形成完善的党内反腐倡廉法规制度体系奠定了基础。2019 年4 月，《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着自2018 年11 月部署实施的中央党内法规和规范性文件第二次集中清理工作圆满完成。

（二）党内反腐倡廉法规制定质量不断提高

从文本形式上看，理念创新、持续加强制度建设时期党内反腐倡廉法规的日期与主体构成要件齐全，文本规范性提高。这一时期制定和颁布的党内反腐倡廉法规均会在法规末尾条文中标明法规的有权解释机关和施行日期，如2017 年7 月通过的《巡视工作条例》第四十一条规定了负责条例解释的机关是中央纪委和中央组织部。第四十二条规定了条例的生效日期。党内法规的制定、颁布与生效日期，制定、修改与解释主体等构成要件全部具备，党内法规的规范性提高。

从文本结构上来看，结构更加合理，如2015年修订的《巡视工作条例》将2009年《巡视工作条例》中“机构设置”和“人员管理”两章合并为“机构和人员”，将原混在“机构设置”一章中的“巡视范围和内容”单列一章，修订后的法规结构更加合理。

从法规内容上看，法规条文更加细化，可操作性增强。2015 年10 月修订的《纪律处分条例》明确了纪律处分的主体是党员和党组织，删除了涉及行为主体可能是非党员的有关国家工作人员、其他从事公务人员、国有企业管理人员的条文规定，凸显党纪特色。根据实践发展的要求，《纪律处分条例》增补了纪律处分情形，补充了纪律建设出现的新情况新问题。对违纪行为作了定性规定，违纪标准作出量化约束。《巡视工作条例》实现了巡视全覆盖，加强了专项巡视制度，细化了巡视的权限和内容，突出了巡视成果的运用，使得巡视工作法律边界明确，操作性更强，巡视效果更加明显。

从法规总体布局上看，党内反腐倡廉法规建设重点突出，针对性强。权力的滥用是产生腐败的重要原因之一，有效治理腐败就需要建立健全权力监督和制约制度，防止权力的滥用。改革开放以来，反腐倡廉法规建设的重点就是构建权力制约与监督制度体系，为此，大量制约和监督权力的党内法规出台。治理腐败要坚持惩治与预防相结合，标本兼治，综合治理。以《纪律处分条例》为代表的惩治法规和以《廉洁自律准则》《党内监督条例》为代表的预防法规，党的十八大以来都做了适应新形势的修订，重点突出，针对性强。

（三）治理理念发生变革，反腐倡廉法规创新发展

治理理念发生变革，从严治党要求以德治党与依规治党相结合。《廉洁自律准则》与《纪律处分条例》，坚持自律与他律相结合，正面倡导，注重立德教育，负面清单，强调惩处震慑，体现了依规治党与以德治党治理理念的结合。制定《廉洁自律准则》的重要理念创新就是以德治党的法规化，紧扣“廉洁自律”、坚持正面倡导、面向全体党员、突出领导干部，强调自律，重在立德，坚持问题导向，针对现阶段廉洁自律方面存在的主要问题作出明确规定，重在符合实际，务求管用。

党内反腐倡廉法规创新发展。以《中国共产党巡视工作条例》为例，其创新之处有：一是在指导思想上突出政治巡视的规定。把拥护党的领导作为根本目的，以树立“四个意识”作为政治标杆，把维护党中央集中统一领导作为根本政治任务，把严肃党内政治生活、净化党内政治生态作为政治巡视的目标。二是要求党委加强对巡视工作的领导，建立健全党委常委会研究巡视工作、听取巡视工作汇报制度，对巡视工作领导不力的党组织要进行追责。三是将中央巡视工作领导小组对巡视工作的原“指导”关系变更为“领导”关系，为中央巡视工作领导小组更好地督促党组织和巡视组织落实主体责任和监督责任提供了法规依据。四是规定党委在一届任期内对所有下属的地方、企事业单位的党组织要全面巡视，对落实巡视全覆盖作出具体要求。

（四）坚持纪严于法、纪法分开，注重与国家法律相衔接

党员同时也是公民，党员的严重违纪行为可能已经构成违法犯罪，在党纪处分之后还要移送司法机关接受国家法律的制裁。若党纪与国法存在界限不清晰的地方，则有可能出现以党纪代替国法，有损党纪和国家法律威严的现象。这一时期，中央为落实全面从严治党的总要求，坚持党纪严于国法，并在具体党规党法的制定上，通过中央党内法规联席会议酝酿协商，做到纪法分开并与国家法律相协调。

以《纪律处分条例》为例，1997 年和2003 年通过的《纪律处分条例》内容上存在纪法不分的问题，《纪律处分条例》的一些规定与国家法律重合。2015 年10 月修订的《纪律处分条例》去除了与国家法律重合的部分，实现了纪法分开,体现了法治精神。然而。在党纪与国法的衔接上仍存在一些问题，如对既违纪又违法需要移送司法机关处理的，仍没有作出明确的程序和规范要求，存在对接制度的缺失。2018 年8 月最新修订的《纪律处分条例》注重纪法衔接，第二十七至第三十条、第三十三条在纪法衔接上作出详细规定。如规定党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分，再移送有关国家机关依法处理，还规定了党的纪律检查机关，监察机关和司法机关在对党员的违纪违法处理上的衔接协调。