资源非对称性依赖下的社区良治何以可能

陈天祥 朱 琴

（1.中山大学南方学院 公共管理学系，广东 广州 510970；中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275；2.中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

随着社会的快速发展和结构变化，社会治理面临日益复杂的环境，借助社会组织的专业化和贴近社区的独特优势，越来越多的地方政府展开了与社会组织的合作，以满足多样化和复杂化的社区公共服务需求。“强国家弱社会”（本文不严格区分“国家”与“政府”概念，“国家”也指称“政府”）一直是被我国大部分学者所认可的中国政社关系现实，但我们也不得不承认，地方经验的发展可能已经远超这一理论范畴所能提供的洞察力[1]。在一些地方，社会组织具有较大的能力参与社会治理，改变着国家社会关系，为此，需要理论的与时俱进。

笔者对广东省东莞市CF社区进行实地考察后发现，承接政府购买服务项目的东莞市PX 社工机构具有较好的自主性、专业能力、运作能力、公信力和资源整合能力。此外，已有研究文献较普遍认为，政府与社会组织之间的合作整体上呈现出一种不对称的资源依赖状态，二者之间的真正合作和社区良治难以实现。然而，东莞市CF 社区的个案却说明，虽然二者之间存在资源的非对称依赖，社工机构仍有较强的自主性。那么，这些社会组织是如何争取更多的自主性以缓解资源依赖上的不平衡的？在非对称资源依赖状态下如何实现政社合作，进而实现社区的良好治理呢？

一、双重视角下政府与社会组织之间的资源依赖关系

近期以来，研究中国国家与社会关系较有影响力的理论解释框架是“分类控制”概念[2]，它整体上立足于“政府控制社会”的视阈。然而，随着时间的推移，中国基层政府与社会组织之间的关系发生了一些微妙的变化，一些学者尝试做出新的理论解释，如运用资源依赖理论。该理论关注到了组织自身具有选择的能力，组织在承认和明了具体的依赖关系之后，会主动采取措施尝试进行资源替代，以更好地适应环境并集中注意力于组织之间的权力分配[3]。一些学者认为，政府对社会组织的资源依赖主要表现在公共服务供给方面的依赖。在一些新型城市社区，人员结构相对复杂，对公共服务的需求呈现出多元化、异质性和高水平的特点，单靠政府的力量已经不能实现有效的社区治理，需要依赖社会组织的治理资源[4]。

社会组织对政府的资源依赖主要表现在：发展空间、合法性和经济资源方面的依赖。总的来看，在中国“强国家弱社会”的格局下，政府和社会组织均掌握着对方所需要的某类重要资源，由于各类资源的重要性和可替代性程度不同，二者间是一种非对称性的依赖关系[5]。根据资源依赖理论，组织在多大程度上依赖于其他组织，取决于以下三点：该种资源与组织生存的相关性；组织对资源使用的自主决定程度；组织在多大程度上能够获得该种资源的替代性资源[6]。一方面，社会组织对政府是一种强依赖。由于我国管控型的社会管理方式，社会组织的活动空间基本来源于政府的“让渡空间”[7]，使社会组织的发展受到政府较多的限制。社会组织要通过国家法律和制度的认可才能取得相应的合法性资源，而且只能从政府机构那里获得，具有不可替代性。从经济资源来看，在政府主导的公共服务购买中，政府处于强势地位，有权决定社会组织能否承接服务合同和获得相应的资金。另一方面，政府对社会组织是一种弱依赖。当存在多个社会组织之间的竞争时，政府在服务购买中便具有更多的主动性[8]，在合作之初，政府对社会组织的资源依赖具有“可选择性”[9]。

上述研究是基于静态视角下所得出的结论，但现实情况是，各种资源对于组织间关系的影响，以及组织的行为策略对依赖关系的影响是不断变化的，从而有可能导致政府与社会组织之间的关系状态发生改变。为此，有必要从动态的视角探讨政府与社会组织之间的关系。如果仅停留于静态视角去审视政府与社会组织的关系，只看到它们之间的非对称依赖关系，将难以合理解释社会治理的一些现象。例如，科层痼疾会使政府对非普适性公共服务的敏感性不强，如果政府一味强势推进社会治理，会导致社会组织的自主性不足，无法向居民提供多样化和个性化的公共服务，从而难以实现社区的良治。然而事实上，社区良治的案例并不鲜见。因此，本文的一个假设是，政府与社会组织初始阶段的资源非对称依赖关系会随着时间和环境的变化而存在着某种缓解的可能，从而为社会组织的自主性提供了空间，进而较好地满足居民的公共服务需求，达致良好的社会治理。

根据组织之间依赖程度的影响因素，某项资源的重要性主要表现在两个方面，即交换的相对数量以及资源的关键程度。其中，资源的交换数量将随着互动的增多而发生改变，同时资源对组织的关键性也会随着组织环境的变化而发生改变。因此，总体而言，组织间的相互依赖会随着所需资源的重要性的变化而变化[10]。静态视角下，人们多从“某种资源对于组织的生存与发展有多大程度的相关性”的角度去分析组织间的依赖关系。动态视角下，则是在承认这种“相关性”的基础上，去分析该种资源能够对组织间的关系或某一组织的行为产生多大的影响力，以及这种影响力的变化过程。

对于社会组织而言，其在非对称性依赖关系中处于弱势地位，因而有着比政府部门更强烈的愿望去改造不平等的依赖关系和地位。首先，虽然社会组织的发展空间主要取决于政府的让渡，但随着合作的加深，社会组织可以采取某些策略主动拓展生存空间。其次，社会组织一旦获得了登记注册，合法性资源就相对稳定，其对组织间关系的影响力将有所下降。最后，在合作之初，社会组织高度依赖政府部门的资金支持，但随着互动的深入，社会组织将有更多的机会争取多元的经济来源。因此，整体而言，社会组织对政府的资源依赖有可能随着时间的推移逐渐减弱。

对于政府而言，首先，随着政社合作关系的不断推进，社会组织逐渐被纳入到社区治理体系之中，从纯粹供给公共服务变成社区治理的重要主体之一，政府与社会组织之间的关系日益密切，社会组织由原来只是政府提供公共服务的“帮手”变成社会治理的“伙伴”。其次，社会治理的多元主体参与特性逐渐改变了政府与社会组织之间简单的线性依赖关系，而将所有利益相关者都联系在一起而出现了更为复杂的资源依赖关系网络。政府不完全是铁板一块的行动体，纵向间不同层级的政府和横向间不同的政府部门，它们各自的治理目标和利益诉求存在差异，对社会组织的需求也有所不同，为社会组织创造了更大的谈判空间。最后，从合同关系的成本、收益和风险来看，政府具有与社会组织建立相对稳定的长期合作的偏好。因此，整体而言，随着合作的深化和时间的推移，政府对社会组织的资源依赖存在逐渐增强的趋势，也就为社会组织争取更多的自主空间创造了条件，可以更加自主地参与社会治理。

二、个案分析：动态视角下政府与社会组织之间非对称性依赖关系的演变

本文选择的CF 社区是东莞市DL 镇于2008年3月设立的一个新型社区，约1.5 平方公里，共有7个楼盘，居住人口约3 万人。与传统社区不同的是，它剥离了原来的土地和经济的管理权，专注于社会管理和服务。2012年1月，CF 社区通过政府购买服务的方式，将社区的很多服务交给社工机构承担，社区综合服务中心应运而生。东莞市PX社会工作服务社（简称“PX 社工机构”）是CF 社区综合服务中心的运营商，于2009年7月成立和获准注册，在社会工作领域拥有较为丰富的经验。本文涉及CF 社区的资料来自笔者自2015年11月至2017年3月期间所做的实地调查，除通过访谈获得第一手资料外，还向社区居委会、社工机构等索取了与本案例有关的各种政策文本、新闻报道、总结材料等二手资料。

（一）依赖渐强：政府对社会组织的资源依赖变化

1.政绩需求和“微治理”结构使政府将社会组织纳入社区治理体系

社区成员结构的多样化必然带来需求结构的多样化，使得政府单纯依靠传统的自上而下标准化供给公共服务的模式难以为继。于是，向社会组织购买服务便成为一个有利于满足自身政绩需求的理性选择。政府在尝到了与社会组织合作的“甜头”后，逐渐把社会组织纳入到社区治理体系之中，社会组织成为社区治理的主体之一，从而加深了政府对社会组织的资源依赖程度。

CF 社区建立之初就实现了“政经分离”，基层政府和居委会更需要依赖社会组织的专业化服务能力。居委会副主任提到，“我们社区和传统社区还是有很大的区别的。我们村（社区）不管经济，服务的人群和传统村（社区）也不一样，所以在服务上一定要有突破”①访谈资料编号Y20170104。。如何实现突破和获得更好的政绩呢？由于社区各个治理主体间的复杂关系，居委会的行政化易引起居民的猜疑甚至抵触，而具有“民间身份”的社工机构则易获得社区居民的认同和支持，由其出面实施一些社区创新项目更有成功的可能。例如“暖墙事件”，它是由CF 社区社工机构发起并由居民自愿参加的一个公益活动，居民自愿捐献衣服，供有需要的人士自由领取。事件引来了媒体的多方报道和政府相关部门的关注。政府认识到它有利于变成政绩“亮点”，便想方设法介入。“嫌你（门墙）太丑，要参观和拍照，对不对？上面的任务给我的，你就得去协调。你会发现这时候变成了一个政府工程了”①访谈资料编号W20170103。，社区机构负责人如是说。经过社工机构等社会组织的努力，CF社区产生了许多亮丽的基层治理成果，获得了多项荣誉，其中MSJ 小区还入选“东莞市市级样板社区”，并获得市财政80 万元资金奖励。CF社区因此而成为社区良治的典型，引起了社会的广泛关注，吸引其他社区纷纷前来学习和模仿。

在实践中，那些真正影响政府与社会组织之间良性互动的关键性因素往往隐藏在微观的制度细节中，这不仅决定了双方之间的互动机制和结构，还深刻影响着政府与社会组织之间是否能够形成有效的、持续性的合作[11]。在CF 社区，使政府和社会组织之间相互依赖关系日益密切的一个重要机制就是“微治理”，亦可以理解为“精细化治理”。微治理结构下，各项治理工作的重心，都集中在基层[12]。只有从基层细微处着眼的治理，才能有效捕捉到群众真正所需。而扎根和服务于基层民众的社会组织对“微治理”的需求有着比官方机构更敏感的“嗅觉”，更加懂得如何对症下药去舒缓邻里紧张关系和化解群际矛盾。社工机构因协助社区提供某些公共服务而进入CF 社区，在取得成绩和赢得信任后，政府希望它们能够帮忙解决更多的基层社会问题，联结基层各方利益主体，成为多方之间沟通和联系的纽带，增强居民对政府政策的理解和支持。正是这种“微治理”结构使得政社之间实现了更加紧密的互动与合作，也加深了政府对社会组织的依赖。政府借助社会组织的诸多优势，实现了“微治理”环境的多种合作，如“网格化管理”“平安管家”平台、“点餐服务”等，逐渐实现各种服务的具体化和细致化，将政府的触角延伸到居民中间从而提供更有针对性的公共服务。

2.不同部门诉求差异所导致的复杂依赖关系

静态视角下，我们是将政府作为一个整体来分析它与社会组织之间的资源依赖关系，是一种相对宏观和粗放的分析。当我们将视野聚焦到微观的社区治理场域时，就会发现这种视角缺乏解释力。政府是由纵横结构中各个部分组成的一类组织，纵向上有不同的层级，横向上有不同的部门。以东莞市为例，在社区治理领域，有市镇两级民政局和市镇两级社会工作委员会（简称社工委），以及社区居委会这一准官方机构。不同的政府部门有不同的利益诉求，有利于社会组织与它们展开博弈从而赢得更多的资源支持，也增强了政府相关部门对自己的依赖。

一方面，不同部门对社工机构在社区治理中的角色期待有所不同，因此，它们与社工机构间建立的合作关系也有差异，并非完全将社工机构当作“伙计”，使得社工机构拥有一定的话语权。

首先，在社工机构与民政局的关系方面。市民政局是公共服务的购买方，它与社工机构之间的关系是一种委托代理的合约关系，政府面临的主要挑战是“对合同关系的管理”，其理想的角色定位是“精明买家”，包括“有效界定服务项目，选择最优合作者，监督和协调合同执行过程，对服务绩效进行有效评估等”[13]。因此，民政局关注的是政府购买服务的标准化和购买效果，充分发挥社会组织在基层社会的“辅助作用”，他们的主要精力是设定合约的购买标准，规范购买制度，而不会对社会组织进行过多的细节干预。

其次，在社工机构与社区居委会的关系方面。按照“双重委托代理”的逻辑[14]，民政局是初始委托人，社区居委会是中间委托代理人，承接方是社工机构。当居委会扮演“委托人”的角色时，他们会倾向于将社工机构变为自己的帮手，让它们帮助自己完成一些行政任务，而不是社区治理的“合作伙伴”。随着公共服务购买机制的成熟，社区居委会对待社工机构的态度也会有所变化，从合作伊始的怀疑逐渐转为认可和信任，其行为策略也从之前的控制变为功能开发。

最后，在社工机构与社工委的关系方面。社工委是专职从事推动和统筹社会治理工作的机构，迫切需要在社会治理方面做出成绩，但因自身资源有限，需要重视发挥社会组织在社会治理中的作用。同时，社工委是新近才设立的机构，条条框框较少，理念相对比较开明，更愿意倚重社工机构推动社会治理创新。因此，社工委与社会组织之间既不是从属关系，也不是合同关系，而更接近“伙伴关系”。

另一方面，部门间的利益差异为社工机构创造了较大的谈判空间。由于不同政府部门的目标函数不同，有利于社会组织在它们之间周旋。例如，社工委和居委会都想通过社工机构为自己的政绩增加筹码，产生了不同官方机构之间的“政绩竞赛”，作为交换条件自然需要给予社工机构更多的资源支持，从而使社工机构左右逢源。“年底了，很多部门找我们合作，让我们（机构）做个服务，然后它来挂个名，给我们赞助。我愿意啊，但是有人（居委会）不愿意。……所以就只能根据具体情况去判断了，为我们（机构）创造了更多的空间”①访谈资料编号W20170104。。

3.建立长期合作关系的偏好

一般来说，出于合同关系的成本、效益和风险等方面的考虑，合作的一方不会轻易放弃原来的合作对象，因为寻找新的合作对象将面临巨大的信息收集成本、讨价还价成本、因信用问题而存在的违约风险和其他不确定性风险等。具体而言：第一，“资产专用性”的存在，增加了公共服务外包合同更换所导致的外部交易成本上升的可能性。第二，交易频率的影响。一项服务如若能够得到重复交易，不仅有助于减少机会主义行为，而且还能降低总体的交易成本。第三，交易的不确定性。公共服务合同外包中交易双方不可能获得全面准确的信息或签订没有缺陷的完全合同，导致交易的不确定性，增加了双方争议和讨价还价的成本[15]。因此，在公共服务购买合同中，政府会倾向于与社会组织建立相对稳定的长期合作关系，从而使政府对社会组织的依赖逐渐增强。

（二）依赖渐弱：社会组织对政府的资源依赖变化

1.主动拓展发展空间

社会组织的发展空间可以分为“让渡空间”和“拓展空间”，前者是指由于让渡而形成的活动空间，如政府让渡部分公共服务供给职能给社会组织，后者是指社会组织主动地谋取新的生存空间[16]。CF 社区治理中，正是由于政府的让渡，社工机构才能进入到社区中。

因此，在合作伊始，社工机构对政府的发展空间资源依赖较为严重。但我们注意到，对于该资源的依赖程度是会随着互动过程而发生改变的。社工机构作为能动主体，在互动过程中，不只是被动接受政府让渡的发展空间，也会想方设法主动拓展发展空间，包括直接向政府索要更大的生存空间和填补政府因职能转变而留下的权力“真空”[17]。前者如参加到政府发起的“点餐式”服务的组织实施过程之中，后者如联结社区居民形成互助式的照看小孩服务等项目。

2.合法性资源的相对稳定

当社会组织跨过了登记注册门槛而获得合法性资源后，只要社会组织不做出“出格”的事情，就不太可能影响到它的合法性身份。同时，社工机构一旦通过政府购买的方式“名正言顺”地进入社区后，就获得了来自政府方面赋予的活动开展的合法性。这时，国家合法性资源对于该社工机构的后续行为所能产生的影响力就相对减弱了，同时，社工机构因获得社区居民的认可和支持而进一步获得了社会合法性。2015年的调查结果显示，CF 社区居民对社工机构表示非常满意的占84.21%，比较满意占14.04%，整体满意度较高②资料由PX社工机构提供，2016年12月。

3.经济资源的多元整合

一方面，社工机构善于整合多元化的资金资源。从调研资料可知，政府购买服务每年所支付的60 万元资金中，支付给社工的薪资占70%，机构总部提取约10%的管理费，剩余经费才能用于社会活动的开展。面对有限的资金，社工机构需要积极争取政府以外的资金支持。以2016年为例，PX 社工机构通过诸如“乐妈乐爸向前冲——CF 社区大型亲子趣味活动”等共募集到来自社会其他组织和个人的21426元赞助①《CF社区综合服务中心自评报告》（2015年11月至2016年9月），PX社工机构提供。。

另一方面，居委会也要依赖社工机构的力量去共同争取各种项目资金，以满足社区治理政绩的资金需求。CF 社区作为一个新型社区，成立之初就实现了政经分离，资金来源主要是政府的拨款。作为准政府机构，居委会无论是出于科层逻辑下的行政压力，还是出于理性人逻辑下的政绩追求，都需要依赖社工机构做出亮丽的服务绩效，以争取到相应的“以奖代补”资金。“60 万元一年，都是社区、村先垫付。政府要看你这个项目运营得怎么样，不合格的话他就不奖励了”②访谈资料编号Y20170103。。此外，近年来，广东省各级政府越来越重视社会建设，鼓励基层进行社会治理创新活动，并给予相应的资金支持，如“创建样板社区”“评选文明社区”等。为此，居委会需要依赖社工机构去做好各种政绩项目，以赢得上级政府的竞争性项目资金。

三、资源非对称依赖下实现社区良治的路径

（一）社会组织“先遵从、后拓展”的发展策略

政府与社工机构合作模式建构路径的关键在于社会组织的柔性发展策略。政府与社会组织双方是“策略性建构”，而非“制度化建设”，因此政府会有“选择性支持与隐形化控制”，社会组织也在实践中演绎出“依赖、遵从在先，拓展在后的行动策略”[18]。有学者将社会组织的这种行动策略描述为“依附式发展”的阶段性特征[19]。

一方面，社会组织存在着“预期从属现象”（anticipatory subordination），即社会组织在政策实施的过程中具有一定的倾向性，那些更容易获得政府支持的，或者是迎合相关权力机构偏好的政策会优先得到回应，社会组织也能因此获得更多的资源和支持[20]。因此，在政府的“选择性支持下”，社工机构会主动避开政治敏感领域，在大方向和理念上与政府保持一致，从而争取政府部门的更多支持，这是获得生存空间的重要策略之一。另一方面，根据社会组织发展的自利逻辑，社工机构需要积极参与政府购买服务的机制之中，为自身发展获取更多的政治和经费资源，并在合作过程中不断提升自身的专业化水平，赢得政府和社区的尊重，进而拓展自主空间和存在价值。“刚开始我们可能会去做一点行政方面的事情，但当我们发展到一定阶段、有一定能力的时候，就可以舍弃掉与我们机构的使命不匹配的东西”②。社工机构将战略与战术分开，在与政府的互动中，有退有进，采取一种柔性的方式，慢慢渗透和建构，逐渐成为社区治理中不可或缺的重要主体之一。

（二）增强相互依赖，构建相对平衡的政社合作关系

不少研究已表明，社会组织过度依赖政府，会给组织带来致命的伤害，缺乏自主性，甚至会陷入“二政府”的困境。而摆脱过度依赖政府的出路是提升组织的公共服务供给能力和治理能力。

在提升社会组织的公共服务供给能力方面，除了组织的核心骨干要具备较好的专业训练外，在当今快速发展和社区结构多样化和差异化的时代，最关键的一点是要从居民的需求出发，设计和提供与需求相匹配的服务项目。为了保证服务项目设计的有效性，CF 社区的社工机构经常组织社工和志愿者深入居民之中开展问卷调查和访问调查，并借助现代信息技术如微信平台等手段，获得居民的需求信息，并对信息进行规范化处理后生成工作计划，最终赢得了“点餐型社区服务”的美誉，变传统的服务中心自上而下的“配餐”为自下而上的“点餐”，既提高了服务供给的效率又实现了供求之间的精确匹配。

提升社会组织的治理能力包括内部治理能力和外部治理能力两个方面，前者是赢得组织公信力的关键，后者则事关组织的生存空间和自主性。在内部治理能力方面，重点是提高项目运作和管理能力。例如，PX社工机构着力打造“政府购买服务+业务部门监督管理+社会组织实施+义工协作”的项目运作四维模式。在运营架构方面，由顾问、督导等组成指导委员会，实行中心主任负责制，并根据不同的业务领域和功能分设若干功能组，实行组长负责制。同时，建立和健全各项管理制度，如CF 社区综合服务中心运营架构制度、档案管理制度、工作人员岗位制度、场地管理和使用制度、意见收集及投诉处理制度、公众参与监督与评议制度、利益相关方管理制度等。

在外部治理能力方面主要是要善于处理与利益相关者之间的关系，提高社会资源的整合能力。例如在前述的“暖墙事件”中，无论项目的发动和运作，还是暖墙的设计风格，以及后期的与政府合作，社工们都积极与各个利益主体进行沟通和协调，平衡彼此之间的关系，达成最大公约数。为了解决社区自身资源不足的问题，社工机构采取“内挖外引”的策略，不断扩大资源利用渠道。如向开发商“要场地”，与关联企业建立慈善互助网，引入楼盘周边的理发店参加小区义剪和修理店员工参加义修等。2016年，在社工机构的努力下，社区先后与40 余家企业和商家合作，为社区提供多种类型的志愿服务。丰富多彩的志愿服务极大地满足了居民的日常需求，增强了社区的凝聚力和活力，有力地促进了社区良治局面的形成。

（三）良治环境的营造：制度保障、居民参与和志愿团体培育

一是完善制度保障，提供发展空间。随着我国政府治理能力的提升与政府职能的进一步转移，“全能主义”下的大政府模式日渐式微，增长的国家能力使得政府可以超越“分类控制”策略而采取更为柔性的方法[21]。从CF 社区的经验我们可看到，实现社区的良治局面，需要增强政府对社会组织的信任。社会组织的专业化服务能力可以助政府一臂之力，促进社区良治局面的形成。因此，在政策和制度设计上，需要为社会组织的生存和发展创造更多有效空间。CF社区的成功经验与一段时间以来广东各地加大扶持社会组织的发展力度密切相关，如2011年出台的加强社会建设的“1+7”纲领性文件（即《关于加强社会建设的决定》和7个配套文件），推出了一系列社会治理创新举措。与此相适应，东莞市则出台了“莞版改革三十条”，即《东莞市创新基层社会治理综合改革实施方案》，从而有力地推动了社会组织的发展和壮大。

二是积极动员居民参与社区治理。良好的社区治理，离不开广泛的公民参与和浓郁的公民精神。为此，CF社区在社工机构的组织下，从以下三个途径激发居民的参与热情：福利型参与，如举办亲子工作坊、太极学习班、长者日间照料等活动；互动型参与，发挥业主所长，各尽其能，共同为小区的建设贡献智慧和资源，如制定《业主文明公约》，开发小区拍卖会、跳蚤市场、义卖活动等项目；网络型参与，在“点餐服务”中，居民可通过网站、微信和微博等渠道“下单”，投票选择喜欢的社区服务项目。

三是培育志愿团体，增强志愿力量。为促进志愿服务的发展，DL 镇和CF 社区实施了多种激励制度，如星级认定、荣誉嘉许等制度；社区通过DL镇志愿服务网站群，创立虚拟的“志愿者学院”，对志愿者进行知识和技能培训；社区制定循环激励的积分回馈制度，志愿者在活动参与后可以得到“爱心积分”，并将其存入“幸福储蓄站”，志愿者可用“爱心积分”换取一定的社区服务。据统计，CF社区共有社区服务队伍、社区社会组织数量15个，登记注册志愿者505 名，约占社区常住人口的2.30%，成为DL 镇社区中人数最大、最活跃的志愿服务团体。志愿者们通过开展文娱活动和志愿服务，促进了社区的共荣和良治。