联合国维和行动中军警民协同概述

刘圣皇，胡建国

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

从1948年联合国停战监督组织建立发展至今，无论是传统维和行动，还是多元化维和行动，联合国维和行动主要参与力量可分为军事人员、维和警察和民事人员三部分。特别是在多元化维和行动中，三方参与力量具有不同的人员构成、组织架构及职责功能，分工明确，在各自领域和职责范围内都发挥着重要作用，但同时为完成共同的维和使命和授权任务而相互支持，紧密协作。

一、联合国维和行动中军警民力量概述

(一)联合国军事人员

联合国军事人员是参与联合国维和行动传统力量，根据联合国安理会或联合国大会决议，并征得当事国同意，由联合国维持和平行动特别委员会负责组建，受命派往发生威胁和平的国际冲突地区，执行维持和平专门任务的武装力量。联合国军事人员主要分为成建制部队、军事专家、参谋军官三大类[1]。

成建制部队在联合国军事人员构成中所占比例最大，从类别上可分为两大类。一类是安全(战斗)部队，如步兵营、警卫分队；一类是支助(后勤)部队，如工程、医疗、运输、通信等。在派遣规模上一般分为连(大约120到150人)、营(大约500到1 000人)、旅(大约4 000到10 000人)三个级别。

军事专家主要包括军事观察员、军事联络官、军事顾问等[2]。其中，军事观察员任务是监督冲突方所同意的任何军事安排，如停火、停战、撤军和维持非军事区等。其工作方式是监督冲突方对这些军事安排的遵守情况以及责任区内的总体军事形势，并通过自己的指挥系统提交相应报告；军事联络官负责保持与非联合国维和部队的联络，还可以与维和行动驻在国军队进行联络[3]；军事顾问是维和行动得到授权之前，联合国秘书长在任命特别代表的同时，任命一些军官担任特别代表或特使的军事顾问。

参谋军官一般以单个军人形式部署在任务区维和部队总部或联合任务机构中执行特别任务，在一些小型或传统维和行动中，其与军事观察员享有同等地位身份。在复杂或大型维和任务区中，参谋军官还包括履行保障任务的军队文职人员。国际构成是参谋军官的一大特点，目的是确保出兵国在任务区的中立和比例平衡。

联合国军事人员与联合国警察、联合国文职人员并肩战斗，共同保护人员和财产安全；与任务区其他军事实体保持密切合作，努力促进稳定与安全；与当地社区和当地军事人员合作，促进相互了解，共同实现持久和平[4]。军事人员的具体任务包括监督停火、停战、休战和撤军；观察并报告冲突地区局势；隔离冲突各方，协助恢复冲突地区治安或维持冲突地区秩序；运送和保护人道主义援助；监督大选或公民投票等内容[5]。

(二)联合国警察人员

1960年，安全理事会第143(1960)号决议授权部署了由加纳30名警察组成的一支特遣队，以支助联合国刚果行动。当时的常规任务仅限于监测、观察和报告。1990年代初开始，在监测活动之外，加入了咨询、指导和训练。2000年，《卜拉希米报告》呼吁在警察使用上建立“理论上的转变”,随后设立了警察司，并在称谓上以“UNPOL”(联合国警察)代替旧的“CIVPOL”(民警)[6]。秘书长于2011年发表联合国第一次关于UNPOL的报告,承认UNPOL在实现可持续和平与安全方面的中心作用。2014年11月,安全理事会通过第一次以UNPOL为主旨的2185号决议。联合国警察主要分为民事维和警察和成建制维和警队两大主体。

民事维和警察是联合国成员国派出的在任务区单独执行任务的民事单警，主要任务是支助东道国警察部门和执法机构的改革、改组和重建；为东道国警察部门和执法机构提供行动支助；参与临时的治安维护和其他执法，促进和保护人权以及保护平民等。

成建制维和警队是专业的、有凝聚力的、武装机动警察队伍，为联合国行动提供安全支持，确保联合国人员及财产安全，参与平民保护，支持高风险及需要整体反应的警务行动[7]。

(三)联合国民事人员

从广义上来说，在和平行动中，任务区民事部门包括联合国国家工作队、联合国维和行动部、后勤支持部和政治事务部等与联合国工作有关的非制服人员[8]。按照职能分工，任务区民事部门可分为民事实体部门和民事支持部门。总体来说，民事部门在多元化和平行动中主要参与政治事务协调、推行性别主流化、保护人权、公共信息收集和处理、提供后勤支持等和平行动，在联合国各个任务区中扮演着重要角色。

联合国任务区民事实体部门主要包括：特别代表办公室、例会筹备办公室、性别问题办公室、高级法律顾问、纪检处、任务区联合行动中心、任务区联合分析中心、政府协调办公室、艾滋病预防办公室、人道主义支持办公室、性别保护顾问办公室、政策分析办公室、巩固和平办公室、快速反应办公室和任务区领导高级顾问、公正和安全办公室、人权保护办公室、法制和政策改革办公室、培训和督导办公室、联合国排雷部门、监狱劳教高级顾问等[9]。主要职能为：与军事部门、人权部门和发展部门一起促进任务区解除武装、复员、重返社会项目的发展；参与政治事务协调；提高女性话语权，实现性别主流化；促进司法公正；为扫雷行动提供帮助；保护人权并完善法律；公共信息收集和处理。

联合国任务区民事支持部门主要包括：地区航空处、任务区支助行动中心、审计、风险管理及纪律执行调查委员会、地区事务办公室、信息管理处、地理信息、信息技术和通信处、卫生安全和环境保护处、财政和预算处、任务区综合培训中心、人力资源管理处、服务保障部、保障链管理部。主要职能为：对任务区各行政部门服务提供支持；保障任务区工作人员的健康和安全；开展对外交流；经济支持(制作和执行任务区预算，支付工作人员工资)；对各个部门提供后勤支持；招募、训练、发展、为驻在国能力建设提供帮助；对任务执行是否尊重驻在国法律和联合国要求以及对任务区协定进行监督等。

二、联合国维和行动中军警民协同的背景和意义

联合国维和行动旨在在战斗结束的地方维护和平，帮助执行和平协议。早期，传统的军民合作仅仅是个军事标签，用以描述武装力量介入或者与民事团体合作的场合。从更广泛意义上看，军民合作是开展信息行动的重要组成部分，涉及心理行为和公共媒体事务，有利于军事指挥人员塑造其环境，利用多样化方法完成授权任务。当前，联合国维和行动已经由传统的军事性、战争冲突后监督停火协议、分割冲突方发展到复杂的涉及军事、民事和警察的多层面行动。这就要求维和行动不再是单一的军事行动，而是一项多主体参与的综合行动，需要军事、民事和警察三方的共同合作来实现维护和平的目标。随着维和行动的深入发展，军警民协同越来越成为维持和平与建设和平的必要举措，尽管军警民各方在职责任务上存在较大差别，但在维持和平、人道主义救援、维护社会稳定、重建与发展项目援助等领域建立强大的军警民合作与协调机制已成为共识。具体来说，其具有三个方面意义：

一是有利于形成工作合力。在多元化维和行动中，在制度设计层面，军警民三大参与方在工作领域和职责任务上有很大区分，但又彼此依存，互为支撑，共同服从于联合国任务授权。在具体行动层面，三方是保障与被保障、服务与被服务、保护与被保护的关系，在履行保护平民、人道主义援助及重建改革等职责中军警民联合行动已然成为常态。因此，三方之间只有通力协作，密切配合，形成工作合力，才能保证授权任务圆满完成。

二是有利于提高行动效率。由于自身体制弊端和先期规划的不足，军警民在任务授权和具体行动中存在着交叉和重合环节，以及界限不明的模糊区域。必须通过全面统筹，科学整合，才能明晰各自职责，避免工作重复，减少工作盲区，提高行动效率。

三是有利于节约资源成本。联合国维和行动需要大量的人力、财力、物力投入。如果军事、警察和民事部门各自为政，单打独斗，易导致对同一工作或项目重复投入，耗费过多的经费和资源。通过加强对三者间职能的协同整合，统一经费预算和后勤保障，可有效利用联合国的有限资源，极大降低经费开支和行政成本。

三、联合国维和行动中军警民协同现状

2002年9月，联合国维和行动部首次提出维和行动中的军警民协调机制。它是一个为实现联合国维和行动目标，在军事、警察和民事部门、发展机构和当地民众之间，通过各层面的信息交流、谈判、冲突消除、相互支持、计划等相互作用的体系。在任务区，军警民之间的协同主要表现为：

(一)建立协同机制和机构

在联合国任务区，特别是大型综合特派团，军警民各方在秘书长特别代表和任务区领导小组(包括军警民各方负责人以上的任务区领导层)领导下，主要通过以下机制或部门促进协同：

1.综合任务计划程序(IMPP)。在任务计划阶段，联合国采取综合任务计划程序(IMPP)来促进对多元化维和行动的规划。这一举措使维和行动各参与方，包括军警民都能参与到任务区计划制定过程中来，使各方达成战略共识，在任务规划中结合授权任务和各方能力科学整合军警民的任务职责。

2.综合培训中心(IMTC)。综合培训中心统筹军警民入职培训、岗位培训。在培训中整合三方教育资源，以期三方人员既能重点掌握本领域知识技能，又能了解其他两方领域内的整体授权和运行特点，增强三方间的认识和理解，为具体行动中的协同配合打下良好基础。

3.联合行动中心(JOC)、联合任务分析中心(JMAC)。通过收集整理军警民不同渠道获取的形势分析报告及行动信息，对任务区当前形势进行预警，协助特派团领导小组做出决策。同时，联合行动中心还扮演危机协调中心的角色，协助特派团领导小组对重要紧急联合行动进行统筹协调。

4.综合保障服务(ISS)、联合后勤中心(JLOC)。管理统筹任务区所有的后勤资源，根据特派团领导小组的优先排序，协调军警民三方的后勤支持供给。

(二)军警民协同

1.人道主义救援行动中的军警民协同。联合国人道主义军警民协调机制是在人道主义紧急情况下，为保护和促进人道主义原则，避免无端竞争，降低工作不一致性，追求共同目标，在军事、警察、民事参与方之间的基本对话和相互作用的工作。人权事务协调办公室具体负责人道主义民事和军事政策的协调和指导。在人道主义行动使用军事资产时，联合国指导人道主义和军事协调工作遵循以下六条原则：(1)人道主义机构只能依据人道主义原则决定接受军事资产。(2)只有在无民事选择和使用军事资产满足人道主义需要时，才能使用军事资产。军事资产的本质或部署的及时性是独特的，其使用只能是最后一招。(3)使用军事资产的人道主义行动必须具备民事特点，必须在负责行动的人道主义机构的完全领导和指挥下进行，在某种程度上，军事资产应该是没有武装且是民事的。(4)提供军事人员支持人道主义行动的国家应该保障和尊重行为准则及人道主义组织原则。(5)在人道主义援助行动中应该避免大规模军事人员的介入。(6)任何使用军事资产的行为都应该保证人权行动的国际和多边特点。

2.建设和平中的军警民协同。从联合国建设和平的角度出发，联合国对军警民协调机制的人道主义政策和指南主要聚焦在军警民协调的人道主义层面。联合国维和行动中军警民协调机制产生在军事和所有联合国特派团警察、民事部门之间。因此，除人道主义机构外，联合国维和行动中军警民协调机制包括政治事务部门、民事事务部门、公共信息部门、人权部门、法制部门、解除武装、复员和重新融入社会部门等，也包括一些联合国特派团之外的发展和建设和平参与方以及当地政府和地方社区，联合国军警民协调机制延伸至建设和平的全过程。

3.联合国人员安全保护中的军警民协同。在联合国内部，由指定的官员(主要是联合国副秘书长)具体负责联合国人员的安全，由安全管理团队支持，联合国安全部门对安全管理体系提供领导、行动支持和监督职责，军事和警察人员负责具体行动，最大限度保证联合国人员安全，支持联合国项目和活动的安全和最高效率行动。在复杂高危环境下，军警参与方与人道主义共享行动环境，有很多不同的授权和任务。任务和授权的环境和特点决定了共享信息的程度和种类以及合作协调的程度。

(三)军警协同

特派团警察部门和军事部门在执行特派团相关安保任务方面存在密切合作。两者经常进行联合规划、联合演习、信息共享。在保护联合国人员和设施，保护平民，维护冲突地区治安秩序，运送和保护人道主义援助，监督大选或公民投票等方面按照各自授权和武力升级原则展开联合行动。如，新修订的《联合国成建制维和警队政策》规定，在保证防暴队战术控制权和指挥体系前提下，明确责任和行动区域，加强与军方的协作。利比里亚特派团也曾拟订了划分警察部门和军事部门责任的标准作业程序，以确保二者在利比里亚的工作协调一致。

(四)警民协同

1.联合国警务人员与特派团支助法治和安全机构的部门开展合作，尤其是与司法惩戒和安保部门进行合作。例如，在利比里亚，联合国警务人员与特派团的安保部门改革专家联合拟订了警察改革项目计划。在海地，作为解除武装、复员和重返社会方案的一部分，联海稳定团警察部门与减少社区暴力科一起，探讨如何能提高人们对打击犯罪的认识。

2.警察部门与特派团人权部门紧密合作。目前，各职能部门之间建立信息共享程序正变得越来越普遍。例如，在海地，一名人权干事被派任为警务专员顾问。在刚果民主共和国，联合国警察与人权官员一起调查大规模侵犯人权行为。在东帝汶，在特派团将地区警察局移交给东道国警察期间，人权官员帮助对地区警察局进行评估。警察部门还与特派团的性别平等单位密切合作，合作内容包括制定政策、指定性别平等问题协调中心、在重组的警察局内设立处理性暴力和性别暴力的特别单位。

3.联合国警察与开发署合作。在任务区，联合国警察与开发署在建和领域的合作具有很强的互补性。联合国警察还与联合国毒品和犯罪问题办公室、联合国国家工作队其他相关成员以及双边捐助方和区域或次区域组织紧密合作，相互提供行动和情报支持。

(五)军民协同

军民之间的协同主要体现在三个方面：一是与民事人员共同执行监督停火、停战、休战和撤军等授权任务；二是在安全领域改革、解除前战斗人员武装、复员方面提供政策咨询和人员、技术支持；三是为民事人员提供医疗、运输、通信和工程建设等后勤支持。

四、联合国维和行动中军警民协同面临的困难和挑战

(一)任务授权存在重合和间隙

虽然联合国军事、警察和民事部门的授权来自于不同部门，授权内容也有所不同，但因任务区整体安全、政治、社会等环境的共性，势必导致各参与方在授权上存在一定重合。比如，联合国任务区军事、警察和民事部门一般都有人权保护和人道主义援助、司法体制改革等授权。任务授权的重合在一定程度上容易造成联合国任务区军事、警察和民事部门在工作中出现推诿扯皮现象，对实施军警民协同战略带来困难。

(二)指挥体系不够坚强有力

由于联合国工作人员大都是由各派遣国派出的临时性工作人员,任期多则2年,少则半年,形不成稳定连续的指挥关系和隶属关系,导致联合国的指挥和协同在一般情况下软弱无力,强制性命令无法贯彻执行,对各参战单位没有绝对的领导权[10]。另一方面,由于联合国负责指挥的部分人员经验较少,业务水平较低,在实际的指挥协同中表现得不够专业,容易导致协同失败。

(三)各方合作意愿不够强烈

因联合国各部门隶属关系不同，长期以来，军警民三方在联合开展勤务时一直协作不够紧密，经常出现信息交流不畅、协作效率不高、协商效果欠佳等问题，影响三方合作的主动性和积极性。以利比里亚维和任务区为例，军事观察员、民事维和警察、防暴队、民事人员各方在情况通报、联络协调、职责分工、通信保障、安全措施、勤务调整、突发事件处置等方面合作不够顺畅，经常由于出发时间、集合地点、途中停车地点和时间、调查对象、走访方式等不够统一或延时，而在勤务过程中出现勤务路线、方式和地点随意改变等现象，导致巡逻勤务完成效果不佳。

(四)职业文化背景存在差异

各协同单位之间不同的职业文化给外部战术协同造成了障碍。如军警方面强调高度的组织性和规范性，而民事人员则相对灵活。在保障支持方式上各方也不尽相同，特别是在发生紧急突发情况和战争冲突情况下，难以统一行动。此外，由于各协同单位之间具有不同的政治基础和任务目标,导致在协同作战时,各方都以自己的政治基础和任务目标为出发点,导致协同行动失败。

五、结束语

综上所述，联合国维和行动中军警民协同逐步得到联合国军事、警察和民事力量的认同，并在实践中不断发展完善。虽然目前还面临一系列困难和挑战，但在未来的维和行动中，军警民协同只会加强，不会削弱。随着我国日益走近世界舞台的中央，作为联合国各项事业的坚定支持者、参与者和贡献者，必将加大深度参与联合国维和行动的力度。这需要我们乘势而上，主动作为，积极学习借鉴联合国任务区军警民协同经验做法，分析研究存在不足，结合我国参与联合国维和行动工作现状，增强我国军警民三方维和机构和人员的交流协作，建立协同机制，形成工作合力，进一步增强我国在联合国维和行动中的话语权和影响力。