京津冀协同发展五年：凝聚高质量发展的强大合力

本刊记者 张菀航

京津冀协同发展，即将走过共融共赢的第五年。

2014年2月26日，习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会，指出“京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面”。

国家战略，时代宏图。五年间，协同发展在京畿大地激昂起笔，渐入佳境。

11月5日，国家统计局发布最新数据显示，2018年京津冀区域发展指数为160.13，比上年提高6.14个点。2014年以来，京津冀区域发展指数出现较大幅度提高，2018年比2013年年均提高8.49个点，快于2010—2013年期间年均提高水平2.59个点。

国家统计局表示，这反映出在协同发展战略带动下，京津冀区域迎来前所未有的历史机遇，政策带动、创新驱动、投资拉动等各方面力量为区域发展带来实在“红利”。

磨合探路：协同效应凸显

这份新出炉的成绩单从五个维度解读了京津冀一体化进程的亮眼表现，通过构建基于创新、协调、绿色、开放、共享的评价指标体系，以对区域发展情况进行监测。

从测算结果看，共享发展指数最高且上升趋势最为明显，创新发展指数和绿色发展指数呈稳步提升趋势，三个分指数分别为248.27、158.27和146.84。报告认为，这是推动京津冀区域发展指数上升的主要力量。

对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员刘云中在接受《中国发展观察》采访时表示，加强污染防控，促进绿色发展是京津冀协同发展最为重要的方面，近年来推进的有关举措和发展成效突出。一是建立京津冀三地联防联控机制。2014年以来，京津冀三地每年召开联席会议，协商京津冀环境执法联动重点工作和重大活动的环境保障，开展联动执法，共同排查、处置跨区域、流域的环境污染问题和环境违法案件，逐步统一三地预警分级标准。二是逐步完善生态补偿措施。例如，北京和河北就水源涵养、沙源治理和生态保护签订横向生态保护补偿协议，对上游地区、植树造林地区实行生态补偿。三是通过调整产业结构和生产方式，大幅降低了生产活动中产生的污染物和废弃物。

“与此同时，京津冀通过加大对基本公共服务的投入力度，显著改善着部分落后地区的发展条件。教育更加公平有质量，三地高考录取率差距有所缩小。区域交通一体化快速推进，‘轨道上的京津冀’初显规模，高速公路、机场和港口已实现一体化整合或紧密协作。”中国社会科学院工业经济研究所区域经济室副主任叶振宇，细数着支撑三地共享成果背后的磨合探路与政策魄力。

值得关注的，还有京津冀多层次全方位的扶贫协作格局日渐成型优化。刘云中指出，近年来，北京与天津积极发挥科技、产业及资金优势，通过产业扶贫、技术扶贫等方式，在河北贫困区县大力开展对口帮扶。2018年，北京市与河北省签署全面深化扶贫协作三年行动框架协议，计划拨付资金26.21亿元用于对河北省张家口、承德、保定三市23个县区的脱贫攻坚。据报道，2018年北京市向承德市拨付帮扶资金达3.26亿元，共落实104个帮扶项目，辐射带动当地7万贫困人口实现稳定增收。

此外，京津冀区域创新发展指数的积极变化，同样显而易见。2018年这一指数为158.27，较上年提高4.71个点。与2013年相比，平均每年提高8.25个点，快于2010—2013年期间年均提高水平2.57个点。

越来越多的创业创新要素在这里加速聚合裂变，释放强劲动能。国务院发展研究中心创新发展研究部研究室副主任、副研究员龙海波在接受《中国发展观察》采访时表示，近年来京津冀创新协同发展成效主要体现在三方面，一是创新投入区域差距明显缩小。2018年京津冀区域研发经费投入强度（R&D经费支出相当于地区生产总值的比例）为3.36%，比2013年提高0.37个百分点。三地的研发经费投入强度之比由2013年的5.86:2.93:1变为2018年的4.45:1.89:1。

二是区域内科技成果转化明显增强。北京科技创新成果就近到天津、河北实现孵化和转化，向津冀输出技术合同成交额达到470亿元，年均增长超过30%，中关村企业在津冀设立分支机构累计达7300多家，“一区多园”的科技创新链加速了创新要素自由流动。

三是区域创新改革试验深入推进。京津冀区域创新改革试验主要聚焦创新联盟和示范园区，从激发创新平台活力开展政策试点。特别是雄安新区的设立，标志着京津冀协同发展步入一个全新的历史阶段，以北京中关村、天津滨海、河北雄安为核心的京津冀协同创新发展新格局逐步形成。此外，良好的“双创”氛围和深化科技创新体制改革的政策利好也进一步激发了区域创新活力。

刘云中指出，以创新走廊为重要形式的京津冀协同创新体系正逐步形成，例如京西南创新走廊、环首都创新走廊等。一批在北京的科技型企业于津冀落户，设立分公司或生产基地，逐步形成基础研发和产业转化相结合的局面。

聚力攻坚：深层困境待解

2019年1月16日至18日，习近平总书记考察京津冀，并在主持召开的京津冀协同发展座谈会上强调，京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，要做好长期作战的思想准备。过去的5年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。

实际上，从国家统计局发布的此轮数据中可以看到，2014年以来区域开放发展指数上升幅度较大，2016年达172.24，而自2017年开始有所回落，2018年该指数为125.17。有分析认为，除受此前基数较高影响外，还应归因于在全球经济增速放缓背景下，相对乏力的外需拉动。由此，如何进一步调动内需潜力优势，成为当前区域经济发展更为关键的现实课题。

此外，不难看出，在五项指数中，协调发展指数仍有较大的提升空间。2018年该指数为122.08，比上年提高3.65个点。与2013年相比，平均每年提高1.6个点。

刘云中分析认为，“鉴于省级行政单元之间在经济发展水平、公共服务、劳动力成本、土地出让价格等方面的差异，跨省之间的区域合作历来就是区域合作的难点”。

叶振宇同样指出，协调指数较低反映出了京津冀三地在经济发展水平以及公共服务水平上依旧存在较为显著的差距，由此导致人才、资金等要素难以实现相对充分的流动。另一方面，三地营商环境差异较大，部分地方政府服务意识薄弱，不利于企业跨地投资，同样影响着产业转移协作步伐。

“从更深层次看，三地在要素流动、产业转移协作、优质公共服务扩散辐射、科技创新协同等方面存在诸多体制机制障碍。”叶振宇认为。

而弥合差距的进程，正是需要京津冀转变“一亩三分地”的思维定式，不断破除行政管理、功能布局、资源配置等方面的壁垒，推进规划、产业、生态、人才等领域的高效对接，区域一体化效应亟待更深层次的挖掘释放。

未来可期：致力高质量发展

笔触坚定且充满力量，改革纵深的每一处浓墨重彩，将不断勾勒与丰富着京津冀协同发展的未来图景。

从顶层设计到战略落地，京津冀三地的同心同向同行，被寄予更多改革期待。

按照《京津冀协同发展规划纲要》对三地的细化定位，京津冀各有发展侧重与担当。刘云中指出，北京要坚守全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的定位，大力疏解非首都功能，加强基础研究、重大关键技术创新，提升其在全球基础研究和创新方面的影响力和话语权；天津则需要加强先进制造的研发与产业基础，突出天津在国际航运等方面的优势，加强航运服务业的发展，在国际航运的规则制定等方面发挥重要作用；河北需要加强交通、能源和环保等方面的设施建设，提升商贸物流和主要制造业的竞争力，促进产业转型升级，同时通过强化精准扶贫，促进城乡融合发展，做好京津冀的生态环境支撑。

“瓣瓣不同，却瓣瓣同心。”京津冀这朵“同心花”，仍将聚力绽放盎然生机。

高质量发展，将赋予这片生机最为深刻的时代内涵。围绕这一关键词，叶振宇认为下一阶段的推进重点将集中在以下几个方面：

第一，完善大气污染防治方式。京津冀三地要积极探索大气污染损害的补偿机制，研究论证向大气污染排放主体征收排污费的实施方案，适时启动改革试点，建立大气污染的市场化调控机制。三地要以实施乡村振兴发展为契机，适时将京津冀大气污染防治的重点转向农村，采取政府补助引导、集体经营性资产出资和农户个人分担相结合的方式，针对不同类型村庄推进农户散煤取暖分类治理。

第二，启动实施新一轮北京非首都功能疏解。新一轮的重点应放在中央单位辅助性服务机构、企业总部、优质教育医疗机构等领域，同时也要防止违规经营、违法建设等现象反弹，巩固好上一轮疏解整治促提升的成果。在具体政策方面，中央有关部门应会同北京市政府尽快编制完成新一轮北京市非首都功能疏解的目录清单，明确责任单位和实施路径，有序疏解二环以内中央和国家机关非紧密性辅助服务机构，推动部分中央企业集团总部特别是下属企业总部转移到京外其他地区。

第三，提升北京城市副中心产业发展条件。北京城市副中心应大力承接城六区优质公共服务资源迁入，吸引相关企业入驻。有关部门应加强研究制定土地、税收、人才等相关配套支持政策，吸引行业交易平台、金融服务机构、国家级文化机构等搬迁进驻。同时也要打造国际一流的营商环境，建设首都创新创业创造的特区。京津冀三地应积极争取中央支持，探索行政区划调整试点，推动通州区与廊坊“北三县”，以及天津蓟州区、宝坻区的融合发展，建设京津冀协同发展的示范区。

第四，探索政府主导、社会资本参与、市场化运作的雄安新区城市投融资模式。雄安新区要致力打造“金融特区”，借助中央赋予的先行先试机会加强金融改革。建议河北省充分发挥中国雄安集团有限公司的投资平台作用，根据城市总体规划对各类产业用地进行集中收储，探索产业用地共有产权开发模式，吸引社会资本参与组建从事园区开发、产业融资等服务的专业投资公司。

第五，建立“互联网+”公共服务共享平台。鉴于体制机制短期内难以实现实质性突破，京津冀三地对优质公共服务领域合作的需求比较迫切，为此建议三地率先推进在医疗服务、基础教育、就业培训等领域的“互联网+”平台建设，将区域优质服务资源和各县（市、区）有关机构整合到“互联网+”平台，使得更多的居民有机会享受到优质公共服务。

同时，龙海波建议，“在现有创新发展格局基础上，还应进一步明确三地创新合作分工，加大创新要素资源共享，推进创新链与产业链深度对接融合，营造有利于协同发展的创新生态体系。要在构建国际一流科技创新平台、科技教育基础设施、创新服务体系上下功夫，着力破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，发挥雄安新区创新载体的开放聚合引领作用，打造京津冀高质量协同创新新引擎”。