技术与体制的协同增效：数字时代政府改革的路径

□ 张丙宣

新时代是数字的时代。数字时代技术被寄予厚望。党的十九大提出要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，以浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”、上海的优化营商环境、湖北武汉市的“马上办网上办一次办”、天津滨海新区的“一枚印章管审批”、广东佛山市“一门式一网式”等为代表的“一网、一门、一次”改革，成为新时代政府运用技术深化审批体制改革的鲜活素材。另外，从水体、大气、社会治安等领域的监测，到智慧社区、城市大脑、智慧政府和国家大数据战略等不同层面的治理，技术应用的领域不断拓展，应用的层面不断提高。毫无疑问，技术在推进政务服务、城市治理、国家治理中发挥着不可替代的作用，那么，在全面深化改革和“放管服”改革中，技术是万能的吗？地方政府是如何协调技术与体制关系的？应该如何正确处理技术创新与体制改革的关系？

为此，本文以近年来我国各地开展的“放管服”改革为例，从技术与体制关系的理论角度，研究技术创新推动体制改革的方式以及技术与体制相互抑制的表现与原因，在此基础上指出数字时代政府改革的路径。

一、技术与体制关系的理论

由于涉及到形而上学、伦理、政治与文化等因素，技术的概念被复杂化了。[1]本文把技术界定为人工制品、程序或生产方式等，[2]具体包括信息通讯技术(ICT)、传感器、APP、大数据、参数、编码、脚本等。[3]本质上，制度是有序的约束集，诺贝尔经济学奖得主诺斯认为制度是制约人们相互行为的约束条件和限制个人的决策集合，[4](P3)它产生于制定政策的政治或经济企业家们的思想和实践、信仰和价值观、规范和规则以及它们融入社会生活的方式。[5](P83)

技术与体制的关系有两种不同的观点：乐观派和悲观派。乐观派从技术决定论出发，认为技术能够提升政府的回应性、提高公共服务水平和社会治理质量。[6]悲观派从技术的社会构建论出发，认为技术扩张和延伸了国家和资本的权力，打破了制度均衡，诱发人们精神、思想、伦理等危机，[7](P111)诱导人类把判断交给技术和数据。[8]然而，乐观论和悲观论并没有回答：为什么有些地方采用某种技术，而有些地方却拒绝这种技术？为什么有些地方运用技术促进了发展，有些地方运用技术却导致了衰退？

技术及其结果是社会和制度构建的。由于受到政治、社会、文化等因素的约束，技术往往被用于实现不同的目标，[9]拒绝或使用一项技术以及技术如何被使用，往往不是技术的原因，而是制度的选择。[10]同时，技术呈现出截然不同的两种社会属性：生产与赋权的属性和限制与约束的属性，不同的制度使技术产生不同的结果。包容性制度促进了技术的创新力和生产力，抑制了技术的限制和约束力，产生了良性循环；汲取性制度促进了技术的限制和约束力，抑制了技术的创新力和生产力，导致了恶性循环。[11](P309、P344)因此，技术及其产生的社会后果往往是特定的社会制度构建的。

治理结构与激励机制成为制度塑造技术作用方式及其结果的重要手段。我国是M型的治理结构，这种结构的显著特征是中央集权下的不同层级地方政府间职权交叉重叠、高度分权以及同级政府间较少相互依赖的关系，[12]各级地方政府均被赋予了较大的自主权，M型治理结构分散和降低了执政风险和不确定性，增强体制的韧性，[13]有效地保持治理体制的长期稳定。[14]在M型治理结构中，表现为干部晋升锦标赛模式的强激励机制往往侧重显性、标准化、可测量、可比的指标，[15] (P169)产生规模经济效应，但忽视不容易衡量的个性化指标，造成持续创新的动力不足。在全面深化改革和“放管服”改革中，尽管地方政府有较大的创新自主权，但是一刀切的指标考核体系和业务系统，往往并不认同地方政府创新成果，反而增加地方主要领导干部晋升的风险。

二、技术创新牵引体制改革：数字时代政府改革的实践

数字时代，技术的确牵引着体制改革，促进政府治理的转型升级。调研发现，技术创新牵引政府改革的实现方式是技术赋权。技术赋权是技术能够给政府和社会带来现实的和潜在的收益，比如，降低服务成本、提高政府效能、提高社会福祉。技术已成为政府改革和社会治理的有效工具，[16](P3)牵引政府治理理念的革新、治理能力的提高、内部治理过程的优化以及治理方式的创新。

(一)技术创新改变了政府治理理念

技术进步推动了政府治理理念的转变。信息通讯技术的发展，增加了民众获取信息的渠道和发展机遇。民众通过网络表达诉求、参与政策过程，推动政府治理理念的转变。传统的管控思路不仅无法奏效，而且可能会通过网络论坛的发酵引发网络群体性事件等次生危机，对党的执政合法性和政府公信力产生负面影响，因此，数字化时代，从管控理念向服务理念转变已成为政府改革的共识。

技术革新推动政府治理理念从以政府、部门为中心向以人民为中心转变。技术进步持续冲击着任何治理体制，对政府的响应力提出更高要求。与选举—回应机制不同，数字时代我国各级政府采取了行政—回应方式。党政分工的治理结构、干部人事管理制度产生的治理压力、群众对政府服务的满意度测评——测评分数排名成为上级考核下级的重要方式，促进了地方政府和部门从以往以政府、部门为中心向以群众为中心转变，形成地方政府之间、部门之间为提高服务满意度而竞争。

(二)技术创新提高了部门的服务能力

调研发现，在各地“放管服”改革中，政府部门普遍运用信息通讯技术、传感器、大数据、云计算等技术手段，提高政府的服务能力和服务效率。尤其是财税、工商、公安、不动产管理等直接联系、服务群众和企业的部门，不论在信息服务系统建设、数据规模和数据质量上，还是在政务服务数字化、智能化、智慧化等方面一直走在改革前列。

数字时代政府服务能力的提升不是完全依赖政府的权力、权威或命令，而是持续开发政府可用的新工具新技术。[17]其中，信息服务平台是数字时代各级政府普遍使用的工具。服务平台类型多样，既有松散结构的平台，也有紧密结构的平台。其中，松散型政府服务平台大多直接利用既有的网络社交平台，诸如QQ群、微信群、微信公众号、钉钉群等，用于政策宣传、非涉密数据的传输等。紧密型政府服务平台多以单一部门的在线办事系统、信息上报数据系统以及跨部门跨层级跨领域的在线办事服务平台等形式出现，用于自上而下地收集、汇总信息，在线受理办件，下级落实和完成上级布置的任务。

信息服务平台的广泛应用，实现了线上线下服务的融合，延伸了政府服务，提升了政府服务质量。信息服务平台把政府的服务延伸到村庄、社区，甚至延伸到网格和每个人，这不仅缩短了信息传递的中间环节，也减少了多环节传递产生的信息损耗。线下和线上的融合，推动政府的精准服务。譬如，精准扶贫信息平台能够实现用户的在线申请、属地政府的在线审核、扶贫资金使用情况的在线监管、干部走访记录的在线查阅等等。在线政务服务平台能够实现网上预约、办事材料预审与线下网格员、办事员代办的结合。信息服务平台被政府广泛应用于点对点的服务，方便了群众办事，推动了政府服务的供给侧结构性改革，极大地提高了政府的服务水平和服务质量。

(三)技术创新推动了政府内部治理结构的优化

技术创新和应用推动了服务标准化，推动了法治政府和整体性政府的建设。首先，技术革新推动了法治政府建设。数字时代，地方政府不是违法改革，而是在法治化轨道上，按着“法无禁止即可为”的原则做好减法，即“减事项、减材料、减时间，减次数”，进行自我改革，释放社会和市场的活力。同时，技术创新推动了部门之间数据共享，有助于破除部门之间互设前置条件、相互扯皮、让办事群众和企业寸步难行的部门本位主义问题。

其次，技术创新直接推动了行政审批服务的标准化。技术表达制度，将权力清单、办事流程具体化，通过规范化办事表格制定唯一的标准件。标准件包括办事的所有环节、每个环节所需要的办事材料、办事时间，经办人和办事群众一目了然，并在政府在线办事平台上呈现。譬如浙江省在“最多跑一次”改革中，实行服务项目、办事指南、办事平台、办事程序、制度、单位印章、服务细节、工作时间等的“八统一”，制定全省统一的行政审批标准，并允许各地在此标准上进一步优化，行政审批服务的标准化通过浙江政务服务网得以确认。行政审批的标准化减少了部门的自由裁量权，促进了部门之间相互监督，减少了跨部门信息传递和多环节办事产生的错误。

再次，技术创新推动了整体性政府的再造。调研发现，技术革新不仅推动了决策、执行和后期监管的整体再造，而且打破了部门之间、层级之间、地区之间的壁垒。譬如浙江宁海县的“亲人身后事零跑”改革，将办事群众涉及的到村(居)委会开死亡证明、医院接受死因调查、派出所注销户口、乡镇(街道)办理殡葬事项、殡葬所火化、凭各种证明到各个部门办理遗产处置等跨层级跨部门多环节，整合成“一件事”，对关键环节确定唯一标准，如将乡镇(街道)卫生院作为出具死亡证明的唯一机构，12345政务热线话务员对《“死讯”简况》、户口注销等全部形成唯一标准样本，并把涉及“一件事”的所有部门纳入到“政务钉钉”应用程序中，死者家属只需要拨打12345政务热线，线上线下跨层级跨部门多环节办事同步启动。

(四)技术创新实现了治理的数字化与可视化

监管是服务的另一面，任何国家和政府都需要运用技术进行自我监管和监管社会。近年来，在信息通讯技术、传感器、大数据、云计算和人工智能的持续支撑下，政府监管呈现出明显的数字化和可视化趋势。[18]

打破数据孤岛、促进信息共享是实现政府数字化转型的基础。当前，不动产登记、商事登记等走在改革前列。譬如，在不动产登记上，此前要跑国土、房产、税务三个窗口，现在三个部门后台数据打通后，一个窗口就能办好；在数字共享的基础上，深圳市的商事登记甚至实现了“三十证合一”。在各地改革中，数据共享从之前的部门间自发打通数据库，逐步向重组部门信息孤岛为综合性数据平台转变，实时同步实现电子文件、电子证照、电子签名、电子档案的共享，多部门数据的互联共通和实时共享，推动了公共管理和公共服务的精准化和智慧化。

调研发现，数据可视化正日益成为政府治理的重要形式。可视化不仅仅是展现数据计算后的结果，而且是数据压缩和知识理解的有效手段。[19]在计算逻辑下，多数据源数据不断合并，持续更新增量数据，通过电子屏幕动态展现办件量和监管办件流程，持续动态监管和预警机场、车站、码头、景点等重点空间的人口、车辆流动等，实现审批流程、政策执行过程的可视化，实现公共通勤、水环境质量的可视化以及特定个体移动轨迹的可视化，显示屏已成为城市信息指挥中心不可或缺的设施。可视化治理不仅发挥着监控的作用，而且有意和无意地影响人们特定的行为，旨在带来更安全的社会。

三、技术与体制的相互抑制：数字时代政府改革的挑战

近年来，在信息通讯技术的支撑下，我国“放管服”改革取得了显著成效。然而，在M型治理结构中，信息通讯技术往往被部门用于掌控信息、巩固部门权力，导致计算机官僚主义；[20](P9)来自上级政府的办件量和办结率的考核和来自群众对办件质量的满意度测评的双重激励和约束，迫使县(市、区)政府不断地给一线办事人员加压，导致一线办事人员队伍的持续扩大和治理生态持续恶化。制度的稳定性、约束性与技术的活跃性之间的权衡，造成长期以来多层级多部门数据难以协调共享、平台之间数据频繁“跑丢”等问题。

(一)信息孤岛林立融合困难

信息就是权力，谁控制了信息，谁就掌握了权力。虽然全面深化改革的总要求和总趋势是从提高部门的效率到提高整体政府效率的转变，但是，在各地改革中，关键信息资源依然由部门掌控，沉睡在部门的信息孤岛中，距离真正的数据共享和大数据中心还有很长的路要走。

调研发现，信息孤岛林立融合困难是地方改革中普遍存在的问题。尽管各地改革在不少领域打通数据，逐步破解信息孤岛问题，然而，长期以来我国以部门为中心的政务信息化发展模式所形成的条块分割的“信息孤岛”，并未因“放管服”改革而得到彻底改变。而且，在近年来的“放管服”改革中，有些部门视信息数据为“私产”，从部门利益、资源管控等角度出发设置开放壁垒，造成部门间基础设施条块分割、公共数据不能共享和业务平台缺乏协同，产生“平台不平”、 “台台不通”的结果。

综合性在线办事平台效率不高。调研发现，虽然省市政府纷纷建立了综合性在线办事平台，但是，不少部门或者认为本部门的老系统用习惯了，或者出于方便部门办事，在涉及部门利益和权力的数据上，以涉密和条线考核为由，迟迟不肯将业务系统的数据连接或共享到综合性在线办事平台上。有些部门即使形式上实现了数据共享，在业务操作也不能实现实时更新，部门继续掌控条线业务数据。由于平台缺乏多部门数据支持，综合性在线办事平台仅仅发挥展示和统计的功能。

(二)部门运用技术巩固权力

毫无疑问，以信息通讯技术为核心的技术的确提高了部门的效率。[21]然而，部门利用技术的前提是确保甚至是扩张部门的权力，而不是削弱或触动部门权力与利益。调研发现，不少部门认为数据共享就是要动部门的奶酪。部门抵制改革的方式不是放弃使用技术，而是运用考核指标和考核系统的参数设置阻碍改革，用技术巩固部门的权力。

上级职能部门运用考核抑制基层探索的积极性。中央和省级政府虽然自上而下地推进“放管服”改革，并鼓励基层探索，但是，条线并不认同。譬如，某省在“放管服”改革的考核办法中指出，各县(市、区)的办事材料比省里更加精简，或者办理流程更加优化的可以加分。但是，不少职能部门对基层条线考核强调上下统一，对地方探索精简材料和环节的做法不予认可，并要求考核指标体系的完整性和县(市、区)的统一性，把被裁决清理的审批前置项重新加回去，否则就要扣分，如某地市某部门规定，各县(市、区)公布的事项与省厅《指导目录》有出入，每个事项扣2分。

设置业务系统参数，让基层改革难以落地。上级对下级的考核，很大一部分涉及业务系统的应用，由于绝大部分审批业务系统属于国家部委、省厅、市局统建系统，县级政府和县属职能部门无权更改参数，县(市、区)改革成果在系统操作上落实较难。以浙江某县为例，其通过“审批裁决工作机制”清理了大量的前置项，清理后部分事项在上级业务系统中依然需要输入，譬如办理“建筑工程施工许可证”时，需要先进行“施工合同备案”，该县对“施工合同备案”的申报材料进行了较大清理，但不输入系统设置要求的申报材料，施工许可证就办不出来。在“放管服”改革中，一些部门滥用“技术权力”，使基层探索出的切实有效办法得不到系统认可，基层创新的活力被抑制。

(三)“跑出数量”与“跑出速度”的矛盾

考核是推动“放管服”改革的重要驱动力。在“放管服”改革中，考核主要有两种方式：一是根据各县(市、区)在省级在线办事平台上的办件量和办结率进行排名；二是对办事群众或企业进行满意度测评和办事实现率测评(简称“两率”)，根据测评结果分别排名。考核结果纳入到县(市、区)当年度综合考核之中，这直接影响县(市、区)的综合排名。在排名的强激励下，县级政府推进“放管服”改革必须兼顾“两个标准”：一是“跑出速度”，让办事群众和企业满意，因为在法治化轨道上只有尽可能清理不合法的审批前置事项，最大限度地方便群众和企业办事，才可能让办事群众和企业满意；二是“跑出数量”，才能获得更多的办件量和更高的办结率。

尽管各县(市、区)都有排名的压力，然而，由于省级在线办事平台与部分业务系统之间并未完全打通、各业务系统之间也未完全打通以及省级在线办事平台部分办事模块缺失等，很多业务并不能真正在省级在线办事平台办理，各县(市、区)必须在多个业务系统中穿梭，多次录入办件所需的材料，在业务系统中办理完毕后，再把办件所需的材料录入到省级在线办事平台展现成绩，产生“数据空转”的现象，无效的“数据空转”增加了办事人员的压力。为此，各县(市、区)往往通过增加办事窗口和窗口办事人员，造成临时聘用人员的激增。由于工作压力大、责任重、待遇低、没有晋升空间，临时聘用人员流动性很强，难以持续提高他们的办事效率和办件质量。在未完全实现数据共享的条件下，依靠增加临时聘用人员跑出的数字，没有提升的空间。更有甚者，为“跑出数量”，之前随到随办的事项，也要通过省级在线办事平台进行规范化的“一窗受理”，导致办理时间反而比改革前更长。

(四)制度约束性与技术活跃性之间的冲突

制度与技术的完美契合是政府改革的理想方式，然而，政府改革往往需要在给定的制度与活跃的技术之间选择一个平衡点。约束行为主体的选择集以克服集体行动的困境是任何制度的基本功能，[22]而改变现状的冲动是技术的属性之一。如何处理制度与技术二者的关系，是改革面临的普遍问题。在“放管服”改革中，这种冲突主要表现为以下两个方面：

部门间数据共享缺乏节奏性与协调性。调研发现，部门历史越久、信息化起步越早的部门，内部自建的信息孤岛就越多，实现数据共享的阻力就越大，数据共享的进展就越慢，譬如，县级公安机关内部有200多个国家、省、市的自建系统，这些系统之间尚未完全实现数据共享；相反，信息化建设起步较晚、信息化程度较低的部门，甚至没有自建系统的部门，融入统一平台的节奏反而更快，譬如综合行政执法、文化广电新闻出版局等部门，数据共享的阻力小，数据共享进展较快。

平台之间数据频繁“跑丢”。部门的业务系统与省级在线办事平台的对接是“放管服”改革的核心内容之一。由于省级在线办事平台的不稳定性和模块的不完整性以及业务系统办件工作的稳定性和延续性，办件依然需要在业务系统中完成，业务系统之间的信息交换部分通过省级在线办事平台以数据回传的方式实现。但是，数据回传并不是真正意义上的数据共享。因为在数据回传过程中，省市部分自建的业务系统，不仅对审批数据交换实时性差，容易造成业务办件的超时延期，而且业务系统与省级在线办事平台之间的数据频繁“跑丢”。

四、技术创新与体制改革的协同增效：数字时代政府改革的实现路径

各地改革存在的问题表明：数字时代政府改革是一项长期的、艰巨的、繁重的事业。为此，数字时代的政府改革必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，确立数字时代政府改革的基本原则，推进数字共享的法治化，加大技术保障力度，实现技术创新与体制改革的协同增效。

(一)确立数字时代政府改革的四个原则

数字时代政府改革应该在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指导下，确立改革的四个原则：首先，坚持以人民为中心，以人的全面发展为宗旨，改革本着便民、利民、不扰民的原则。其次，坚持包容发展，数字和技术为社会各阶层带来的机会应该是普惠的，而不是被滥用或垄断，应该为社会提供更多的发展机会，增进社会的公平、互信、互惠、包容与合作。第三，坚持安全可控的原则，作为国家重要战略资源的数据，在开发利用中要增强忧患意识，防止犯战略性、颠覆性错误，当前和今后一段时间，应该考虑把银行、电信、证券、网络购物平台、物流服务平台、网络社交平台、房产中介平台的等公私部门的大型数据平台纳入监管之下。第四，坚持共建共享融合发展的原则，改革应该融合和协调政府公共价值、企业的资本价值和民众的生活价值，实现资源、力量与价值的融合、线上线下的互融互通，使改革既有活力又和谐有序。

(二)将数据共享纳入法治化轨道和法治政府建设之中

数字时代必须把数据共享作为政府改革的重要内容。为破解由部门本位主义造成的信息孤岛问题，必须将政府数据共享开放纳入法治政府建设之中。首先，深化政府数据开放共享机制，不仅需要从技术层面实现政府公共数据的规范化、标准化，而且需要完善法律法规以保障数据的开放共享。虽然我国相继出台了《政府信息公开条例》和《政务信息资源共享管理暂行办法》，但没有制定详细的政府数据开放规划。在确保国家安全和个人隐私的前提下，应该制定政府数据开放共享的路线图。其次，从政府数据开放共享原则、问政责任、共享平台的治理、数据开放负面清单、数据开放的标准和风险评估等方面，完善既有的政府数据公开法律法规，实施数据强国战略，促进政府数据的共享和开发利用，提升国家治理能力。

(三)加大技术保障力度，鼓励基层创新

全面深化改革需要把顶层设计、基层创新和技术应用有机结合起来。技术不应该成为部门约束基层探索、巩固部门权力的工具，技术应该被用于促进和认可基层创新的手段，激活基层创新活力的抓手。首先，细化数字政府的顶层设计。自上而下地建立跨层级跨部门跨领域的大数据中心，实现政务服务的规范化、标准化，克服自下而上数据共享难以克服的困境，从技术上确保和鼓励基层有效探索。其次，积极推动政务服务的智慧性和人性化。政务服务的智慧性绝不仅仅停留在把自助服务一体机引入政务办事大厅，实现高清拍摄、人脸识别、指纹采集、证照打印等面向用户的功能，而且需要把人工智能应用到业务流程优化、辅助决策、全程监管、信用和风险评估等环节，将人工智能应用于整合跨部门跨层级跨领域政府服务过程中，实现政府治理的整体性和智慧性。

(四)全面深化体制机制改革，持续发挥技术的收益递增效应

布莱恩·阿瑟认为技术通过正向反馈机制能够实现收益递增，技术的正向反馈机制是促进创新发展和内生发展的制度、体制、机制。[23](P70)为此，应该全面深化体制机制改革，破除阻碍创新发展的体制机制。首先，建立审批裁决机制，框定权力的边界，限制任性的权力。依法裁决各类不合法不合理的部门规定，凡法律、法规、规章设定以外的应该一律取消，凡是通过个人现有证照来证明的应该一律取消，凡是能采取申请人书面承诺方式解决的应该一律取消，凡是能通过网络核验的应该一律取消。其次，从激励机制上鼓励基层治理创新。在考核中，不应用同一个标准衡量所有地区的改革，不应“一刀切”，应该容忍多样性，鼓励地方勇于探索，尤其是继续鼓励改革走在前边的地区，只要按照“只减不增”的原则，让改革领先的地方继续领跑，改革走得慢的地区梯次推进，促使体制机制的持续更新。再次，扩大容错免责的范围，消除基层敢想不敢干、想干怕担责的担心和顾虑，继续推动一批“堵点、痛点、难点、热点”问题的解决和跨部门跨层级跨地区改革的持续深化。

(五)实现技术与体制的协同增效，将改革进行到底

数字时代政府改革应该实现技术与体制的协同增效。改革要锐意进取也要久久为功，实现体制改革与技术创新相互促进，相互增效，实现制度技术、线上线下、网络网格的化学反应，形成新的人文生态、社会生态、政务生态，走出了一条互联互通、共生共荣、共治共享的新时代群众路线。为此，要利用大数据等技术，优化综合性在线办事平台，增强平台的兼容性和稳定性，既能让信息化程度不高的部门一步到位，也能让信息化程度比较高的部门继续发挥优势。让数据共享与体制改革同步。优化大数据平台，让数据流和业务流实时同步，用技术、参数推动部门放权，促进体制的精简高效。抓好长效机制，杜绝个别部门通过技术、参数等方式把减掉的重新收回去，使改革陷入死循环。在法治化轨道下，继续鼓励基层在顶层设计框架下试点改革，允许和鼓励基层依法做“减法”，找准制约改革的关键短板。