西北局《建设回民自治区》与陕甘宁边区民族区域自治实践

王志平马 成

（1.国防大学 政治学院西安校区，陕西 西安 710068；2.西北政法大学 陕甘宁边区法制史研究所，陕西 西安 710061）

1941年5月13日，中共中央西北局正式成立。中共中央西北局在组织领导党的民族宗教工作中，创造性地贯彻了延安时期初步形成的党的创新的民族纲领政策，起草了《建设回民自治区》这一指导性文件①，在陕甘宁边区组织开展了民族区域自治的实践，为中华人民共和国建立后民族区域自治政治制度的最终确立积累了宝贵的历史经验。

一、文件起草的背景分析

毫无疑义，《建设回民自治区》是在延安时期党的民族理论建设取得突破性成就指导下形成的。从1938年11月召开的党的扩大的六届六中全会开始，中国共产党逐渐摆脱了教条主义的束缚，党的理论建设有了重大发展。在党的民族理论建设方面，毛泽东在六中全会的政治报告中明确指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”［1］619毛泽东在这里明确提出了中国共产党关于民族问题的新理论、新主张，即中国共产党彻底摒弃了过去一直强调的“民族自决”中允许国内少数民族有“分离权”的政策原则，不再挑战多民族国家的统一，尽管这一挑战是针对国民党的统治。毛泽东上述创新阐述，是中国共产党结合中国民族问题的实际，对马克思主义民族理论做出适合中国社会历史发展的解释，不再承袭、照搬苏联解决民族问题的制度模式，标志着马克思主义民族理论中国化取得了巨大的理论成就初步形成了具有中国特色的创新的民族理论体系。在这一创新理论指导下，党的民族宗教纲领政策也开始进行了调整，特别是提出了“少数民族在自己管理自己事务的基础上享有自治的权利”的政策原则，这一政策原则经过不断丰富完善，形成了以民族平等为基本原则、以民族自治为基本政策、以建立少数民族自治区为路径的纲领政策体系。所以，中国共产党初步形成的具有中国特色的创新的民族理论体系及其政策原则体系，是西北局起草《建设回民自治区》的理论指导和遵循的基本原则。

同时，陕甘宁边区《五一施政纲领》的颁布，使组织开展民族区域自治有了法律依据。几乎与西北局组建的同时，1941年5月1日，由党的陕甘宁边区中央局提出，中共中央政治局研究批准，陕甘宁边区第一届参议会议定以陕甘宁边区政府名义颁布新的《陕甘宁边区施政纲领》（亦称《五一施政纲领》），待第二届参议会通过后实施。《五一施政纲领》第十七条规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”；第二十一条规定：“在尊重中国主权和政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业文化与宗教的活动”［2］678。可以看出，这部在中国共产党局部执政区域将要实施的《施政纲领》，从“宪法”的高度确立了中国共产党关于民族宗教的纲领政策：一是强调坚持民族平等的原则；二是主张实现少数民族在政治经济文化上的平等权利；三是提出建立蒙回民族自治区的政策方针；四是尊重少数民族的宗教信仰，保护外国宗教在边区的合法活动。这就为边区内实施民族区域自治提供了法律依据，推动了边区民族区域自治的加快发展。此后不久的《陕甘宁边区施政纲领及其解释》中，对上述内容进行了解释：我们主张“建立蒙回民族的自治区，给他们民主自治的权利，比如蒙回民最多的乡村，他们自己可以组织蒙回民乡镇来管理他们自己的事，还有，我们主张要尊重他们的宗教（喇嘛教和回教）信仰和风俗习惯，比如盖清真寺，开回民饭店等”［3］118。这是从政策实施的层面对设立民族自治区进行了进一步的规范。

还有，陕甘宁边区政府民族事务委员会的设置，使组织开展民族区域自治有了实施的行政依托。1941年8月10日，陕甘宁边区政府第73次常务会议通过了设立陕甘宁边区政府民族事务委员会的决议；10月18日，林伯渠签署边区政府主席令，任命赵通儒、谢觉哉、刘景范、那素滴勒盖、马生福为边区政府民族事务委员会委员，赵通儒为主任委员，陕甘宁边区政府民族事务委员会正式设立。1941年10月25日，陕甘宁边区民族事务委员会召开首次例会，讨论并通过了《陕甘宁边区政府民族事务委员会暂行组织大纲草案》，确定了边区民族事务委员会的工作职能，特别是对边区民族事务委员会的具体工作做出了安排：“一、关于边区境内回蒙各民族区域自治事宜；二、关于边区境内回蒙各民族自治区之政治、自卫、经济、文化、教育、卫生等建设事宜；三、关于边区回蒙等各民族□□工作之考核与领导等事宜；四、关于边区各民族纠纷之调解事宜；五、关于保障回蒙等各民族主权信仰生活风俗习惯，各种法规之拟定与审核事宜；六、关于与边区境邻各民族间之交际团结事宜；七、关于愿移居边区各民族人士之招待与安置事宜；八、关于边区政府所交办一切有关民族事务之事宜。”［2］934上述工作职责紧紧围绕党的民族平等、民族团结、尊重少数民族宗教信仰和风俗习惯等纲领政策，特别是把民族区域自治作为重要的工作职责，表明陕甘宁边区即将开启民族区域自治实践有了最为基本的行政依托。

另外，边区境内相关地方政府民族事务机构设置和人员配备，使组织开展民族区域自治有了具体实施的组织保障。陕甘宁边区民族事务委员会设立时曾规划：“本会在边区有民族之分区县市中，呈请边区政府在该管区之专署或县市政府内增设民族事务科，管理该区民族事务，其日常工作直属该专署或县、市政府领导，唯须与本会经常取得密切联系，其详细办法另定之。”［2］9341941年11月6日至21日召开的陕甘宁边区第二届参议会原则上批准了这一规划。1942年6月30日，边区民族事务委员会正式向边区政府呈报了《关于在三边、陇东、新正、靖边设立民族事务科的报告》，认为：“三边、陇东、靖边、新正、境内外有回蒙民族，为了切实执行第二届参议会所通过《施政纲领》中，关于团结回蒙民族之条文，特呈请在三边专署、陇东专署、关中新正县政府、靖边县政府内，设立民族事务科，以专负责一切有关各民族团结事宜之推进。”［2］7037月12日，陕甘宁边区政府林伯渠主席、李鼎铭副主席签署命令，同意在三边、陇东专署和新正、靖边县政府设立民族事务科，“希各该专署县府迅速筹设（每县暂设一人）以利民族事务进行”［2］702。8月29日，边区政府林伯渠主席、李鼎铭副主席又指示边区民政厅刘景范厅长等，使在“镇原曲子环县三县府第一科内增设民族事务科员一人，以便专管各该县回民事务”［2］704。至此，陕甘宁边区政府已逐步建立起了边区政府、专署、县三级少数民族事务工作机构，为组织开展边区民族区域自治工作提供了有力的组织保障。

1941年11月，在陕甘宁边区第二届参议会第一次全体会议上，正式通过了《五一施政纲领》，并决定在边区境内相关地方组织开展民族区域自治工作。为了使民族区域自治能够顺利展开和取得最好效果，西北中央局在陕甘宁边区第二届参议会举行的同时，即组织了充分的调查和认真的研究，形成了《建设回民自治区》这份重要文献，对如何在关中新正县、三边盐池等回民集居地建设回民自治区、乡，提出了具体的指导意见。《建设回民自治区》着眼民族团结共同抗战的大局和各少数民族及中华民族解放的长远目标，清晰地梳理出建立少数民族自治区的基本思路，成为陕甘宁边区组织开展民族区域自治伟大实践的指导性文件。

二、《建设回民自治区》对民族区域自治的性质、建立的条件和工作步骤进行了系统的阐述

《建设回民自治区》指出：少数民族区域自治的自治区，性质是“新民主主义的自治区”，是“民族平等政策在今天中国的具体应用”；“建设民族自治区，是党的民族政策的具体实施，是国内各民族互相信任、和平共居、和睦合作之始；自治区是新民主主义民族平等的民主政治，是中国历史上之创举”。民族自治区实行“三三制”的政权组织形式，是少数民族各阶层联合的“三三制”政权，和中国共产党领导的各抗日根据地“三三制”政权一致。可以发现，《建设回民自治区》要建立的少数民族自治区，不同于长征途中曾经建立的博巴苏维埃共和国中央政府，也不同于1936年红军西征时曾经建立的豫海县回民自治政府，因为这两个政权是苏维埃政权，代表广大被压迫群众的利益，而《建设回民自治区》要建立的少数民族自治区及其政权，是抗日民族统一战线旗帜下的少数民族在一定区域内的各个阶级各个阶层联合阵线，体现了新民主主义革命和抗日战争的时代特点。《建设回民自治区》还就自治政府与陕甘宁边区政府的关系进行了阐述，指出：回民自治政府是“居住在边区领土上的一部分回民实行区域自治”，仍为陕甘宁边区的组成部分，“对边区政治方针、制度法令也必须遵守与实行”。那么，如何体现民族区域自治的性质呢，《建设回民自治区》指出：回民自治区“有权利按照本民族的特点制定各种单行法规与各种条例，作有利于本民族政治、经济、文化各种建设”，在制度上充分体现了少数民族“自己管理自己事务”的权利。可见，《建设回民自治区》设计的少数民族区域自治是有限自治，不是无限自治，核心是民族平等、民族团结和政权（国家）的统一，是一种崭新的政治制度设计，有着划时代的历史意义。

《建设回民自治区》阐述了建立少数民族自治区的条件和工作步骤。具体条件为：“A.回民定居和集中的区域，主要人口应为农民，并占人口的最多数，有着独特的民族生活方式。B.自治区域在经济条件上至少须有足够本区农民耕种和足够一定程度人口增加与发展用的土地。C.建设自治区主要的应出于自愿、当地居民觉悟到有建设自治区的必要。D.各个居民区域（如自然村和行政村）互相连接便于行政管理，因而可能划为一个行政区域。”上述四项条件，规定了民族自治区的民族主体必须是少数民族，“有着独特的民族生活方式”，还必须要有必要的经济基础和经济发展前途，主体民族对民族自治区的认知程度和觉悟意愿，以及便于自治区域划分的地域条件。《建设回民自治区》按照上述条件分析后认为，陕甘宁边区所辖关中专区新正县的一区一、九两个乡和三边专区盐池县的回六庄，基本上具备了上述四个条件，可以实行民族区域自治。

《建设回民自治区》还就建立回民自治区的工作步骤进行了安排。首先，要深入关中、盐池两地回民聚居区进行调查。调查内容为：“A.广征居住该地回汉人民对建设自治区意见。B.具体调查各地实际情况，如人口、政治生活、经济情况、文化教育、回汉关系等”。其次，组织回民自治区建设委员会领导民族自治区的建设，并向边区政府负责。在调查的基础上，“由边区政府任命有关人员并当地有威望之回汉各界人士，组织建设委员会，负责进行自治区一切建设事宜，……准备选举新政府，……于自治区政府成立之日，宣告任务终结”。再次，在成立自治区新政府之前，旧区、乡政府仍旧存在，但旧区、乡政府应在建设委员会的领导下行使职权。

三、《建设回民自治区》设计了陕甘宁边区建立回民自治区、乡及其政权系统的具体方案

《建设回民自治区》根据陕甘宁边区回民分布的实际情况，提出“关中新正县第一区一、九两乡建立相等于边区一般‘区’的自治区，称为陕甘宁边区回民自治区；三边盐池县回六庄建立相等于边区一般‘乡’的自治区，称为回民自治乡”；回民自治区、乡的行政地位高于边区一般的区与乡；回民自治区、乡的行政系统直属于边区政府，但为了方便行政管理和开展各种工作，“边区政府得委托关中专署与盐池县政府分别领导之”。以上提出的边区回民自治区、乡的建设方案，充分依据了边区回民分布的实际，以及边区回民的意愿，有着很好的现实针对性和可行性。关于回民自治区、乡的政权行政系统，《建设回民自治区》提出回民自治区设参议会，区参议会是自治区人民的代表机关，“参议会宜采用议行分离一级制。设常驻员、议长脱离生产，区参议会下不设乡参议会”；区参议员“由人民选举小组直接产生，其比例为每二十人至三十人得选参议员一人”；区参议会职权与县参议会相同，区参议会有权起草自己的组织条例及选举条例，但经边区参议会批准后执行。

《建设回民自治区》指出：回民自治区、乡的行政领导全部“应自下而上完全经由民主选举产生，并由民主罢免而撤换行政人员”。“由参议会选出自治区政府委员”，回民自治区由五人组成政府委员会，设自治区主席，下设：第一科负责民政、婚姻和民族事务等，科长由区主席兼任；第二科负责经济建设、财政、卫生等事务；第三科负责教育；第四科负责公安、保卫等工作；另设裁判员，管理司法事务。回民自治乡政府委员会由三人组成，分别为主席一人、协理员两人，主席负责全面工作，协理员“分掌民政、经济、财政、教育、公安等事务”。回民自治区、乡政府“下直接为行政村（或即为自然村如回六庄），行政村主任由村民大会选举”。《建设回民自治区》特别提出回民自治区乡“实行政教分离，阿訇有选举权和被选举权，但在职阿訇不能担任行政首长和政府各（部）门主要负责工作”。《建设回民自治区》对陕甘宁边区回民自治区、乡行政系统的设计，充分贯彻了中国共产党领导下的民主政权建设“三三制”的基本原则，其核心是在一定区域内由少数民族自己来管理自己的事务，并特别强调了政教分离的原则。这种少数民族自治的制度机制，基本上具备了后来的民族区域自治制度的全部要素，有着十分重要的历史意义。

四、《建设回民自治区》规划了回民自治区、乡的教育

在“建设与提高回民国民教育”方面，首先，主张“所有边区回民学龄儿童——七岁至十二岁——都需受国民教育，必要时可实行强制办法”。其次，提出了基本的教育方针，即“A.国民教育的目的在于扫除文盲，培养未来的抗建人材，因此这种教育应当是新民主主义的教育，科学的大众的教育；B.学校与清真寺分离，使学校教育独立发展，但不阻止清真寺阿訇教育满拉；C.文字应以中国新文字为主，但汉字亦为必修课，达到能运用的目的，阿文在国民教育时期，仅为附属课程，受完国民教育而愿继续学习阿文者仍可深造；D.教育内容应该是民族的，除教授一般自然科学常识外，回民历史、地理等，当为其主要内容”［4］80-81。上述教育方针及教育内容的突出特点是立足长远目标，并明确要求宗教与教育相分离。再次，提出了相应的主张和具体措施，如建立和改善回民小学、对入学困难的儿童政府予以资助、由政府组织编写教材、教育经费由政府统筹等，其中特别提出了“阿訇可为小学校董，以执行其对回民的教育任务”。

在“推行社会教育”方面，提出了教育的目标有二：“一为彻底扫除文盲，一为提高群众的文化政治水平和职业知识”［4］82，对回民的国民教育则以扫除文盲为主。扫盲“内容开始应和生活密切联系，逐渐提高，灌输以科学知识”，要在回民自治区开展广泛的说服动员工作，或可以发挥阿訇的作用，“或由阿訇提出每个回民都需识字的口号”；可采取“冬学、夜校、半日学校、识字班、读报组、小先生制”等，开展普遍的扫盲工作。与此同时，“于回民区实行巡回教育，如电影、展览、演戏、短期培训班、组织参观团”［4］83等，提高回民群众的政治认识水平。

在回民“干部教育”方面，目的是“提高其政治文化水平，养成独立工作能力，深刻了解回民问题（包括历史、社会、宗教等），作为将来回民工作的有力干部”；要学校教育与在职教育并举，学校教育主要培养基层干部和专门研究人才，在职教育主要是提高回民干部认识问题、分析问题和解决问题的能力等。

五、《建设回民自治区》提出了团结边区回教教派的政策

在组织开展回民自治的工作中，不能不面对回民信仰伊斯兰教的事实。所以，《建设回民自治区》用大量篇幅来阐述伊斯兰教问题，从陕甘宁边区回民信仰伊斯兰教的实际着眼，针对回民自治中存在的宗教问题提出政策主张。

首先，对伊斯兰教教派的产生及其实质进行了阐述。指出：伊斯兰教门宦和教派是“回族以农业为主的封建经济发展到一定阶段上的产物”，经济发展，财富增加，土地集中，促使了回族内部的阶级分化。在这个过程中，伊斯兰教教长和清真寺通过“田课”“天课”等宗教制度，逐渐占有了更多的土地和财富，教长兼有了地主身份，集教权与土地权于一身，“便产生了以自身利益为基础的教派和门宦制度”，在这个基础上形成的“教派斗争便是回民社会内部矛盾的表现”，“往往又变成少数人争夺统治权，巩固统治权的工具了”。同时，“因为回族一切政治、经济生活都与回教结合着，所以社会内部的斗争便都打着回教的旗帜，争取群众，以求获得胜利，这样斗争以宗教信仰、卫教来出现，便又阻碍了回民大众真正的政治主张与真正的民族觉悟”［4］85。这种对伊斯兰教门宦与教派的产生及其斗争性质的分析，非常深刻。

其次，提出了对伊斯兰教教派的政策。基本政策是宗教信仰自由，宗教与政治相分离、宗教与教育相分离。具体政策有：“A.天下回回是一家，使全穆士（斯）林为一人；B.各信其德，互相爱护。互相信赖，互相尊重；C.回教各派都有存在、分坊、合坊和聘请阿訇的自由；D.发扬回教文化优良传统与团结美德（对此政策的解释另行拟定）；E.政府对各教派一视同仁。”［4］85

再次，提出了团结伊斯兰教教派及促进伊斯兰教教派团结的具体措施。历史上，陕甘宁边区周边伊斯兰教教派斗争最为激烈，边区回民聚居区域内伊斯兰教阿訇多请自外边，有着不同教派的背景，容易受外来因素的影响，更甚者还可能被日寇汉奸挑拨，所以边区内部伊斯兰教教派斗争不可避免。对于这种实际，团结伊斯兰教教派及促进伊斯兰教教派团结的重点，一方面是调节、缓和教派冲突，而不是消灭教派冲突；另一方面是积极加强教育，使“回回民族向着坚持团结反抗侵略的大道迈进”。在此前提下，一是要做好争取团结阿訇的工作。具体是：“（1）提高阿訇文化、政治、科学水平，经常有专人帮助学习；（2）保证阿訇之物质供给，如有家眷者要分给土地，实行优待，以便使其安心长期居留边区；（3）尊重阿訇，回民工作同志，应遵守教规、习俗，不得违反；（4）听取阿訇对边区的善意建议，阿訇对政府法令不了解者应解释说服；（5）组织教长联席会议，互相交换意见，联络感情，以达团结之目的。”［4］86二是“实行各信各德，互相尊重”。具体有：“（1）在宗教仪式上，尊重各派之自由，不得强迫，不得互相攻击；（2）不同教派在同一坊内，如遇事故，阿訇与‘高目’应提前商量处理，举行仪式时，阿訇要顾及‘高目’意见，‘高目’要迁就阿訇作法；（3）不同教派，在同一坊内时，各派都得参加社头，共同管理寺政；（4）不能同坊时，各派可以分坊立寺。”［4］86-87三是“进行广泛的宣传教育工作”。具体是：“（1）具体地宣传我们团结教派的政策；（2）对积极青年及有威望人士，进行个别教育；（3）回协应利用各种机会（主麻日等），实行口头及文字教育，引用经句摘录教义，以发扬回民团结御侮之精神；（4）培养具有现代知识的阿訇及通阿文的小学教员。”［4］87四是“严防友区教争波及边区”。具体有：“（1）对友区教派斗争，边区回民应保持中立，并适当地以党的教派政策进行调解；（2）回协应经常检讨和解释边区内各教派间的误会；（3）注意友区回民团体、教派领袖之活动；（4）严防敌寇汉奸挑拨边区教派斗争。”［4］87五是边区内部发生教派斗争的处置办法。具体为：“（1）政府与回协应召集各方教长、阿訇与地方有威望的人士，共同商讨善后办法；（2）详细调查发生斗争之原因；（3）根据具体事实在群众面前实行揭露；（4）引经据典向各方进行说服解释，以平息教派斗争。”［4］87

六、《建设回民自治区》阐述了回民自治区、乡的经济建设及各项政策

在经济建设方面，发展农业是回民自治区、乡经济建设的主要任务，“提倡家庭付（副）业，分给难民、移民土地，解决贫苦农民耕牛、种籽，提高生产热忱，奖励开荒，改善自治区居民生活”。关于回民自治区、乡的财政政策，《建设回民自治区》提出自治区、乡的财政“以自给自足为原则，不足者由边区政府补助；自治区公民有纳公粮与捐税之义务，但比率一般轻于边区一般之区域”。对回民自治区、乡内汉民的政策，《建设回民自治区》要求：“自治区应颁布特别法令，规定自治区内回民与汉人完全平等，尊重自治区内和邻区汉人的宗教信仰、风俗习惯、文化生活，自治区选举时汉人不另行民族选举，一律参加居民投票，但必须注意占一定比例的汉人应在参议会与政府中占同等比例的位置（即［使］人口极少，也应有一个位置），在政府的动员和负担上，汉人与回民有同样的义务。”

关于对群众团体的政策，《建设回民自治区》作了原则上的说明：回民“自治区尊重各民族之风俗习惯，对原有回汉各种群众团体不加干涉，自治区建立后，各种团体实行统一组织，或仍照旧存在，由回汉民族自决”。

以上各项政策都有着明确的价值取向，核心是巩固边区各民族平等的良好局面、发展民族经济和改善回民的生活、加强回汉民族团结等，其中充分体现了党的民族宗教纲领政策主张。

《建设回民自治区》专门阐述了在回民自治中能够发挥重要作用的群众团体——边区回民协会的基本任务等。它指出：“边区回民协会是一个以民族为单位的群众团体，边区每个回民都应成为它的会员，它一方面要提高边区回民成为保卫边区、坚持抗战的有生力量，另一方面又要团结全国回民共同争取抗战建国的胜利。”因此，回民协会的具体任务为：“团结全国回民，为争取抗战胜利与回民在抗战建国中之政治平等生活改善而奋斗”、“组织与动员全边区回民，保卫边区，建立回民自治区，使边区成为抗战建国中解决回民问题的模范”、“帮助政府安插移民、难民，救济贫民，提高一般回民生产热忱”、“提高回民政治文化水平，发扬回民优良文化传统”、“反映回民群众要求，帮助政府法令执行”、“沟通回汉关系，调节回民间纠纷”、“向外介绍边区回民政治、经济、文化之建设，揭穿日寇、汉奸、回奸、顽固分子之阴谋”［4］92等。为了完成上述任务，必须以“短小精悍、灵活紧凑为原则”，建设好各地的分会和所属的支会，在回民自治中完成好上述各项任务。

七、《建设回民自治区》对民族自治区党的工作做出了系统安排

关于回民自治区党的总体任务，一是“正确的模范的执行党的民族政策，保证政府建设之完成，把党的政策具体灌输到广大回民中去，造成边区回民对党对政府之广大拥护”；二是“以党团结回教各教派的政策，将边区各教派团结在党的周围”；三是“建设自治区的党”。为了完成上述任务，必须加强党的组织建设，一是“自下而上的建立自治区委，在区委未成立之前，上级党应设立代表机关”；党的“支部以行政村（或两行政村共设一支部）为单位建立，其性质应当是秘密的”；基层党员应以“精”为原则，应该具备“政治上起码应对边区有认识”、“在群众中有信仰”、“能勤于业务之正派人”。二是自治区党委要发挥党的领导机关和党的代表机关两种职能。三是自治区党委要领导好群众团体。完成回民自治区党的任务和加强回民自治区党的建设，重点是回民党员和干部。所以，加强“回民党员及干部中的党的工作”，一是“加强回民干部的实际教育，提高质量。今天回民党员干部党内教育中心是在实际工作中加强其党性的锻练（炼）；其次应经常有计划地进行策略教育与科学教育，使理论与实际生活联系起来”；二是“继续慎重的周密的客观的进行审查工作，鉴定回民干部，即时发现可疑分子”。同时，“对回民干部党员不能要求过高，但对屡经教育不可救药分子，如政治模糊、没有立场、私人道德破产（败坏），及不守纪律的分子，应洗刷出去”，以纯洁党的组织。

加强回民党员干部的党性锻炼，是建立回民自治区及其后的一段时间内党的重点工作。“由于回民社会经济落后，回民干部中无产阶级成份异常薄弱（或说没有），其出身大部是农民及其它阶级，因此带进农民意识及自私自利的个人主义，往往不能把革命利益放在第一位”；同时，“由于历史上民族成见影响，狭獈的民族观点及意识还浓厚的存在着，这种落后的意识，阻碍着他们的进步”；另外，“由于回民干部政治理论水平太低，实际斗争知识经验缺乏，政治认识不够，党的政策了解不深刻，不能和非党性之思想作斗争，再加之党的教育薄弱”等等，回民党员干部党性不强就会有所表现。这些表现主要有：“个人利益高于一切，爱出风头，爱做表面工作，爱吹自己光荣，常常表现自己，常以为别人不好，自己很对；不以工作为竞赛，而常是互相忌妒、互相攻击，以至干部中不团结、不信任，影响工作；对本民族解放事业没有信心，常愿另就新异”；“党、教不分，两面态度，有的轻视宗教，有的尊重宗教，有意见对党不讲，背后乱论党内的问题”；“自尊心过高，常谈论他人之短，专吹自己之长，不虚心检查自己，常常批评他人，自己缺点尽量隐蔽，若被揭破要巧（狡）辩，一部分给环境，一部分给他人”；“有事有意见不向党及团体耐心提出，而常以自己的民族性格在朋友和群众面前大发牢骚，表示自己高明能干，有民族特性，只顾自己临时发泄痛快，不顾党的利益——革命利益”；“片面看问题，遇事不多考虑，立即表示态度，不求实质，只据片面和个人想法及作法，不管整个利益”；“过分强调少数民族工作之特殊性，忽视少数民族党员是和全党一致，常忘掉自己先锋队之模范作用，而做群众尾巴，不了解党优待少数民族之真正意义，而以特殊性概括之”。《建立回民自治区》提出要有针对性地加强党在建立回民自治区中的工作，是建设回民自治区工作的关键所在。

八、陕甘宁边区回民自治区、乡建立的实践

按照西北局《建设回民自治区》的政策指导和具体安排，陕甘宁边区少数民族自治区的建设拉开了帷幕。1942年4月7日，陕甘宁边区三边专区专员罗成德向边区政府民政厅呈报了《陕甘宁边区三边专员公署关于建立回民自治区问题的呈文》：“定边县境内共有回民二十余家，盐池县境内回民约三十家，共有回民三百九十余人，为了加强对其领导以适当解决其问题而利团结回民，经分区最高会议及专署会议通过建立回民自治区，设区公署，直接受专署领导，划为两个乡，盐池县回六庄一个乡，定边县西门外及二区杜家并为一个乡。区长拟以杨彪先生（回民，边区参议员）为区长，乡长由当地回民选举。现已开始调查，进行选举是否可行？”［2］699到了5月21日，边区政府民政厅厅长刘景范、副厅长唐洪澄向三边专区发出了《陕甘宁边区政府民政厅关于定、盐两县建立回民自治区问题的批答》，指出：经“前政府第二次委员会讨论，曾经原则通过应予遵行。至于实施办法：由你们拟定草案，呈民厅审查，经政府批准施行”［2］698。批准了三边专区建立回民自治区、乡的方案。该《批答》中援引《陕甘宁边区政府参议会第二次会议通过之提案》为依据，具体情况是通过了提案人高当珊的提案，案文为：“重划行政区域提高行政效率”，理由是“西北域辽阔民族复杂，管理既感鞭长莫及之苦，法令又难实施，□□□□□□□□□□□融，政令施行□觉不变，又□干部差强，事多人少”。解决办法：“划定回民自治区，由回民选举区长自行处理回民之事”［2］943。这一提案从划定行政区域的角度，提出了建立回民自治区的方案，得到了边区政府的肯定。陕甘宁边区境内的少数民族自治区逐步建立了起来。

到1942年春夏季，陕甘宁边区逐步建立起了两个少数民族自治区和三个少数民族自治乡，两个自治区分别是关中专区新正县回民自治区（包括第一区一、九两个乡）和三边专区定边县回民自治区（包括四、六区及城关区的两个自然村），三个自治乡分别为陇东曲子三岔区回民自治乡、三边盐池四区回民自治乡（即回六庄）、内蒙鄂托克旗城川“蒙汉自治联合会”（相当于乡级政权，辖四个行政村）。另外，在陇东专区环县的庙儿掌、砖城子、杨嘴子还建立了回民村。陕甘宁边区少数民族自治区、乡的建立，受到边区境内蒙回民族人民的热烈拥护，1942年5月20日三边专区定边回民自治区成立时，回汉群众一千多人出席了大会，三边专区专员罗成德到会向回族人民表示祝贺，他说：成立回民自治区是党和政府的民族政策的具体体现，“如果有人破坏回民区，政府定给以法律制裁”。定边回民自治区区长杨彪代表回族人民感谢边区政府的关怀与帮助，他指出，生活在陕甘宁边区的回民，真正实现了民族平等，“除了在边区和各个抗日根据地，回民是没有政治地位的”②。事实也正是如此，陕甘宁边区建立少数民族自治区的创举，真正实现了各民族一律平等，使少数民族具有“自己管理自己事务”之权。这种政策内涵在各回民自治区、乡的民主政治机制中，得到了充分体现。1942年10月，陇东曲子三岔回民自治乡进行了民主选举，70多位选民代表全乡43户230人选出乡参议员7名、县参议员2名，选举余长彦、马生有、马生川等为乡政府委员，余长彦为乡长。这次代表大会还对三岔回民自治乡的工作提出了许多建议，如欢迎边区之外的回民移居边区回民自治区、扩大回民伊斯兰小学、加强回汉民族团结、拥护和坚决执行边区政府的各项法令政策和号召等，直接推动了三岔回民自治乡的发展。通过民主选举的自治区、乡干部，大都能兢兢业业地工作，对于少数不称职的干部，选民大会或参议会有权罢免。1944年陕甘宁边区第二届参议会第二次大会召开之前，三岔回民自治乡召开选民大会和乡参议会，经过认真讨论和投票表决，罢免了对群众态度粗暴又不接受批评的乡长何永平③，另选举了新的乡长。1944年定边回民自治乡的民主选举④更具典型意义，每位候选人都通过不同方式发表了“竞选演说”，提出自己主持乡政的措施，选民直接投票，选出乡参议员14人，候补参议员3人，组成乡参议会，再由乡参议会选出乡政府委员会和乡长。边区参议员、前任乡长杨彪因给移居边区不满三年的移难民摊派负担，没有严格执行边区政府对移难民的优惠政策，受到群众批评而落选，乡参议员彭化安当选新的乡长。通过上述民主机制，真正实现了少数民族“自己管理自己事务”，这只有在中国共产党领导下的陕甘宁边区才能成为现实。当时，边区回民群众民间编了一首选举歌：“旧社会咱不自由，回民同胞抬不起头，交苛捐来交杂税，挨饿受冻做马牛；六月里头南风吹，边区回民开大会，大家来选乡政府，领导咱们衣食足。”这首歌表达了边区广大回民对民族区域自治及其民主政治的热爱，以及对中国共产党民族平等政策的热烈拥护。

总之，陕甘宁边区民族区域自治的伟大实践，取得了历史性成就。这是马克思主义民族理论中国化成果从理论到实践的飞跃，也是中国共产党民族理论和政策初步成熟的重要标志。这一时期建立的少数民族自治地方尽管范围和规模不大，但对于提高少数民族的政治地位，发展民族聚居区的各项事业，保障少数民族的平等权利，建立平等团结互助友爱的新型民族关系等，都起到了相当重要的示范作用，充分显示了民族区域自治政策的优越性。这也标志着“建立统一的国家”的原则和“民族区域自治”的指导思想，成为了中国共产党解决中国民族问题的基本原则和主导思想，从而为中华人民共和国成立后最终确立民族区域自治政治制度积累了宝贵的历史经验。

注 释：

①《建设回民自治区》收于中央档案馆、陕西省档案馆编《中共中央西北局文件汇集》（1941年至1945年）第二辑，标题下成文时间为1942年，并注：“本文作者初考为西北局少数民族工作委员会；（成文）时间是编者判定的。”有学者认为《建设回民自治区》的“起草可初步确认为1941年11月底到1942年4月初”（周昆云：《抗日战争时期新民主主义民族区域自治新探——建设回民自治区的意义及其史料价值》，载《广西民族研究》2005年第3期）。下凡引《建设回民自治区》均不出注。全文见中央档案馆、陕西省档案馆编《中共中央西北局文件汇集》（1941年至1945年）第二辑，1994年12月，第76—93页。

②《解放日报》1942年6月9日。

③有历史文献作何晏平。

④盐池县回民自治乡（回六庄）原属定边回民自治区，但因距离远管理不便，1942年12月，三边地委决定盐池县回民自治乡（回六庄）从定边回民自治区析出，由盐池县管辖，改定边回民自治区为自治乡。