论网络预约出租汽车的法律问题及解决方案
——兼评《上海网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》
2019-01-26周全
周 全
(华东政法大学,上海 200042)
一、网络预约出租汽车发展概述
交通运输部发布的《暂行办法》将网约车定义为,以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务。2012年嘀嘀以及快的打车平台蓬勃发展,两种网络汽车平台瞄准商务用车领域,在大量资金的支持下,滴滴打车和快的打车因市场份额竞争引起的“烧钱大战”也在加剧。一时间低廉的交易价格也促进了公众改变了以往打出租车的习惯,而转向价格优惠、随叫随到的方便网约车。随后滴滴和快的快速宣布两家公司进行合并,并两家公司负责人也提出了原因:一是两家公司已经建立了共同的愿景;二是大规模烧钱价格战是很难持续的;三是合并后可以避免更大的时间成本和机会成本,合并之后能够集中资源和职能上的优势。从实际的角度看,虽然网约车解决了一些出行的问题,但是由于没有相关的法律规定,网约车的发展逐渐显得混乱。在这个大背景下,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办批准,自2016年11月1日起施行。与此同时,2016年10月31日,上海市政府第131 次常务会议通过《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》,自公布当天起施行。从此,从中央到上海已经初步建立起了针对网络预约出租车经营服务管理的制度,网约车进入了监管时期。
二、《上海网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》法律问题分析
(一)管理部门职责分工不明
根据《上海网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》(以下简称“上海网约车规定”)第五条管理部门之规定,市交通行政管理部门是本市网约车的行政主管部门,其所属的上海市城市交通运输管理处负责网约车的具体管理和监督。本市公安、人力资源社会保障、发展改革、环保、税务、工商、质量技术监督、商务、经济信息化、金融服务、网信以及国家驻沪通信、保险监督等部门按照各自职责,实施相关监督管理。从本规定上来看,上海网约车监管部门形成了以交通行政管理部门为主导部门,城市交通运输管理处具体实施落实政策,其他与网络汽车管理相关的职能部门协助监管和服务的监管体系。但是本条法规规定涉及如此多的协办部门,却仅仅规定了“按照各自职责”的规定,所述职责内容笼统,在实务执行中恐难将具体的职责贯穿下去,长此以往必将处于“九龙治水”的局面,看似层层监管,实则无人监管。
(二)严格建立网络车平台的条件、申请材料繁杂
根据《上海网约车规定》,如果要在上海设立网约车平台,除了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定外,还应当满足以下几个条件:一是非上海市注册的企业法人应在上海市设立分公司;二是网络服务平台数据接入上海市交通管理部门的行业监管平台;三是上海应有办公场所,服务网点和管理人员,与注册车辆数量和司机数量相适应;四是网约车平台需要承担承运人责任险。
首先,《上海网约车规定》属于上海市政府颁布的地方政府规章,属于法律层面的省级政府规章的规定;而《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》是由国务院几个主要部门共同起草和发布,属于部门规章,在效力层次上两者属于同一位阶的规章制度。从效力层级上看,部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间属于同一级别,在各自的权限范围内施行,并在产生冲突时由国务院决定。对于上海的此项规定,是在原有部门规章的规定之下,又添加了数个准入条件,这种强行增加的准入条件是否符合法律规定有待商榷。
其次,增加的条件不能起到良好的作用。非上海市注册的企业法人应当在上海市设立分公司。对于网约车平台这种虚拟的网络平台,单单从是否开设分支机构去规范企业恐不能达到立法者立法意图。网约车投保责任险确实能较好保护网约车和乘客的权益,但是一定程度上也增加了交易的成本,不利于网约车的发展和准入。在申请材料方面,增加了省级交通运输主管部门颁发的在线服务能力认证结果报告和上海办公场所,服务网点和管理人员的信息。换言之,网约车平台如想在上海注册运营,必须有线上服务能力认定结果报告。首先这种能力认定结果报告未必具有多大的公信能力,同时可能会滋生企业行贿、政府受贿的问题,本市的办公场所、服务网点和管理人员信息也在人为地增加了交易难度。
(三)车辆、驾驶员准入条件过多
除要求网约车必须是本地许可证以外,网约车新政策还严格界定了车辆车型、轴距、排放标准等。上海市网约车需“在本市注册登记”,轴距统一为特定标准,必须达到2600 毫米以上。上海市从事网络预约出租汽车服务的驾驶员必须在上海已经进行了户口登记。从规章制定的出发点来看,立法者的立法意图是好的,他们希望能通过严格的准入门槛规范网约车的发展,提高驾驶员的综合素质,从而最大可能和最大程度保障乘客的合法权益,保障乘客的安全。但在实务中,上海网约车服务出现问题的平台多是外地企业,实施违法犯罪行为的也多是外地户籍驾驶员。这种一刀切的做法实在是过于干预了市场的自主调节机制。对于不能提供良好服务的平台和驾驶员,消费者自然会做出选择,他们会去选择服务质量更好、价格更加优惠的平台和驾驶员。制定严格的车辆准入标准,而忽视乘客外出旅行的自由意愿,不仅由于符合准入标准的网约车过少而使网约车成为解决“出行难”问题的“鸡肋”,它必然也会增加使用网络预约服务方式的支付成本。而平台目前的功能可以涵盖不同服务不同费用,方便消费者根据自己的消费水平自由选择,《上海网约车规定》在网约车和驾驶员的要求无疑干扰了正常的市场选择,使得一些本应存在的产品或者服务消失了,不利于消费者的多元化选择和网约车的多元化发展。
(四)网约车价格名为市场调节,实则车费补贴
在运价方面《上海网约车规定》实行市场调整价格,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》也如此规定。但上海市政府认为有必要实行政府指导价的,可以另行规定。这项规定明确了对于网约车的发展仍然是市场主导的地位,究竟价格是多少应由市场说了算。但是为何网约车价格比出租车要低廉很多呢?这里面除了网约车本身省去了一些交易成本之外,更多的原因在于网约车平台为了取得更大的市场份额,实行价格竞争,通过不断融资的方式进行车费贴补,使其远远低于正常的市场价格。一旦平台获取了垄断的市场地位,网约车平台势必恢复正常的市场价值,从而给消费者增加了交易成本。换言之,目前的市场价格是平台进行车费补贴出来的,网约车服务交易价格仅名为市场调节,实则车费补贴。
(五)违约责任仅规定了网约车平台的责任,其他主体空白
违约责任其实有较多的表现形式。一是乘客单方面违约。乘客单方面违约体现为以下几种:乘客拒绝履行、乘客延误、乘客无法履行。乘客拒绝履行是指乘客从主观上拒绝履行承运合同,迟延履行是指没有按照约定的时间达到指定的接客地点,从而构成违约。履行不能是指乘客没有在订单可撤回的时间范围内撤回订单,因不可抗力的原因或者其他原因履行不能导致违约。二是驾驶员方面违约。一是驾驶员本身或者其驾驶的车辆不具备政府规章或者部门规章规定的准入门槛构成合同主体不合格的违约。二是不能按照时间的约定及时抵达接客地点或者不能及时将乘客送到指定地点,构成迟延履行的违约。三是在驾驶过程中出现了交通事故和其他违反乘客人身或财产安全的行为,构成侵权和违约。但《上海市网约车规定》只指出,网络预约汽车服务中发生安全事故,平台应对先行赔付乘客责任。对于后续责任的承担,以及其他的违约形式只字未提。这种规章制度在处理具体的实务案例中必将捉襟见肘,不能起到规章调节社会矛盾的作用。
三、解决方案
(一)明确各个部门权责职能,完善地方性法规和规章制度
明确监管部门的职能,如建立公安、人力资源社会保障、发展改革、环保、税务、工商等部门的权力清单,对于不在权力清单之上的事项,各个部门无管辖权。随着实践经验的不断丰富,对于应该管辖的事项明确为某个部门监管,对于不应该管辖的事项,应该交给市场不予行政干预。同时,要加强立法,完善地方法规和政府规章,促进网络汽车服务业健康发展,营造良好的政策环境。最终实现政府行使权力有所依据、网约车也能按照市场的调节良性前进发展。
(二)建立乘客、平台以及汽车驾驶员的合同意识
一是创新网约车平台的技术模式和水平。对于凡是在平台上使用的乘客或者驾驶员,他们都必须以真实姓名注册。同时平台负责审核,确保订立合同的主体适格,并且身份信息完全正确,能够和本人相符。在审核的重点上,侧重审核网约车驾驶员,建立一套驾驶员和驾驶车辆审核清单和信用信息系统,对照法律法规的规定、当事人身份信息的真实性逐一审核,如有无犯罪记录,有无交通肇事、工作经历、家庭情况等情形,以保障有效的管理。二是使用定金制度约束乘客和司机,增强双方的合同意识。根据《合同法》第一百一十五条当事人可以向对方提供一定数额的保证金,以保证履行合同。网约车和乘客有这么多违约责任的表现形式,对其加以详细规定一是不太实际,也有过于干预市场制度之嫌疑。我们通过推行定金制度模式,违约方应当对守约方承担违约责任,而预先交付的定金就是保证双方遵守承运合同的前提条件。
(三)消除各项不合理的准入门槛
一是取消驾驶员资质相关的准入门槛要求。上海此项规定中准入门槛因素是值得借鉴的,但有些准入门槛因素则没有存在的必要。比如,驾驶员的户口登记、教育、车辆所有权、驾驶执照受到限制。对于这些方面的限制既没有法律的依据,也不能起到促进安全经营的效果,反而激化了社会矛盾,让小小的汽车运营又体现出不平等的色彩。放宽司机的准入门槛,对应该审核的地方加大力度审核,才是解决根本问题的方法,仅仅追求形式的完美,无益于网约车的迅速发展。
二是取消不必要的数量限制。一方面大城市道路交通资源比较紧缺,需要网约车的加入缓解交通的压力,但是另一方面网约车数量过多,又会增加大城市道路交通的负担。但仅仅是从数量上进行限制网约车,恐不符合法律规定。根据《行政许可法》第十二条之规定,网约车属于一般行政许可,不需要定量控制。因此任何地方性法规、部门规章或者地方政府规章对数量施加限制,特许经营的实施没有法律依据。增加了数量的限制,一定程度上也会造成市场上网约车数量的短缺,从而使消费者需求无法得到满足,增加了交易成本。