大数据时代地方政府治理创新的现状与推进机制——以广州为例

钟 莉

（广东行政职业学院，广东 广州 510800）

一、大数据时代地方政府治理创新的现状

近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，地方各级政府都在积极探索将大数据、云计算等新一代信息技术应用于地方治理创新中，地方政府治理能力不断提高，取得了一定的成绩，主要表现在以下几方面。

（一）治理创新认知水平有较大提高

2013年，党的十八届三中全会明确指出，要推进国家治理体系与治理能力现代化。2014年，在中央网络安全与信息化领导小组第一次会议上，习近平总书记指出：“没有信息化就没有现代化”。2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中讲到，大数据是提升政府治理能力的新路径，要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，逐步实现政府治理能力现代化。2016年，国家“十三五”规划纲要提出，要创新政府服务方式，推广“互联网+政务服务”，实施国家大数据战略，深化政府数据与社会数据关联分析、融合利用，提高社会治理的精准性和有效性。十九大报告提出，要善于利用互联网技术和信息化手段开展工作。在国家层面的政策、条例、纲要等指导下，地方各级政府提高了对地方治理和大数据应用的重视，加大了对地方治理的投入，加快了大数据技术应用于地方治理的步伐。例如，2016年，广东提出推动大数据发展与应用，加快建设数据强省；上海提出落实网络强国战略，深化智慧城市建设；湖南提出把握大数据、物联网等信息技术发展机遇，建设网络强省；广州市提出要加快大数据发展与应用，建成具有国际竞争力的国家大数据强市……地方政府在中央政府大数据和政府治理总要求的指导下，深化了对大数据应用于地方治理的认知，积极推动地方政府治理体制的改革，改革地方治理模式，优化工作机制，提高了公共服务水平，及时回应公民的利益诉求。

（二）治理创新动力明显增强

根据美国行为科学家赫茨伯格的双因素理论，从动机层面分析，可以把保健因素视为物质、制度层面的因素，是一种外在的动力机制；把激励因素视为精神层面的因素，是一种内在的动力机制；内外动力机制形成合力，相互影响，相互作用，不可分离。因此，大数据时代，根据上述理论，地方政府治理创新动力明显增强主要来源于两个因素，即外在的推动力和内在的自我改变的动力。

1.外在的推动力包括市场环境、社会环境以及公民。大数据时代，数据的开放共享推进市场环境和社会环境更加开放、政府政务信息公开程度更高，市场环境和社会环境得到改善。利用大数据平台，可以及时掌握引起市场环境混乱的不可控因素，确保市场健康有序；可以及时监测并研判引发或加剧公共危机的舆论，引导舆论正确走向。同时，数据的开放共享拉近了政府与公民之间的关系，公民可以通过多种渠道表达利益诉求，政府利用大数据技术精准掌握并尽可能满足公民的利益诉求，最大限度减少社会不满情绪。市场环境和社会环境的改善和公民合理合法的利益诉求的解决，这些都减少了地方政府治理创新的外部阻力与困难，地方政府治理创新动力明显增强。

2.内在的自我改变的动力包括创新意识和人才队伍素质。基于国家层面有关政策引导和具体要求，地方政府治理创新认知水平有效提高了，自主创新意识增强了，各级地方政府都在积极推进治理创新实践。以广州为例，在第四届“粤治——治理现代化”评选的28个优秀案例都是地方政府治理创新的典范，如广州市来穗人员服务管理局、广州市社会组织管理局和三元里街道办事处联合开展的“三元里融合社区建设”项目，广州地铁集团有限公司推进的“广州地铁‘4+1’社会监管体系”项目等。此外，大数据时代，地方政府越来越意识到人才队伍素质有待提升，如大数据技术人才的缺失使得现有工作人员对海量数据的处理无所适从，纷纷通过人才引进、内部培训等措施提升人才队伍素质。

（三）治理创新力度不断加大

大数据时代，随着地方政府治理创新认知水平的提高、创新动力的增强，地方政府治理创新力度也不断加大。

1.地方政府推进治理创新的政策投入力度加大。大数据时代，地方政府加大了对地方治理的人力、物力、财力的投入力度，如北京2016年投入42.65亿元用于对口支援和帮扶协作，今后将进一步加大对口扶贫资金投入，到2020年，将增加至223.5亿元；广东省2011年至2015年期间研发经费超2300亿元，占地区生产总值比重为2.65%，2018年研发经费将继续增加，占地方生产总值比重为2.7%；广州市2018-2020年将投入10.93亿元用于农村人居环境整治工作；青海省2017年安排了1.08亿用于食品药品安全监管，同比增长了12.21%，等等。地方政府对地方治理财政支出的增加，有力地推动了地方建设和地方治理创新。与此同时，地方政府出台相关的政策引导和支持大数据应用于地方治理，运用大数据技术，营造良好的治理环境，创新治理模式，有效提升地方治理的效果与效益。

2.地方政府相关政策执行力度不断加强。2017年1月广州市政府出台《关于促进大数据发展的的实施意见》以来，明确了工作的指导思想，确立了工作目标，从五大工作任务稳步推进大数据发展与应用。目前，广州市正有序推进五大工作任务，取得一系列成果。例如，推行“互联网+政务服务”，实现审批服务事项一窗受理、网上办理和部分事项全城通办，不动产登记实现登记与税务一体办理，通过12345 热线推动解决市民诉求114万多宗，推出“互联网+易通关”、智检口岸、全球质量溯源体系等改革，货物通关时间压减一半等。

（四）治理创新实践项目明显增多

近年来，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，各级地方政府都积极探索大数据应用于地方治理的创新实践，涌现出大量高质量的地方治理创新案例，他们已经成为全国范围内地方治理创新的典范。从全国范围看，以“中国地方政府创新奖”评选为例，该奖项创办于2000年，每两年一次，到2016年，共举办了八届。从表1可以看出，八届“中国地方政府创新奖”申报项目总数为2004个，前五届申报数量呈现逐年上升趋势，后三届申报数量有所下降，据其分析对申报质量有所提高。总体而言，地方政府治理创新实践越来越多。其获奖项目包括安徽“小城镇公益事业民营化”、广东深圳“公用事业市场化改革”、广东省“大部门体制改革”等等。具体到广东省，我们以“粤治- 治理现代化”评选为例，该奖项创办于2013年，截至目前共举办了五届。从表2可以看出，五届“粤治- 治理现代化”总共评选出131个优秀案例，虽然第五届获奖数量有所下降，但总体上看，“粤治- 治理现代化”获奖数量逐年增加。而且，从侧面反映出其申报数量也在逐年增加。此外，获奖项目有较多广州案例，如“三元里融合社区建设”“‘农眼’智能监测管理系统”“广州加大舆情研判处置力度，促进治理现代化”等。根据表3，第一届获奖案例涵盖政府治理创新、舆情引导、网络问政三个类别，第二届则涵盖政府治理创新、舆情引导、网络问政、品牌管理四个类别，第三届至第五届则调整为政府治理创新、舆情引导、大数据+公共服务三个类别。从每届获奖案例所涵盖的类别可看出，大数据应用越来越广泛，越来越多地应用于地方治理，应用大数据创新地方治理的案例越来越多，地方政府正在积极探索智慧治理。

表1 “中国地方政府创新奖”历届申报数量

表2 “粤治-治理现代化”历届获奖数量

表3 “粤治-治理现代化”历届获奖类别分布变化

（五）治理创新主体发生变化

大数据时代，随着地方政府提高了对地方治理的重视度，地方政府治理格局已逐渐发生根本性改变，其治理主体由政府主体单一化向“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”多元化发展。而且，地方政府治理创新人才队伍不断壮大。以社会治理和大数据治理为例，目前这两个领域的治理都急需大量的专门人才。根据《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》，到2020年，我国要培养社会工作专业人才150万。地方政府从财政资金、优惠政策等多种方式鼓励社会治理工作人才队伍建设，很多地方高等院校都开设社会工作专业，从专科、本科、硕士到博士，培养各层次的社会工作专业人才。据统计，2018年全国社会工作者职业水平考试报考总人数达42.45万人，与去年相比，增长了27.6%。其考试通过率也大大提高了。2008年，通过人数 4192人；2017年，通过人数飙升至28.8万人，为社会治理创新准备了大量的人才。而大数据治理方面，如前所述，从中央到地方都高度重视大数据发展与应用，关注如何将大数据应用于地方治理，重视大数据技术人才队伍建设。以广州市为例，广州市政府提出要培养大数据研究型人才，到2020年，高校人才发展平台不低于5个；鼓励企业自行培养或与高等职业技术学院开展订单式人才培养，打造一支面向生产、服务第一线的大数据实操型技术人才队伍，到2020年，实操型人才培训基地不少于3个。目前，一些地方高等院校开始开设大数据专业，如广东行政职业学院、深圳职业技术学院等。这些都为大数据更好地应用于地方政府治理创新提供了坚实的人力资源保障。

二、大数据时代地方政府治理创新的推进机制

（一）构建数据开放共享机制

受计划经济时期的影响，我国地方政府一直对社会信息资源占有绝对的控制权，掌握着80%以上的数据资源。因此，大数据时代，政府要创新地方治理，提升地方治理水平，应该建立数据开放共享机制。但是，在新生事物发展过程中，由于配套政策制度等不健全、认识不到位以及传统的政府管理模式等因素的影响，导致数据开放共享困难重重。例如，由于有关大数据法律法规体系和技术标准的缺失，不敢开放大数据；由于认识不到位，有些单位视数据为部门私有财产，基于部门利益与资源管理的考量，不愿开放数据；由于长期的以部门为中心的政务信息管理模式，加之传统的纸质载体保存方式，数据更是难以开放不了。因此，必须采取措施加速构建数据开放共享机制。

一是加强顶层设计与指导。成立专门的领导小组和下设工作小组，明确各自分工，制定数据开放共享发展规划，统筹推进数据开放共享。二是建立健全的法律法规制度体系。深入开展调查研究，加快有关数据开放共享的立法工作，如出台《XXX政府数据开放共享实施办法》，明确数据开放共享技术标准和隐私安全的规范，建立相关平台，弥补有关数据开放共享的立法空白，并与时俱进；加强数据开放共享的法律法规政策制度的实施，确保其落实到位。三是加大教育宣传，转变思想观念，形成开放共享发展的治理理念与共识，利用互联网+、大数据、云计算等信息技术手段创新政务信息管理模式，推进数据开放共享治理。

（二）建立智慧公共决策机制

公共决策正确与否对地方治理影响重大，要确保决策的科学性与正确性，需要利用大数据等新一代信息技术优化决策机制。智慧公共决策是在复杂的经济和社会环境条件下，公共组织以大数据、云计算、人工智能、物联网、移动互联网和新兴网络技术等新一代信息技术为支撑，通过对规模性、快速性、高价性以及多样性的大数据资源进行实时感知、智能分析，预测未来发展趋势，优化决策流程，辅助决策者更科学有效地决策和行动，从而实现公共利益的一种大数据驱动型的公共决策模式。然而，传统的公共决策模式是极其依赖权力与权威主义，这种模式必须具有健全的、高效的监督体系，否则公共决策就失效。例如，2017年5月22日，广州市纪委召开网络新闻发布会通报的5 起典型基层腐败案例，其问题包括收受好处费/他人财物、泄露工作信息、通风报信、包庇纵容违法犯罪活动、职务侵占等等。从公共决策的角度来看，这些乱作为、不当程序的决策就是没有得到有效监督。因此，大数据时代，为减少甚至避免公共决策失效，要以大数据驱动为核心，完善智慧决策支持系统，搭建大数据平台，系统深入挖掘各类数据，并运用大数据技术、云计算等新一代信息技术对平台数据进行分析处理，为决策咨询论证、调查评估等方面提供有力支撑。例如，以食品安全为例，构建基于食品安全大数据的智慧公共决策机制，如图1所示。从图1可以发现，政府监管部门在动机和能力驱动下，在利益相关者作用影响下，从多个部门、多种渠道采集食品安全数据，运用信息技术对数据进行整合、关联与分析，并将分析的结果以大数据可视化形式展示，辅助食品安全政府监管部门进行科学、合理、精准决策。

图1 基于食品安全大数据的食品安全决策机制

（三）完善监督与响应机制

如前所述，监督不力导致公共决策失效；同样，监督不力也会导致地方政府治理效能下降。目前，我国地方政府形成了内外监督体系，发挥着重要作用。但是，仍存在不少问题，如监督意识不强，相关制度不健全等。因此，大数据时代，必须运用大数据、互联网来完善监督与响应机制，提高精准监督能力，进而提高地方政府治理能力，提升地方政府治理效能。一是各级政府要强化认识，高度重视大数据、互联网、云计算等新一代信息技术的应用。二是建立健全的法律制度体系，从制度层面规范大数据的应用和约束地方政府行为，将权力关在制度的牢笼里，杜绝腐败、乱作为、不作为等现象。三是构建智慧廉政信息分析系统或智慧政府监管信息系统。利用智慧政府监管信息系统，以公共事务为中心，将地方政府领导班子、普通干部的责任清单和任务清单的信息集成，对其任务落实情况进行实时监督，还原任务执行痕迹，既可以督促地方政府一把手将工作任务落实到位，又可为责任落实监督考核及问题倒查提供可靠依据。利用智慧廉政信息分析系统，从多元化角度采集有关人员、职权落实以及项目实施等数据，还原权力运行痕迹，智能分析及时发现廉政风险信息，为高效监督提供客观、精准的数据支持。四是根据廉政风险信息的严重程度，将预警分为不同等级，如分为红、黄、橙、蓝四个等级，然后根据预警等级做出相应的回应，如无预警回应、加强日常监督等等。

（四）构建网络化的联动治理机制

传统的地方政府治理模式，政府垄断信息资源，信息传播呈直线式，自上而下或自下而上；治理主体比较单一，以政府为主体。因此，地方政府治理呈现为上下级政府之间的关系。随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的发展与普及，这种治理模式逐渐暴露出种种弊端，如滋生权力部门化，视信息为部门利益，形成“信息孤岛”，对外交流缺乏等。而且，大数据时代，数据的开放共享以及数据来源的多样化倒逼地方政府改革治理模式，打破信息垄断，重视社会公众等参与主体的意见，逐步形成多元主体组成的联动治理机制，如图2所示。这种联动治理机制，以公共事务为中心，广泛吸引公众、企事业单位、社会机构、社区团体等相关主体，明确各自职责权限，各参与主体通过大数据平台以平等关系就公共事务进行协商与处理，回应型较强。与此同时，为了保障各参与主体的平等地位，政府要推进政务信息公开工作，让其他相关主体能够及时获取信息以监督政府，避免权力因不受限制而滋生行政腐败、乱作为、不作为等，确保联动治理机制高速高效运转。

图2 网络化的联动治理机制

（五）革新政府官员绩效考评机制

受官僚主义的影响，目前的政府官员绩效考评机制使得一些地方政府领导干部责任心不强，“变相”执行政策，漠视公众的疾苦与诉求，回应较差。因此，大数据时代，必须改革现有的政府官员绩效考核机制。一是转变地方政府治理考评理念，重构考评标准。从多元角度思考地方治理，以公共价值作为政府官员绩效考评体系的价值导向，将公众的满意度作为衡量地方政府治理成效的重要标准。具体来说，要从地方政府治理的善治程度、公众参与度、公众疾苦与利益诉求渠道、公共服务与公共产品覆盖率、政务信息公开度、大数据应用程度等方面重构绩效考评标准。二是构建基于大数据的政府官员绩效量化考评系统，设计好绩效量化考评模型库，注重考评数据的采集，实时采集动态数据，并依据量化考评模型库，实时计算考评对象的绩效分值，使得政府官员绩效考评精准化、科学化、常态化。三是转变绩效考评方式。以往的考核较注重结果考核，这种考评方式弊端严重，其中最为凸显的问题就是政府官员重视那些近期的、短期利益的政绩工程。因此，结合基于大数据的政府官员绩效量化考评系统，加大过程考核比重，让政府官员实实在在为民办事，提升地方治理成效。四是强化考评结果的应用，将考评结果与问责机制、奖惩机制有机结合起来，规范地方政府治理创新行为，落实到具体责任人，促使有关人员依法治理，彻底改变部分政府官员“变相”执行政策，回应性差等痼疾。