社会组织参与社会治理的政策依据和功能定位

□ 马 良

改革开放40多年来，我国社会的整体格局发生了翻天覆地的变化，新时代我国主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡和不充分发展之间的矛盾”。因此，党的十八大、十九大和十九届四中全会，都明确确立了“五位一体”是中国特色社会主义事业发展的总体布局，要实现经济和社会发展从非均衡走向均衡协调发展。完善中国特色的社会主义的市场经济治理体系，要实现“政企分开”，让市场机制在资源配置中发挥决定作用；完善中国特色的社会治理制度，坚持“一核多方”共建共治共享的社会治理新格局，坚持以习近平新时代社会主义思想为指导，营造“共建、共治、共享”的社会组织参与社会治理新格局。党的十九届四中全会将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”纳入中国特色社会主义制度建设，实现了从社会管理向社会治理理念转变。社会管理和社会治理虽然只差了一个字，但是其理论意义还是很大，尤其当前中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，构建创新型社会组织参与社会治理体系显得尤为重要。

一、社会组织参与社会治理的政策依据

第一，社会组织参与社会治理是加强和创新社会治理的内在要求。党的十八大报告提出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。党的十九届四中全会提出，要创新治理手段、提升社会治理效能，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。很显然，“党委领导”是关键，坚持党的集中统一领导健全党的全面领导，这既要加强党员队伍自身建设，更坚持人民当家作主，密切联系群众，党和群众关系是血和肉的紧密关系；“政府负责”是基础，作为公共服务型政府的主要职能“民生”工程的落实，在党的十九大报告中明确把“七个有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和弱有所扶）作为基本公共服务的主要内容，政府占据主导型地位；“民主协商”是制度，国家的一切权力属于人民，必须坚持人民主体地位，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；“社会协同”是桥梁，政府在面对不确定多数人时行政成本急剧上升，要实现“小政府、大社会”，就要大力培育社会组织，形成政府和社会组织全面协同创新，全面推进政府向社会组织购买服务；“公众参与”是机制，确立基层民众参与的主体性地位，要体现“公众性”特征，提升基层民众参与的组织化，提高“公众参与”的话语权；“法治保障”是手段，法治不是为了“管理”而是为了“保护”，为了保护广大群众“当家作主的权利，保护合法利益不受侵犯”，实现“自治、法治和德治”三治融合的社会治理体系。

第二，社会组织参与社会治理是完善国家治理体系和提升国家治理能力现代化的必然要求。在国家治理体系中，要正确处理政府治理和市场治理、政府治理和社会治理、社会治理和市场治理三者之间的关系。就社会组织的属性而言，“民办非企”这四个字最具有典型特征，这说明社会组织是介于政府和市场主体之间的独立组织主体，是属于第三类组织形态。一是政府治理能力的现代化，按照公共利益最大化原则，形成“小政府强政府”。当然，政府主要是政策和资源提供者，在具体服务输送过程中，要完善向社会力量购买服务的制度创新，在市场治理领域与企业合作，在社会治理领域则与社会组织合作。二是市场治理能力现代化，是要追求股东利益最大化，按照市场“按劳分配”原则，形成高品质的“大市场”服务体系，根据不同群体的消费能力提供不同层次的消费空间。三是社会治理能力现代化，政府和社会组织形成合作伙伴关系，既要加强社会组织党建，又要发挥社会组织参与社会治理的重要作用，把党组织资源、政府资源、社会组织资源、居民互助社会资源、法治力量和科技力量等有机整合；服务类社会组织要积极承接政府基本公共服务输送项目，形成专业化社会服务体系；自治类社会组织要回归基层民主自治，形成基层民主自治体系；互助类社区备案性的社会组织和志愿服务团队，要推进互信度高、利他主义支持度高且稳定可持续的“新型邻里关系”的形成。

二、社会组织参与社会治理的功能定位

现代社会众多复杂的问题是无法仅仅依靠经济发展来解决的，经济规模的“蛋糕做大”，如果“共享”不足而形成分配不公，根本无法提升广大民众的获得感、满足感和幸福感，而且单一的“GDP”(国民生产总值)增长在某种程度上会形成隐性浪费增长，如环境污染和伪劣工程等都是无效GDP。社会治理创新不仅有利于实现由简单体力劳动者向综合能力高的劳动者转变，给经济发展带来“新动力”，而且有利于实现由传统的“个体性”社会向现代“利他主义社群性”社会转向，给社会发展带来稳定的基础。

面对在公共服务领域内的“市场失灵”和“政府失灵”，社会组织参与社会治理具有天然的合理性。法国政治学家P.卡蓝默指出：“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”社会组织和政府组织在社会目标上是相通的，都是追求社会公平公正。因此，社会组织参与社会治理的功能具体表现为：

第一，社会组织的发展，有利于全面推进公益、慈善和志愿服务，形成基于自愿原则的第三次分配的组织化平台。市场经济是根据劳动者的能力和贡献大小来进行“第一次分配”，其必然会带来“弱者恒弱，强者恒强”的社会分化。为了消除市场经济的不良后果，政府采取了依赖于行政强制力的“第二次分配”，社会组织参与社会治理，与政府形成良好“补位”的功能。现代性的公益、慈善和志愿服务不是个体性的“献爱心”行为，要防止“好心办坏事”，必然是要走向组织化，形成资源配置精准、服务品质优质、流程管理科学和未来发展可持续。

第二，社会组织的发展，有利于全面推动政府向社会组织购买服务，形成社会组织协同政府公共服务输送创新的组织平台。政府提供服务的最大优势是标准化和普惠化，实现纵向到底和横向到边的全覆盖，这样行政效率最高；但是如果要提供精准化和差异化服务，那么行政成本必然会大幅上升，社会组织与政府的协同创新就应运而生。上海市在社会治理创新领域一直走在全国的前列，2002年开始推进预防犯罪专业社会工作服务的社会治理创新，由上海政法委推动（党委领导），由民政、公安、司法等部门出经费购买服务（政府负责），向上海三大社会组织购买专业社会工作服务（社会协同）。其中上海阳光社区青少年实务中心，负责14-25周岁的“三失”（失学、失业和失管）青少年服务，在青少年最困难的时候提供最精准化和专业化服务，帮助偏差青少年走出困境，并且动员了大量志愿者组织化参与（公众参与），达到预防青少年犯罪的目标（法治保障）。更重要的是，上海市的犯罪预防服务项目一直到2019年还在持续购买，是典型的政府基本公共服务购买，该项目不仅实现了政府治理成本下降且治理效率提升，而且实现了社会大众自我管理能力的提升，偏差青少年得到有效帮助后不犯罪而是自食其力奉献社会，间接社会收益十分巨大。目前，浙江省海盐县每万人拥有社会组织45个，全面介入基层社会治理，以“两进一驻”形式，实施“社工+妇工”“社工+人民调解”项目推进化机制，以政府购买服务的形式，下沉9个妇工项目、9个调解项目、9个社区治理项目，实现社工服务与基层服务优势互补。

第三，社会组织的发展，有利于奠定广大民众社会参与，实现民主协商的组织化平台。党的十九届四中全会报告也明确指出：坚持党的领导，一定要“不忘初心，牢记使命”，要坚持和完善人民当家作主的制度体系，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，确保人民安居乐业、社会安定有序。构建创新型社会组织发展，要以“从群众中来到群众中去”重要论述为指引，以凝聚群众、发动群众，重构基层治理关系、优化公共服务、化解冲突矛盾、培育公共精神为目标，真正提升基层群众的社会责任感。浙江省诸暨市长期总结形成的“枫桥经验”，能够有效降低政府治理成本，其经验核心是党的群众路线落实得好，基层民众的组织化程度高，民主协商来“就地”解决矛盾，真正做到“小事不出村，大事不出镇”。浙江省海盐县在全省率先创设“睦邻客厅”， 建立组织培育、百姓议事协商、微自治和社区微服务四大机制，提供基层协商、矛盾化解、自我管理、自我服务的物理空间；以“议家事、立家规、树家风”打造融合、向善、向上的精神空间；2019年累计化解矛盾纠纷526起，培育社区社会组织1594家，为民服务活动1500余次。

第四，社会组织的发展，有利于形成人与人、人与组织之间诚信度高和利他主义高社会资本的组织化平台。社区是社会治理的基础环节，也是各种社会矛盾的交汇点和聚集点。从公共管理角度看，基层社会治理是城市管理的“神经末梢”；从政府权力的角度看，基层社会治理是国家行政权力在城市延续的最底层，是城市公共权力的起点与发展基础；从利他主义公民责任的角度看，基层社会治理是利他主义精神培育和社会组织的发源地。现代社会的“转型升级”，不仅是经济增长模式的变革，更加重要的是社会发展的“转型升级”。而基层社区治理是社会资本增量的有效路径。20世纪50年代布迪厄首先提出了“社会资本”的概念，后经过普特南集大成。社会资本有别于传统自然资本（土地、矿产资源等）、经济资本（金钱等）和人力资本（科学技术等），它是一种人际网络和人际支持，互联网技术的发展也为社会资本效应的发挥提供了技术性基础，诚信和利他主义行为是这种资本的最大特征，当前的“区块链”技术则是这种社会资本作用的具体表现，更加强调“用户参与体验、社会化的多元性和共享理念的实现”。社会资本增量的路径是政府的社会福利、社会组织发展和基层社区治理，社会组织在三条路径中处于“枢纽型”地位，尤其是基层的居民自治组织（居民委员会）发挥着基础性作用，在基层社区推进社区志愿服务的组织化、项目化发展，尤其是激发在职居民的社区参与和归属感的提升。

第五，社会组织的发展，有利于形成“新社会组织”党建工作的组织化平台。在社会组织中发展党员，加强党内激励关怀帮扶，是党密切联系群众的重要手段；社会组织党建成为党和政府与社会组织联系的重要桥梁。以党建引领社会组织发展、促进社会组织发展，基层党组织要增强对基层群众凝聚力、吸引力和战斗力，鉴定社会组织正确的政治发展方向，有效提升抵制基层不良社会风险能力。

社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。党的十九大报告明确指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会主要矛盾的新变化，要求我们必须要打造“共建、共治、共享”的社会治理格局。一直以来，社会组织都是承担社会治理责任的重要主体，尤其是在当前我国经济发展进入新常态的背景下，传统社会组织被赋予新的使命和定位。构建符合新时代发展相适应的创新型社会组织，集合多方主体智慧、协调凝聚多元化主体、激发多元化主体积极性，必将在社会治理体系中发挥越来越重要的作用。