大理州森林资源管理创新问题研究

杨 颖

（中共大理州委党校 函授部，云南 大理 671000）

“森林资源是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态保障。”森林具有制造氧气、吸收二氧化碳、保持水土、涵养水源、调节气候、防风固沙、保护生物多样性等作用。管理好森林资源是生态文明建设的重要保障，能够维护国家乃至全球的气候安全和生态安全。大理州有森林资源方面的生态优势，但生态环境脆弱，立地条件差，造林难度大。实施“三个全覆盖”的森林资源管理创新，就要改变以前“被动式发现，运动式查处”的旧模式，实现监测全覆盖、核查全覆盖和执法全覆盖。一是利用大数据先进技术——高清卫星遥感地图两期变化比对，形成林地变化的卫片疑似图斑，进而判读，监测林地使用、林木采伐和毁林开荒等情况。二是对疑似变化图斑进行现地核查确认。三是查处各类破坏森林资源的违法行为，这是智慧化管理森林资源的新模式。大理州率先承担起云南省“三个全覆盖”试点，取得显著成效，形成一套新机制、新模式、新手段、新技术，通过技术和管理创新，真正落实“用最严格的制度，最严密的法治保护生态环境”，但仍存在很多困难。基于此，要以习近平生态文明思想为遵循，不断探索新时代的森林资源管理思路和对策，以期形成森林资源管理长效机制。

一、大理州森林资源的特点

（一）森林面积分布均衡，蓄积集中在西部

大理州森林总体分布均衡。东部为滇中、滇东高原半湿润常绿阔叶林、云南松林区，范围包括鹤庆、宾川、大理、祥云、弥渡5县（市）全境以及剑川、洱源、巍山、南涧4县东部，天然植被较少，森林覆盖率相对较低；西部为滇西横断山半湿润常绿阔叶林区，范围包括剑川县和洱源县的西部、漾濞县和永平县全境、云龙县北部、中部和南部、巍山县西部、南涧县西南部，山地植被类型多。森林蓄积主要集中在西部，其中，云龙、永平、漾濞、洱源4县森林蓄积占全州蓄积的52.1%。

（二）森林覆盖率相关指标高

根据第八次全国森林资源调查，中国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%。同期，云南省森林面积1914.19万公顷，森林覆盖率50.03%；林地面积2501.04万公顷，占国土面积的68.0%；森林蓄积16.93亿立方米，活立木蓄积18.75亿立方米。2018年，大理州森林面积173.37万公顷，森林覆盖率61.22%，森林蓄积量1.14亿立方米，天然林面积89.63万公顷、蓄积0.69亿立方米。

（三）树种以纯林、针叶林为主

大理州乔木林（纯林和混交林）面积153.46万公顷，占90.9%。针叶林面积101.77万公顷，占乔木林面积的66.3%。乔木林（纯林、混交林）中龄林、近熟林的面积和蓄积分别占乔木林面积和蓄积的74.2%和79.2%。有林地中，幼龄林、中龄林面积比例达80.5%，蓄积比例达72.1%，近熟林、成熟林比例很小，可采资源少。

（四）乔木林单位蓄积小，经济林增长迅猛

大理州乔木林单位蓄积为68.2立方米/公顷，年生长量仅2.9立方米/公顷，均低于全省平均值。2013年，大理州经济林面积10.72万公顷；2018年，经济林总面积达56.50万公顷，其中，核桃面积51万公顷，占经济林面积的90.3%。

二、大理州创新森林资源管理的举措和成效

（一）统一思想，高位推进森林资源管理创新

“三个全覆盖”试点，由国家林业局和云南省林业厅高位推进、部署，大理州各级党委、政府及各级林业主管部门、规划调查单位、森林公安等部门高度重视，全面贯彻落实习近平总书记考察大理重要指示，切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念，遵循最严格的制度、最严明的法治，扛起生态文明建设标兵大旗，按照“一岗双责、党政同责”原则，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各级各部门联合推进，制定工作方案和技术方案，配齐力量，强化保障，层层压实责任，突出问题导向、紧盯问题查原因、抓整改、严问责。

（二）健全机构，顺利推进森林资源管理创新

大理州在“三个全覆盖”试点工作中，健全机构，明确责任，突出政府在森林资源管理上的主体责任。一是成立了以政府分管领导为组长，分管副秘书长、副主任及林业局主要负责人为副组长的领导机构和工作组，强化领导机构职责和任务时限，层层压实责任。二是乡（镇）履行森林资源管理辖区责任，成立由乡（镇）长任组长，分管副乡（镇）长任副组长，林业站站长、村委会（社区）为成员的组织机构，负责辖区内“三个全覆盖”工作：主要责任人是乡镇长，直接责任人是分管副乡镇长，落实监管责任；具体责任人是林业工作站站长，负责对森林资源的日常巡查、核查、管理，对各类森林资源违法行为做到早发现、早制止、早上报。三是森林公安承担查办森林资源违法行为的主体责任，乡镇林业站、林政稽查队等配合查办林业行政案件。四是由林业行政主管部门为森林资源监测和核查全覆盖提供技术指导和培训，为各乡镇和森林公安的现场调查和执法全覆盖提供技术支撑。

（三）完善制度，有序推进森林资源管理创新

一是分别制定森林资源管理“三个全覆盖”试点工作及分项工作方案，确保三项工作有序推进。二是健全会议制度，安排部署有启动会，推进工作总结提升有推进会和培训会，发现问题、解决问题有领导组联席会。三是严格执行技术规程、操作细则和质量管理办法及相关法律法规，落实各项管理措施。四是制定了建设项目使用林地报件审查审核制度，确保项目用地合法、合规、合理；实行使用林地州级现地核查、抽查制度，调控属地林地定额或停止经营性项目的审批；制定规范重点重大建设项目使用林地的工作方案。五是制定分级通报、分级约谈、分级督办破坏森林资源案件的工作制度，强化监督、司法、执纪问责等工作的衔接。六是建立州级“三个全覆盖”工作督查制度。七是建立信息公开制度，定期公布森林资源保护发展情况。八是明确执法全覆盖试点工作中分类处置方案，做到有法可依、有章可循。

（四）技术先进，智慧化推进森林资源管理创新

利用大数据先进技术，依据两期卫星遥感地图、全国林地“一张图”和GPS技术，用高清卫星影像变化比对监测林地变化，实现“天上看，地下查”，全面准确摸清大理州森林资源家底，为认识森林资源规模、资源状况、管理和利用提供必要信息，为生态文明建设、绿色发展、县域经济考核评价，完善林地“一张图”、林地保护利用规划修编、谋划林业发展提供可靠依据。摸清了近几年来大理州森林变化情况，确保疑似变化图斑及涉嫌违法图斑事事有交代，件件有落实，改变了过去低效率、被动式管理方式，推动着森林资源管理体制创新，开启了智慧化管理森林资源的时代。

（五）分类处置，有效推进森林资源管理创新

为有效推进管理创新，大理州拟定了《关于切实做好疑似变化图斑依法分类处置工作的意见》，一是要求各县市按照“尊重历史、面对现实、依法依规、分类处置”的原则，澄清底数，对核查出的问题图斑分类整理，认真分析研判，查清问题图斑性质。二是将疑似变化图斑分为七类，即关于开垦林地疑似变化图斑，关于抢险救灾、林区道路、供水、农村居民建盖住房等公共事业、民生项目疑似变化图斑，关于自然保护区、森林公园、湿地等疑似变化图斑，关于非煤矿山疑似变化图斑，关于其他经营性建设项目疑似变化图斑，关于林业、国土等部门相关规划重叠的疑似变化图斑，关于临时占用林地到期的疑似变化图斑。三是根据不同的疑似变化图斑，制定分类处置方案。四是及时依法分类查处各类破坏森林资源的违法行为，妥善处置历史遗留问题。

（六）合力执法，圆满完成森林资源管理创新

森林公安负责森林资源执法全覆盖工作。一是整合执法力量，各县市辖区内林政、稽查、林检、种苗、木材检查、乡镇林业站等林业执法力量统一由森林公安管理调配、统筹协调管理。二是恢复大理州林业司法鉴定中心，针对疑难、重大、复杂案件，商请检察机关提前介入。三是与国土、环保、水务等部门建立森林资源保护联动联合执法工作制度，各县市森林公安局与同级检察院建立联席会议制度。四是指派林业技术人员为案件查办提供技术支撑。

（七）率先示范，森林资源管理创新取得实效

大理州“三个全覆盖”试点工作在云南省率先示范，取得实效，到2018年底，一是森林资源生态体系不断完善。全州林地总面积214.14万公顷，森林面积172.2万公顷，经济林面积56.50万公顷，活立木总蓄积10670.2万立方米，林木绿化率71%，生态公益林地面积92.35万公顷，湿地总面积6.18万公顷，共有自然保护区29个。二是林业产业发展迅速。全州新型林业经营主体达760家，国家级和省级126家，林下经济经营面积13.3万多公顷。全州林业总产值达211亿元，核桃种植面积51万多公顷，产量约33.9万吨，产值约76亿元，人均产值3609元。引进重楼、黑枸杞、羊肚菌等种植，林产业向着多样化方向发展。三是推进重点林业生态工程。植树造林4.07万公顷，835万多株，石漠化治理0.27万公顷，新一轮退耕还林1.71万公顷。四是实现了森林管理全覆盖，重点管理97.8万公顷，一般管理103.5万公顷，森林生态效益补偿70万公顷，公益林管理站点建设11个。

三、大理州森林资源管理工作面临的问题

（一）林业法律法规相对滞后，存在执法不严

全面推进依法治林是实施依法治国基本方略的本质要求。随着经济社会发展和新时代森林资源管理的发展变化，我国现行的林业法律法规的部分内容，已不适应对森林资源的规范管理和保护利用，与以生态建设为主的林业发展战略要求不相适应。例如，《森林法》2009年修订后就未修订更新，湿地、林权保护管理等方面还没有专门的法律或行政法规。某些法律条款及具体规定带有计划经济体制的痕迹，明显滞后于市场经济条件下林业发展和行政执法的需要。同时，森林执法过程中还会遇到阻力，存在种种问题和困难，有的地方把保护森林资源与发展经济对立起来。

（二）森林资源管理体制机制不健全

1.生态考核机制不完善，主体责任难落实。各级党委和政府担负着森林资源保护和管理的主体责任，由于缺乏相应的考核机制或者考核与保护目标不协调，导致相关责任边界模糊或者有责任无细化考核。各级党委领导班子在承担相关森林资源管理工作责任上，缺乏决心和毅力，森林资源保护往往让位于经济发展。林业部门的前期工作不易被重视，意见受阻，改革乏力，森林资源监管经常处于“被动式发现，运动式查处”的尴尬局面。

2.目标责任制不健全，生态履职难到位。各级党委政府及生态管理部门目标责任不明确、管辖不清，不敢真抓真管，履职难以到位。由于缺乏具体的目标和责任制度或者落实、监督不到位，各级党委政府在森林资源管理上往往雷声大雨点小，森林资源保护工作开展不顺畅，从而导致森林资源监测与管理工作滞后于破坏事件，生态修复之路漫长且艰辛。

3.森林资源管理体制不健全，长效机制难建立。森林资源综合调控管理在体制上不健全，部门之间难以形成合力，缺乏系统性长效保护机制。长期以来，森林资源管理涉及林业、环保、矿产、国土、城建、农业、水利等多部门，管理职能交叉、责任区分不明晰，管理缺乏连续性，资源利用规划审批上冲突较多。管理体制的不顺畅，严重制约保护管理；整体规划协调缺乏，最后可能是管不了也管不住，甚至不敢管不愿意管。部分乡镇对属地管理重视不够，护林员管理不到位，对一些破坏森林资源的行为不能及时有效处置，基层管理薄弱。面对日益逼近生态保护红线的压力，完善森林资源管理和保护整体规划、建立长效机制的迫在眉睫。

（三）森林资源管理的科技支撑不足

大理州地貌复杂多样，山脉起伏，具有北温带至南亚热带6个气候带，是中国生物多样性最为突出的地区之一。依靠传统手段管理的难度大、效果差。当前，先进的卫星动态遥感数据技术，可以实现对森林资源实施精准有效的监测和管理，但使用的卫星影像清晰度不够、部分卫星影像资料不全，时间周期长，数据挖掘能力不足，信息共享利用水平偏低，加之与新一代信息技术相适应的专业技术和管理人才储备不足，导致判读工作存在一定困难。森林资源监测急需的物联网、云计算、大数据等方面的技术支持不够。

（四）队伍建设乏力，技术力量较薄弱

林业部门人才队伍建设乏力，技术力量薄弱，无法满足现代化森林资源管理和保护的需求。大理州森林覆盖率高，试点工作涉及区域广，巡查难度大，由于缺乏相关的专业人才，新技术、新方法在工作应用上存在困难。加之基层林业站隶属关系变动频繁，工作人员承担多种职责，还要兼顾乡镇其他工作，普遍存在人员年龄老化、技术水平跟不上、工作经费难以保障、薪酬待遇低等问题，少部分还存在编制和身份问题。

（五）全民参与度低，社会合力难形成

由于大理州各县市经济发展相对滞后，森林资源管理保护与个人经济利益矛盾调和更为艰难，冲突不断，群众的森林资源保护意识差；目前，政府在森林资源管理中处于主导地位，乡镇村和群众保护森林资源还存在着政府依赖性，主动参与的积极性不够，全社会参与率不高，主动保护森林资源的氛围还未形成。基层群众的主体作用没有得到充分发挥，保护森林资源的社会合力难以形成。

四、新时代大理州加强森林资源管理的策略

（一）完善森林法律法规政策，加大依法治林力度

习近平总书记指出，要“用最严格的制度，最严密的法保治护生态环境”［1］，森林资源管理和保护必须依靠法治。

1.着力构建完备的相关法律法规体系。习近平强调：“森林是人类生存发展的重要生态保障。”［2］国家层面，要加强重点领域立法，将“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态规律当作制定法律的准则，据此修订森林法、制定湿地保护条例等，完善涵盖森林、湿地、生物多样性等的森林法律法规体系。党的十九大报告中提出要“完善天然林保护制度。”［3］2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》，要求构建天然林保护修复制度体系：建立用途管制制度、健全完善管理制度和修复制度、落实保护修复监管制度。要完善天然林保护修复支持政策和实施保障，大理州可利用制定地方性自治法规的权利，制定适于本州的相关自治法规，按“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，健全完善生态保护红线管理制度办法，严格林地用途管制和林地定额管理。

2.着力构建高效的森林资源管理执法体系。建立健全覆盖全州的森林资源监督管理体系和联合联动执法机制，明确州、县市、乡镇处置森林违法行为职责。一是制定工作方案，将森林资源重点保护区域划分成多个联合联动执法片区，建立相应的常态化巡查、执法机制。通过联合联动执法，提升维护森林资源生态安全的水平。一是要完善森林公安、司法机关与林业行政执法部门的协作机制，乡镇林业站要第一时间掌握本乡镇破坏森林资源的行为并予以制止；森林公安机关要从快查处破坏森林资源案件，严厉打击森林资源违法犯罪，整治非法占用征收林地，依法治林；规范专业技术鉴定工作，最终形成保护森林资源的执法合力。

（二）健全森林资源管理体制，形成齐抓共管新格局

1.健全森林资源管理目标考核责任制和责任追究制度。党的十九大报告指出：“完善生态环境管理制度。”［4］大理州要在明确各级党委政府是森林资源管理的责任主体基础上，推进“党政同责”“一岗双责”。一是构建和完善森林资源监测体系，实现森林资源年度出数，为各项生态考核提供依据，为科学决策提供支持。二是建议把森林资源保护成效作为重要指标，纳入经济社会发展的考核指标，发挥地方党政领导指挥棒作用。通过制定森林资源管理目标责任制考核办法，签订目标管理责任书，把森林覆盖率、林地保有量、林地蓄积量、采伐限额执行等纳入州县乡镇党政领导班子和领导干部年度考核，以此明确其森林资源管理责任，设立相应奖惩问责方式，实行重大森林资源破坏案件一票否决制。三是要把绿化造林、生态修复等重点工作列入政府工作，并对有关部门和乡镇进行考核。要加快实施党政领导干部生态环境损害责任追究制和领导干部自然资源资产离任审计。就此，习近平指出：“对那些不顾生态环境盲目决策，造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终生追究。”要严厉惩罚破坏环境的企业和个人，形成管理保护森林资源的长效机制。

2.实施森林资源区域管理负责制。建立森林资源区域负责制管理模式，对重点森林资源实现省、州、县、乡、村五级林长制管理体系全覆盖。明确各乡（镇）长是其行政范围内森林资源保护的主体，并由各乡（镇）聘请护林员对区域内森林资源进行责任管理，确保各项管理和保护的工作到位。

3.构建各部门齐抓共管的森林资源管理格局。按十九大提出的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的要求，科学管理森林、湿地、自然保护区、森林公园等，让森林资源环境休养生息。各级党委政府牵头，理顺管理体制，打破部门局限，实现资源信息共享，从以森林资源保护为主向“山水林田湖草”整体管理保护转变，从专项保护管理向系统的综合保护管理转变，从以林业部门为主向上下结合、各级政府各部门密切配合协同保护管理转变，让多部门在联合行动中形成合力，齐抓共管。要把森林资源管理工作纳入政府工作，改变过去林业部门单兵作战的方式，多部门协作，发挥各级政府的主动性。各级党委政府要赋予林业部门更多的话语权，使其权责相协调，发挥其主导作用。林业部门要主动作为，积极与国土、住建、交通、水利、环保、旅游等相关部门沟通，提前介入相关项目，主动提供林地信息服务，规范林业用地审批手续，从而加强森林资源保护的事前管理、事中监督、事后评估。

（三）强化森林资源管理的科技支撑，推进生态物联网建设

1.加大森林资源管理的科技投入。落实林业部门技术升级的工作经费保障，考虑将相关工作经费纳入年度财政预算。

2.着力科技推广应用，切实提高森林资源保护管理的质量和水平。统一森林资源监测技术标准，甚至建立独立的监测机构，为各部门提供规范服务，为森林资源管理提供专属卫星支持和高更新率、高光谱分辨率数据。

3.建立统一的数据综合应用云平台。森林资源和互联网联接，并与国土、住建、交通、旅游、水利等部门协作，以减少不同部门之间的数据冲突、管理和执法上的矛盾，构建保护生态环境的强大合力。

4.强化高层设计。呼吁国家与省级层面出台更高层面的规划设计，建设林业空天互联网和林业物联网，实现森林资源基础数据和动态变化数据的全方位监测，共同推进生态保护物联网建设和林地管理现代化建设。

（四）加强森林资源管理人才队伍建设

1.优化森林资源管理的人才队伍结构。一是通过招录优秀的林业专业研究生、本专科毕业生，充实森林资源管理队伍。二是釆取特殊政策，积极引进森林资源管理迫切需要的学科带头人、规划设计人才、科技人才、复合型人才和实用技术人才。

2.培养森林资源管理和技术人才。要将学历教育和行业培训结合起来，一是鼓励森林资源管理相关部门人员参加高等教育自学考试、成人学历教育、在职研究生等继续教育，提高学历层次。二是岗位教育培训。要与高、中等院校及科研院所、民办教育等机构合作，对在职相关人员进行长短期进修培训，或采取多媒体、远程教育、网络教育等方式进行各种教育培训，不断提高其综合素质和专业技能。

3.创新森林资源管理的人才机制体制。积极探索新时代森林资源管理人才评价、激励、流动以及使用机制，创新专业技术职称评定、奖励、表彰、评优等的办法；重视生产第一线导向，促使人才流动有序合理；着力解决好基层林业站所的人员编制和待遇问题，将其工资和工作经费纳入县级财政预算；林业站实行定人定岗，切实解决一岗多职多责的问题。

（五）提高公众保护森林的意识，有效扩大社会参与度

1.以政府部门为主导，全社会共同参与森林资源保护。森林资源保护和管理是一个系统工程，各级党委政府要以习近平生态文明思想为根本遵循，强化宣传、教育和引导，努力让十九大提出的“坚持人与自然和谐共生”和“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，从而发动全社会积极参与，全力打造良好社会氛围，逐步引导其树立自觉参与森林资源保护的意识。通过系统治理“山水林田湖草”，“实行最严格制度最严密的法制”来保护生态环境，

2.信息公开，强化监督。加大森林资源保护治理信息公开力度，定期发布森林资源环境信息，公开重点森林资源保护区、重点企业破坏森林资源行为、限期恢复植被等信息；定期公布森林资源保护治理目标责任书实施进度和重大环境违法案件处理情况，及时、准确地为公众提供森林资源保护信息，接受公众监督和舆论监督。

3.推进森林资源保护公众参与机制。习近平指出，要“加强宣传教育，创新活动形式，引导广大人民群众积极参加义务植树。”［5］大理州要充分发挥基层党组织的作用，动员机关、学校、企事业单位、群团组织共同参与，开展“党建+森林资源保护”主题活动；在全民绿化行动中，要将宣传森林保护的教育进机关、校园、社区、农村，培育公众保护森林的生态意识和行为规范，建立公众参与机制，形成社会各界积极自觉参与义务植树造林；编写发放森林资源法律法规常识方面的宣传读本，普及森林资源保护知识的教育，使“保护森林资源人人有责，共同参与，从我做起”深入人心。