云南省深度贫困县实现脱贫摘帽的实践和经验——以云南省鹤庆县为例

毛文英

（中共鹤庆县委党校 教研室，云南 鹤庆 671500）

党的十九大报告指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”［1］云南是一个集边疆、民族、贫困为一体的农业大省，农村人口所占比重较大。“截至2018年年底，云南省农村贫困人口还有181万人，占全国贫困人口总数的13.1%。除2018年33个县申请脱贫摘帽外，全省还有贫困县40个，居全国第一。”［2］鹤庆县是全国832个、全省88个贫困县之一，在脱贫攻坚工作中，坚持从自身实际出发，以问题为导向，扎实开展精准扶贫、精准脱贫，完成脱贫攻坚各项目标任务，2018年7月顺利通过国务院第三方考核评估验收，9月云南省人民政府正式批准，鹤庆县作为云南省首批15个贫困县（市）退出之一，成功脱贫摘帽。鹤庆县作为深度贫困县，顺利实现贫困县全面摘帽目标，在全省贫困县中具有良好示范作用，总结其精准扶贫、精准脱贫实践经验，具有重要的意义。

一、鹤庆县坚持精准扶贫、精准脱贫的创新实践

鹤庆县位于云南省西北部，全县国土面积2395平方公里，其中山区面积占89.7%。辖7镇2乡，114个村民委员会，3个社区居委会，全县总人口28.05万人，有2个建档立卡贫困乡镇、59个建档立卡贫困村，建档立卡贫困人口8326户、31432人，贫困发生率13.42%。全县贫困面大，贫困面广，贫困程度深。鹤庆县在脱贫攻坚工作中，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，紧盯“两不愁、三保障”，聚焦集中连片地区扶贫开发整体提升，把“精准”落实到脱贫攻坚全过程，全面抓好责任、政策和工作落实，补齐短板、筑牢基础，在全力以赴推进脱贫攻坚过程中进行创新实践，全县呈现出脱贫攻坚提速、发展提效、民生提质的良好局面。

（一）找准自身短板优势，精准目标定位

1.致贫原因复杂多样，帮扶措施需精准。从微观上看：全县8326户建档立卡贫困户中，因缺技术3743户，占44.95%；缺资金2124户，占25.51%；自身发展动力不足996户，占12.00%；因病致贫442户，占5.31%；因残致贫372户，占4.47%；缺劳力275户，占3.30%；因学致贫192户，占2.31%；因灾致贫136户，占1.63%；交通条件落后20户，占0.24%；缺水致贫14户，占0.17%；缺土地12户，占0.14%。贫困地区群众普遍缺致富技能，发展动力不足，自我造血功能匮乏。

从宏观上看：全县山区面积比重大，山区面积占89.7%，彝族、傈僳族等少数民族聚居的山区自然条件恶劣、基础设施薄弱、自然灾害频发，行路难、饮水难等问题不同程度存在，贫困程度深，发展程度低，可持续发展能力弱。由于资源、环境、气候等多重因素制约，贫困山区产业普遍以传统农业为主，结构单一，经济效益低下，产业发展艰难。贫困山区群众与外界交流少，思想观念陈旧，群众争贫、守贫、安贫的思想较为严重，在转变观念、创新思路、脱贫致富等方面动力不足。

2.优势突出，脱贫发展有希望。第一，区位优势。鹤庆县位于大理、丽江两大历史文化名城、著名风景旅游区之间，是茶马古道上的文化重镇、滇西北地区进川入藏的重要交通要道，是昆明—大理—丽江—香格里拉—西藏昌都经济走廊上的重要节点。大丽铁路穿境而过，丽江机场毗邻县城，上关至鹤庆高速公路建成通车，是云南省为数不多的同时具备铁路、高速公路、机场便捷出行条件的县。第二，生态和资源优势。鹤庆县山川钟灵毓秀，龙潭星罗棋布，森林覆盖率52.2%，鹤庆坝子万亩湿地和大小龙潭点缀其间，田园风光优美，形成了独具特色的高原水乡景观，生态环境良好；鹤庆地处“三江”成矿带中南段，被列入云南省和全国三年地质找矿行动整装勘查区块。云金集团北衙矿山被评为中国10大黄金矿山、鹤庆县为全国10大产金县，兴鹤工业园区水电铝材加工产业园区列入省级重点扶持产业园区。为鹤庆利用生态和资源优势发展经济提供了支撑。第三，群众基础好。自古以来，鹤庆人民勤劳勇敢，纯朴善良，贫困群众都有摆脱贫困、增收致富的愿望和决心，只是受自然条件、产业发展等各方面的限制，增收的途径少，全县脱贫攻坚以来的大帮扶大投入，激发了他们勤劳致富的信心，对党委政府的持续帮扶积极配合支持，为鹤庆县打赢脱贫攻坚战奠定了群众基础。

（二）聚焦“帮扶谁”，精准识别帮扶对象

第一，透明程序，充分发扬基层民主，认真开展到村到户贫困状况调查和建档立卡动态管理，做好群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等工作，把识别权交给群众，以保证贫困户识别认定的透明公开和公平公正。第二，在2016年两次精准识别“回头看”的基础上，2017年5月再次抽调驻村工作队员、县级部门挂包干部和乡镇村组干部组成工作组，对全县6.48万户、23.24万农村常住人口进行甄别遍访，对建档立卡贫困户信息进行反复核查、对非贫困对象进行动态识别，做到贫困户、非贫困户“摸底”全覆盖。第三，组织开展三轮贫困人口质量调研，对各年度脱贫户稳定脱贫再复核、再排查，对低保户、五保户、残疾户、危房户、重病户等重点人群进行认真比对，因地制宜梳理排查老人户、无劳力户、受灾户和特殊户，对脱贫返贫户及时进行返贫管理，做到一户一策解决问题。第四，严格按照省、州纳入要求及脱贫出列标准，认真分析研判，系统掌握贫困人口致贫原因和贫困人口分布特点，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金，做到因村施策、因户施策、因人施策。

（三）围绕“怎么扶”，精准帮扶措施

1.抓实基础设施增后劲。第一，在交通设施建设方面，围绕县通高速、乡镇通油、村村通畅、自然村通达的目标，统筹规划建设公路设施。先后实施农村公路通村油路硬化项目59个、356公里，全县公路达3670公里，实现行政村硬化和30户以上654个自然村通达，全面解决群众出行难题。第二，在水利基础设施建设方面，2014年以来，全县累计投入资金1.7亿元，实施燕子崖提水、羊龙潭集中供水、舍茶寺水库提水和黄坪下片饮水工程，有效解决57个行政村、3.27万户、11.71万人及16余万头大牲畜的饮水安全问题，水源点距离最远的自然村53公里；实施农村饮水巩固提升工程等一批关系贫困人口整体脱贫的区域性工程，9个乡镇、114个行政村全部通自来水，农村集中供水率达99.1%，自来水普及率达96.5%，农村饮水安全保障率达100%。第三，在基础设施补“短板”方面，从2017年起，加大对全县薄弱环节、盲区、死角等“边远难艰”、5个革命老区、3个乡镇自然村村间道路等基础设施“补短板”建设项目的投入，推动基础设施、产业发展、村容村貌的整体精准提升。开展电力通信设施建设改造，实现行政村通10千伏和自然村通380伏动力电，实现所有行政村通宽带通光纤，4G信号100%覆盖。

2.抓实产业扶贫稳增收。坚持“多业并举、多点开花、多元发展”的思路，确保贫困群众户户都有持续稳定的增收项目。在一产上：大力扶持蚕桑、蔬菜、水果、中药材、奶牛、畜牧业和藕鱼立体养殖等产业。在二产上：充分发挥鹤庆矿产资源丰富的优势，先后引进溢鑫铝业、力帆骏马、九鼎铝制品公司等龙头企业，在全面增强县域经济实力的同时，开发就业岗位近万个，有效吸纳了农村富余劳动力。在三产上：充分利用县内独特的旅游资源优势，将乡村旅游与生态农业有机融合，打造乡村旅游品牌，推介宣传当地农特产品，大力扶持银、铜、铁器加工和白棉纸、白族服饰、瓦猫等民族手工艺品加工销售，走出了一条“农、旅、娱、购”四位一体的“文化+旅游”精准扶贫路子，全县手工业和旅游业从业人员超过3万人，有效带动了群众增收致富。

3.抓实教育扶贫拔穷根。2014年以来，累计投资5.47亿元，搬迁鹤阳初级中学，新建云鹤二小等6所学校，全面消除中小学危房，切实改善中小学校办学条件，基本实现城乡学校校舍及设备设施无差别。在全面落实普惠性政策补助的同时，每年由县财政对建档立卡贫困户子女实施从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖的特惠帮扶，发动贫困户帮扶责任人帮助解决在县内就读各级各类学校的学生保险费，做到不让一名学生“因贫辍学”。同时，把初中毕业未被普通高中录取、高中毕业未被高校录取的学生全部纳入职业教育和技能培训，每户家庭至少掌握1门致富技能，提高贫困户科技致富、智力致富水平。

4.抓实健康扶贫减负担。第一，改善基层医疗卫生条件。投资3.64亿元，启动县人民医院“卫生补短板”异地新建项目，完成县中医院搬迁新建，为县乡（镇）村三级医疗机构添置医疗设备，全县9个乡镇、114个行政村医疗机构设施设备全部达到脱贫验收标准。第二，夯实基本医疗保障。认真落实《云南省健康扶贫30条措施》，在大理州内率先制定《鹤庆县健康扶贫实施方案（2017—2020年）》，对建档立卡贫困户个人住院实行“先诊疗后付费”和“一站式”及时结报，提高门诊、住院报销比例及大病医疗报销水平，实行购买补充医疗保险、完善大病医疗救助及政府兜底保障制度，实现贫困人口家庭医生签约服务全覆盖。

5.抓实稳固住房保安居。第一，异地扶贫搬迁。投入1.4亿元，实施金墩乡绿荫潭等8个异地扶贫搬迁集中安置点建设，搬迁363户、1330人，受益建档立卡搬迁户195户、777人。全面规划实施异地搬迁点产业扶持和就业计划，真正实现“搬得出、稳得住、有事做、能致富”。第二，推进农村危房改造。精准核实农村C、D级危房存量，采取政府帮扶、群众自筹、社会支持等方式分年度分类补助，妥善解决农村贫困人口住房安全问题。2014年至今，先后投入财政资金1.62亿元，实施了1.37万户农村危房改造项目，全面消除农村C、D级危房，筹集帮扶资金5800万元，兜底解决1162户农村特困人员的住房安全问题。第三，巩固提升住房质量。以实施住房质量提升和入住质量保障为抓手，按照“因户施策和缺什么补什么”的原则，投入资金9800多万元，解决全县31823户裂缝修补、土墙刮白、空架房装修、屋顶捡漏等，全面解决住房安全问题。

6.抓实培训就业增技能。第一，组织就业培训。根据建档立卡贫困户劳动力培训意愿和市场需求，有针对性地开展实用技能培训和创业培训等，帮助贫困群众掌握一技之长。2014年以来，全县共组织开展各类培训1500多场次、44605人次受训，其中建档立卡户11676人次受训。第二，多渠道开发就业岗位。认真排查摸底，建立劳动力转移就业台账制度，做实劳务输出的岗位提供、人员组织、输出对接、维权服务等，促进稳定就业、确保稳定增收。第三，引导群众自主创业。对有创业意向并具备一定创业条件的建档立卡贫困户家庭劳动力，给予免费创业培训、创业指导以及全额贴息贷款扶持，以创业实现就业、带动就业。

7.落实兜底政策强保障。扎实推进扶贫政策与新农保、医疗救助、临时救助、家庭困难学生资助等政策无缝对接，按照农村低保和建档立卡贫困人口各自的认定标准和条件，按程序分别把符合条件的对象纳入低保救助和建档立卡帮扶范围，实现双向衔接、应扶尽扶、应保尽保。

8.抓实志智双扶匡正气。第一，转变群众观念。大力开展扶贫政策进机关、进农村、进校园、进企业及“自强、诚信、感恩”教育和“小手拉大手”校园宣传活动，把强农惠农政策宣传到千家万户，激发群众的内生动力。第二，提升文明程度。投入2600多万元，组织实施村容村貌整治及乡风文明提升工程，发放《移风易俗倡议书》，引导农户建设干净整洁、民风淳朴、美丽宜居的新农村。第三，匡正社会风气。深入开展“法制扶贫”专项行动，印发《关于敦促赡养人履行赡养义务的通告》，持续匡正社会风气，建立农户诚信档案，动员群众诚实守信，讲真话、讲实话。

二、鹤庆县脱贫摘帽的经验

习近平总书记指出：“越是进行脱贫攻坚战，越需要加强和改善党的领导。脱贫攻坚战考验着我们的精神状态、干事能力和工作作风，既要运筹帷幄，也要冲锋陷阵。各级党委和政府必须坚定信心、勇于担当，把脱贫职责扛在肩上，把脱贫任务抓在手上。”［3］打赢脱贫攻坚战关键在党、关键在人。鹤庆县之所以能够实现脱贫摘帽，得益于坚定落实脱贫攻坚一把手责任制，实行县、乡镇、村三级书记一起抓，最大限度地保障各级干部在脱贫一线担当作为，扎实推动各项扶贫工作和政策措施落实，创造了“一年一个样，三年大变样”的脱贫成效，从这个角度看，“鹤庆经验”对云南省深度贫困县实现脱贫摘帽有很好的借鉴作用。

（一）加强组织领导，强化各级书记管总职责

1.建立健全组织机构。脱贫攻坚是省市县乡村五级书记一起抓的一把手工程，是一项极其重大、极为严肃的政治任务，责无旁贷。第一，鹤庆县认真对照“省负总责”“州县落实”的责任体系建设要求，强化党委、政府在脱贫攻坚工作中的主体责任，成立了由县委、政府主要领导任组长的县扶贫开发领导小组，分别挂钩鹤庆县两个贫困乡镇和两个深度贫困村，为全县各级各部门及广大干部群众做出示范，构建了县、乡、村三级书记抓脱贫的领导体制和责任机制。第二，组建由县委副书记任指挥长的易地扶贫搬迁项目指挥部，成立由各乡镇分管副乡镇长兼任主任的乡镇扶贫办公室，成立“挂包帮、转走访”联席会议办公室，负责沟通协调监督挂钩单位和全县脱贫攻坚队伍各项工作的落实。第三，建立县、乡、村三级脱贫攻坚工作例会制度，定期研究部署工作，为打好脱贫攻坚战提供强有力的组织保障。

2.配强工作力量。构建县级统筹、部门挂钩、干部参与、社会帮扶的“四位一体”大扶贫格局。第一，选派县人大主任、县政协主席和7名县委常委担任9个乡镇脱贫攻坚第一书记，负责领导、督促、协调、落实乡镇脱贫攻坚工作，推动乡镇党委、政府主动担当作为。第二，完善“挂包帮、转走访”长效运行机制，实现县、乡（镇）、村三级联动，确保贫困乡镇有领导挂钩、贫困村有领导和单位挂包、贫困户有干部职工结对帮扶，全县所有县级领导挂钩到村，103个部门挂包114个行政村，3795名干部挂钩帮扶8252户贫困户，46家县内企业挂钩帮扶59个建档立卡贫困村。第三，全县派出114支驻村扶贫工作队、372名队员，开展驻村扶贫工作，做到所有行政村驻村扶贫工作队全覆盖。

3.“一把手”担当作为。“火车跑得快、全靠车头带”，各级“党政一把手”是脱贫攻坚责无旁贷的“火车头”。第一，学懂研透政策。“一把手”带头学习中央和省州党委政府脱贫攻坚政策文件，深入领会“习近平总书记关于扶贫工作重要论述”的精神实质，紧紧围绕县域工作实际，提出有针对性的贯彻意见和实施办法，确保中央和省州党委政府部署要求落实落地、取得实效。在脱贫攻坚实践中，鹤庆县始终坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展全局的“大扶贫”格局，做到一手抓“精准扶贫精准脱贫”，一手抓县域经济加快发展，以县域经济社会的整体发展促进脱贫攻坚的提质增效。第二，因地制宜推进。针对全县水资源分布不均衡，六合、西邑、松桂等山区乡镇缺水严重、旱灾频繁的客观实际，县委班子成员及相关技术人员深入缺水严重的山区，实地踏勘、现场调研，创造性地提出了“低水高用、异地调水”的解决方案，先后实施六合燕子崖提水、羊龙潭集中供水、西邑舍茶寺水库提水、黄坪下片集中供水人畜饮水保障工程，妥善解决了11.71万人、15万头大牲畜的饮水安全问题，走出了一条水利扶贫的新路子。针对全县产业发展不优、后劲不足的问题，在深入调研论证的基础上，坚持“多业并举、多点开花、多元发展”的思路，探索形成了蚕桑、蔬菜、水果、牲畜、烤烟、中药材、藕鱼立体种养殖、休闲观光农业八大优势产业布局，确保贫困群众户户都有持续稳定增收产业项目。第三，带头担当作为。“一把手”真正做到冲在前面、干在难处，亲自部署、亲自参战，严督实导、带头落实，用自己的行动带动全县干部职工，确保各项政策落到实处。实践证明，“一把手”敢于担当、主动担当，就能最大限度地压实各级责任、推动工作落实。

（二）汇聚各方力量，形成脱贫攻坚工作合力

1.做实对口帮扶。紧紧抓住中船集团、北京外国语大学、上海浦东新区、省总工会、省侨联、中船750试验场等中央和省州单位挂钩帮扶鹤庆县的机遇，积极主动对接帮扶单位，及时沟通协调工作，充分发挥帮扶单位优势，先后协调支持各类帮扶资金4000多万元，对口支援实施饮水工程、市场建设、健康帮扶、农产品营销等项目，帮助开展干部教育培训和教育卫生人才培训30期（批）、7000余人次，有效破解产业发展、基础设施建设和思想观念转变“瓶颈”，有力推动了全县脱贫攻坚工作。

2.党建扶贫“双推”。抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验，也是鹤庆县的主要做法。鹤庆县把选好用好基层组织“带头人”作为关键，探索推行农村“三培养一激励”工程（把党员培养成脱贫攻坚产业发展带头人、把脱贫攻坚产业发展带头人培养成党员、把脱贫攻坚产业发展带头党员培养成村干部），选好配强乡镇党委、行政村党总支部、村（居）民小组党支部班子。争取省级扶持资金2000万元，实施2016、2017年省扶持村级集体经济发展试点县项目，抓实资金、资源、市场、服务等要件，助推村级集体经济发展，全县114个行政村集体经济收入均达2万元以上，确保村组有钱办事、有场所议事、基层组织带领致富能力显著增强。

3.社会倾情帮扶。充分发挥社会各界帮扶合力，深入推进“万企帮万村”精准扶贫行动，策划组织脱贫攻坚公益晚会，积极动员县内外扶贫挂钩单位、商会、企业、个体工商户、社会爱心人士扶危济困，奉献爱心，共筹集资金4507.74万元，用于脱贫攻坚。

（三）健全体制机制，确保各项工作顺利推进

1.健全制度体系。第一，制定出台《关于举全县之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》和《鹤庆县脱贫攻坚实施方案》等系列文件、10个行业部门专项方案和40个成员单位行业三年行动方案，专项解决产业扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、异地扶贫搬迁、农村危房改造、劳务输出扶贫等领域存在的问题，为全县脱贫攻坚提供政策支撑和行动指南。第二，汇编了《鹤庆县脱贫攻坚政策干部读本》《鹤庆县脱贫攻坚工作推进手册》等，印制了鹤庆县脱贫攻坚工作政策汇编、易地扶贫搬迁政策宣传等材料，在全县范围内印发学习，让广大干部学有所依、行有所止。第三，在全县制作和印发脱贫攻坚政策解答宣传日历9万份、脱贫攻坚宣传袋7000个，精准扶贫工作手册1100册，统一下发脱贫攻坚政策宣讲提纲，在全县开展宣讲活动，切实提高贫困群众对脱贫攻坚工作的知晓度和参与度，为坚决打赢脱贫攻坚战提供了政策依据。

2.健全研讨机制。建立县、乡、村三级脱贫攻坚例会及异地搬迁例会制度，定期研究部署相关工作，深入分析工作推进过程中的困难和问题，研究解决措施，促进工作落实。结合“挂包帮、转走访”等活动，组织干部群众进村入户，通过房前屋后、田间地头走访交流，召开村组群众会（院坝会）、学生家长会，深入开展脱贫攻坚政策宣讲，做到户户见面、户户到会，确保脱贫攻坚各项政策家喻户晓，坚定贫困群众脱贫攻坚奔小康的信心和决心。

3.健全督查机制。制定针对县级挂钩领导、县级机关、驻村工作队、乡镇、村脱贫攻坚队伍的“干部脱贫攻坚管理办法”，压实脱贫攻坚责任。成立由县纪委牵头，县重点工作督查办、县委督查室、县政府督查室、县扶贫办、县联席办参与的脱贫攻坚专项督查组，按工作部署有重点有计划地开展督查工作，重点督查产业扶贫全覆盖、人员到位履职、“三率一度”、脱贫攻坚档案、全面消除C、D级危房，住房质量提升和入住条件保障等工作，确保脱贫攻坚各项工作落实到位。

（四）强化考核奖惩，保障各级干部担当作为

1.严格奖惩，压实干部责任。制定县管领导干部、机关事业单位人员、科级非领导职务干部3个“召回管理办法”，鼓励担当作为。制定《鹤庆县村组干部脱贫攻坚奖惩办法》《鹤庆县脱贫攻坚考评奖惩办法》，充分调动各级干部在脱贫攻坚中的主导作用。2017年，全县评选表彰脱贫攻坚工作先进个人271人、光荣脱贫户18户，近两年从脱贫攻坚一线选拔乡科级干部71人，县纪检监察机关对12名在扶贫工作中不认真履行职责的乡镇、村、组干部作了问责处理，着力营造全县有为有位、争先进位、合力攻坚的浓厚氛围。

2.从严管理驻村工作队员。制定落实《鹤庆县驻村扶贫管理办法》，严格执行驻村请销假制度、民情日记制度、随机调研制度、督查通报制度、信息上报制度、入户调查制度等各项制度。严格落实驻村扶贫工作队员驻村不少于20天18夜的规定，使用指纹打卡机统计队员考勤，实现队员出勤月月通报，确保乡镇和派出单位都能及时了解工作队员动向，实现对驻村扶贫工作队员的严管理、高要求。制定落实《鹤庆县驻村扶贫工作队员季度综合测评办法》，采用日常考核与年终考核相结合的方式，全面考评驻村工作队员德、能、勤、绩、廉等方面的情况，确保队员履职尽责，从实传导压力。

总之，云南省40个贫困县要在2020年实现全面脱贫摘帽，任务艰巨，只有严格按照党中央、国务院和省州县各级党委、政府的整体规划，精准施策，动员社会力量广泛参与，采取政策扶持、资金扶助、对口帮扶等措施，保障脱贫攻坚工作的可持续发展，方能确保在脱贫攻坚战中不掉队，与全国其它贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。