《巴黎协定》碳交易机制新趋向对中国的挑战与因应

党庶枫，曾文革

(重庆大学法学院，重庆 400044)

碳交易借市场之手，将减排责任分配于减排成本较低的一方，是促进减排的经济手段。国际碳交易欲以发展中国家减排低成本润滑发达国家量化减排义务，以克服发达国家因 “减排抑制发展”心理而在减排行动上惯有的推脱与观望态度，是促进国家减排合作的经济机制。在 《联合国气候变化框架公约》(以下简称 《公约》)最初的 “经济性减缓”规范依据下， 《京都议定书》(以下简称 《议定书》)以国际排放交易机制、清洁发展机制及联合履约机制首创国际碳交易机制。2015年 《巴黎协定》(以下称 《协定》)建立了新碳交易机制，具体的规则与程序尚未形成，缔约方也各执一词。 《协定》碳交易规范与缔约方的意见交锋已显现后巴黎时代国际碳交易新趋向。新趋向对中国后巴黎时代的国际碳交易合作形成新挑战。国际碳市场之风云变动恰逢中国时下热闹非凡的中国碳市场构建，这一体现中国积极因应气候变化形象之举必然引发中国如何参与新碳交易机制之问。京都时代，中国沦为碳交易链条的低端供应者。后 《巴黎协定》时代，全国碳市场能否助力中国争夺碳交易经济利益，为此，需要的制度完善与战略谋划值得分析。

1 《巴黎协定》碳交易机制的内涵及不确定性

《巴黎协定》以减缓成果国际转让与新核证机制确立了新的国际碳交易机制。然 《协定》规范表达简洁，新机制之结构与形态的不确定性尚存。

1.1 《巴黎协定》碳交易机制的内涵

(1)国际转让机制。 《协定》第6.2条明确 “缔约方在自愿基础上采取合作方法，以转让减缓成果履行自主贡献”，是为国际转让机制。首先，转让自愿。国际转让机制是辅助国家履行自主承诺的市场机制的合作。因而，作为国际合作，转让并不因缔约方接受 《协定》而强行适用，即 “转让自愿”，是 《协定》开宗明义强调国际转让的 “自愿合作”的内涵之一。其次，形式自愿。国际转让运行的形式与途径依赖缔约方自发的选择与创建。国家自主创建国内碳交易机制还是借助区域交易机制甚至国际交易机制行国际转让事宜全凭缔约方自愿， 《协定》并不强求缔约方创建国内碳交易机制，此即 “形式自愿”，是国际转让 “自愿合作”的内涵之二。最后，国际指导。为保障环境完整性，避免双重核算，凡参与国际转让机制，在透明治理与稳健核算上需遵循缔约方大会的指导。

(2) 《协定》第6.4条创建了新核证机制。新核证机制与清洁发展机制有异曲同工之处。首先，减缓活动。在运作形式上，新核证机制以东道方受益的减缓活动开展。其次，抵消与转让。减缓活动产生的 “减排”经 “额外性”的核查与认证后，可用以抵消本国自主承诺，亦可转让用以抵消他国承诺。再次，公私参与。在适用主体上，鼓励公私实体参与，但应获得缔约方授权。最后，顶层监管。新核证机制应受缔约方大会指定机构监督。

1.2 新碳交易机制的不确定性

(1)国际转让减缓成果的不确定性。①减缓成果的内涵不明。减缓成果的内涵影响着国际转让机制的形态。其一，国际排放权交易机制。若减缓成果由缔约方大会创设与分配，将产生形同 “分配数量单位”的统一排放权，如此形成的自然是国际排放权交易。其二，核证交易机制。若减缓成果由国际机构签发，即缔约方国内减缓措施产生的减排经核证转化为特定信用单位方可转让，如此便形成核证交易机制。其三，国家间碳交易。若减缓成果不再顶层创设，全凭缔约方自主界定，意味着流通于国家和区域碳市场的各类排放配额与核证单位均可视为 “减缓成果”。如此形成的是国家间碳交易机制，亦即国家或区域碳市场连接后的跨地区碳交易，交易对象将包括国际机构签发的核证信用单位，以及国家认可的配额与信用。②国际转让的限定条件不明。因缔约方争议，《协定》并未对参与方有任何条件限定。瑞士等国坚持转让的减缓成果需要碳当量的量化，以保障环境完整性[1]。独立拉丁美洲和加勒比国家联盟认为量化的减缓成果应转化为通用的排放单位，有利于治理的透明度[2]。大多数未承诺量化减排目标的国家产生的减缓成果非经核证难以量化，如此，能够适用国际转让机制的国家仍是少数。正如新加坡提案所言，减缓成果限于特定形式国家自主贡献会违背《协定》促进普遍参与的初衷[3]。小岛国家联盟提出国际转让减缓成果应包括《协定》6.4条核证机制析出的减排，保障发展中缔约方的参与[4]。

(2)核证机制的不确定性。①核证机制与国际转让机制的关系。核证机制下的减排量可以转让第三方抵消减排义务，这一 “转让”与国际转让机制有何关联，这一问题应追问核证机制析出的 “减排量”与 “减缓成果”有何关系。若 “减排量”是 “减缓成果”的一种，则核证机制下的减排量转让适用国际转让的规则。反之，核证机制与国际转让机制相互独立。②核证机制模式不清。 《协定》关于核证机制的合作形式，并未借用 《议定书》核证机制中 “项目活动”的规范表达，而使用了更为模糊的 “减缓活动”。这一细微差异背后其实大有文章。 《协定》通过前后，核证机制模式异变正在缔约方提案中上演。不少缔约方直指传统 “项目核证机制”之弊，提出 “部门核证机制”。前者就特定部门核证机制存在两种类型，全球部门核证机制与国家部门核证机制。前者部门在全球层面设定统一的排放基准线，后者则考虑到同一部门在不同国家的情形殊异，允许国家划定不同的部门基线[5]。基准线的划定是项目核证机制与部门核证机制的差异，前者以 “项目”为单位 “一案一划”，后者以 “行业部门”为单位整体划定基线。

2 《巴黎协定》碳交易机制的新趋向

诚然，新碳交易机制的治理模式和运行规则尚未尘埃落定。然透过 《协定》之规范与缔约方提案，后巴黎时代碳交易机制的新趋向亦可窥见一二。

2.1 国际碳排放权交易机制的消亡

《协定》明确缔约方之间自愿转让减缓成果履行自主贡献，如此，减缓成果能否作为国际排放权，国际转让减缓成果是否就是国际排放权交易， 《协定》对此未置可否。然而， 《协定》之履约模式已变，决定了国际排放权难存，进而国际排放权交易不可行。

(1)多元减缓成果难以转化为统一国际排放权。减缓成果是一国以任何形式的减缓活动实现的碳排放减量，它可以产生于一项减排项目，也可以来自于一项减排政策[6]。 《协定》并未界定可转让的减缓成果类型。2017年波恩气候大会期间，缔约方就可转让的减缓成果范围存在争议，一些缔约方坚持只有来自于国家自主贡献的减缓成果才可转让，另一些则认为应允许国家自主贡献之外的减缓成果转让[7]。然而，国家自主贡献在内容上并无统一要求，已提交的自主贡献亦是形式多样，种类繁杂，包括绝对量目标、低于通常商业模式、碳强度目标、峰值目标、政策与行动以及其他类型。如此，即便将可转让的 “减缓成果”限定于各国自主贡献，其范围将极为广泛。是故， “减缓成果”或许可以转化为 “一篮子”排放单位，在范围上包括目前流通的国际或国家排放单位以及未来缔约方会议附属机构或缔约方确立的排放单位，但却难以形成统一的国际排放权。

(2)国际排放权的法律基础不存。 《议定书》中国际排放交易机制以 “分配数量单位”作为国际排放权，其源于缔约方大会依据 《议定书》附件的减排承诺授权和分配。无论量化减排承诺还是排放权均有法律约束力的规范为基础。反观国际转让机制，减缓成果并无国际条约或决议明确，国家自主贡献亦非条约的组成部分，本质上是缔约方的国家减缓行动计划，并不具有法律拘束力[8]。而且， 《协定》甚至未对缔约方履行国家自主贡献课以任何法律义务[9]。是故，国家自主贡献这一表达政治意向的文件析出的所谓减缓成果的法律属性令人质疑。如此，法律基础不存则排放权不立。

(3)转让减缓成果生成的 “去中心化”。 《议定书》之国际排放交易实为总量交易机制。在特定履约期内，总量目标不变，依据目标创设的配额总量不变。因而，借助价格机制分摊减排义务的国际排放交易实为总量交易机制。反观国际转让机制， 《协定》不设强制减排义务，则总量管制阙如，减缓成果由一国国内减缓活动 “自下”而生，碳配额亦无总量约束。如此形成的毋宁是 “去国际中心化”的国家间碳交易，与 《议定书》 “自上而下”的排放权交易相去甚远。

2.2 核证机制的 “部门化”

部门核证机制源于项目核证机制的灵活性之弊，其在国际谈判中由来已久，并被越来越多的缔约方支持。后京都时代项目核证机制积弊凸显。首先，核证项目成为利益交换的投资工具，因投资的环境、成本与回报不同，减排项目的投资出现了地域失衡与行业偏差[10]。其次，核证信用机制的效率低下。核证项目从设计、创建、申请,直至批准和实施，期间繁复的行政费用与庞杂的交易成本[11]，以及项目运作中因腐败产生的投入与减缓效益不成比例均掣肘核证机制的运作效率[12]。最后，无效减缓的阴影。发展中国家缺乏减排目标和排放约束，助长了投资者与东道方企业恶意串通伪造基准线的投机之风[13]，减排项目反而引发排放增量，威胁长期的环境效益。部门核证机制在一定程度上可消除项目核证机制的灵活性弊端。首先，部门核证的基线不再由投资方依据项目类型选择或创设，而由国际组织或国家机构统一划定，有助于遏制企业伪造基线的情形。其次，部门基线的划定将综合部门整体排放表现(包括同一部门下减排表现良好的企业与不良排放的企业)，将修正项目基线只评估排放表现良好企业，而忽视部门下企业表现欠佳的 “以偏概全”，在环境有效性上更为有力[14]。再次，部门核证机制有利于牵引投资围绕部门或行业开展减缓活动，诸如化石能源等一些以往很难吸引投资的行业将在更大范围的部门减缓活动中获取资助，可缓解项目机制下的行业偏差。最后，部门基线的设定在技术与程序上相比项目基线更为简化，将为投资者节约交易费用[14]，可激励投资热情，活跃减缓活动。

部门核证机制由欧盟最先提出，最初设想是发展中国家在国内部门层面设立排放基准线，低于基准线的排放可以获得核证信用，超过基准线的排放也无需受罚，因而又被称为 “无损”部门核证机制[15]，正因为 “无损”而被发展中国家默认。2009年 “长期合作行动问题特设工作组”拟定 “部门核证机制”为促进广泛经济部门适合国家减缓行动的手段之一。2013年缔约方大会附属科技咨询机构SBSTA指出在技术设计上，新的核证机制可以允许参与的缔约方选择基于特定项目或部门层面的行动，以促进更广泛经济部门的减缓，预言新核证机制将兼采项目与部门运作模式。继SBSTA表明立场后，缔约方争议上演有坚持项目模式的保守派，诸如巴西[16]有主张部门模式的激进派，挪威有坚持从项目到部门渐进过渡的审慎派，诸如小岛国家联盟[17]。其他大多数提案国赞成两者兼有，诸如欧盟[18]等。总之，支持部门模式的国家占据多数。国际碳交易机制对缔约方是自愿开放的，既然参与和适用自愿，且不伴随着强制义务，国家并不会在谈判中竭力反对。因此，即便那些保守者，对于部门核证机制也并未明确反对。

3 《巴黎协定》碳交易机制新趋向对中国的挑战

国际碳交易的变革产生的首要问题是中国碳交易中经济利益的保障，能否改变中国在国际碳市场中 “低端供应者”角色。国际碳交易的 “去国际中心化”将推动碳市场的区域连接，中国连接碳市场风险机遇并存，且部门核证机制之变带来中国的战略与制度挑战。

3.1 对碳交易经济利益的影响

国际气候治理愈发成为各国争夺话语权、寻求利益扩张之地，而这一点在国际碳交易中尤为明显。碳交易在实践中充斥着商业利益。碳市场从诞生之初颇受投资者抵制到如今的剧情反转之根源在于，碳交易为投资者和银行家建立了 “投资—利润—增长”的新循环[19]。对国家而言，市场机制引入气候协定，国家由纯粹的主权者转变为市场的行动者[20]，为国家开辟了利益扩张的新领域。因此，国际碳交易吸引国家耳目的实质是其衍生的经济利益。特别是在低碳经济弥漫全球的当下，碳交易逐渐成为大国影响国际经济局势的实力。

后京都时代，中国在国际碳交易中长期受西方大国支配[21]。中国虽在CDM交易中独占鳌头，但实则西方国家牢牢掌握碳定价权，中国碳交易经济利益无从保障。国家碳市场缺位导致信息资讯匮乏、公开磋商渠道闭塞、碳价信号不能反映，国内企业在国际碳交易中常常不能公平分享CDM的经济利益[22]。整个京都时代，中国作为全球CERs最大卖方，大量出售廉价配额，成为国际碳市场上 “待宰的羔羊”。 《协定》之国际转让机制的 “去国际中心化”将活跃国家间的减缓项目合作，激活全球碳经济利益链。此一背景下为创造碳内需的全国碳市场是否有能力保障碳交易的经济利益，一改中国在CDM中的劣势地位，很大程度上取决于全国碳市场的稳健运行。

3.2 连接碳市场的风险与机遇

《巴黎协定》碳交易机制带来了中国连接碳市场的战略与制度挑战。

(1) 《协定》第6.4条市场机制的连接。京都时代，中国通过与CDM对接，进而与 《议定书》附件一国家建立了单向市场连接，即CDM在中国境内产生的排放信用可转让附件一国家抵消减排义务。 《协定》第6.4条新市场机制同样允许减缓成果的转让与抵消，却不再限定转让主体与受让资格，无疑会对国家间双向的碳市场连接打开窗口。对中国而言，连接新市场机制将会改变其在CDM下净卖方的身份，建立与其他缔约方的双向市场连接。若选择连接新核证机制，必然有利于牵引发达国家低碳投资与技术，但同时也会对国内低碳投资者入驻其他国家打开方便之门。

(2) 《协定》第6.2条下的中国双边或多边碳市场连接。国家和区域碳交易规则与程序差异会对跨国转让带来不小的交易费用[23]，令投资者望而却步。国际转让需要借助碳市场连接提高效率，故而会促进碳市场连接。已提交的国家自主贡献显示，过半数缔约方计划或正在考虑利用市场机制，包括国际、区域和国家碳交易机制。其中，那些声明适用 《协定》新核证机制的国家将形成间接的市场连接，其中不少将成为多边市场连接的潜在主体。中国需要积极探索碳市场连接，否则待其他国家和区域碳市场强强联合之势形成，中国碳市场恐被边缘化。然而，连接碳市场，需谋定而后动，贸然连接碳市场不仅会增加国家碳市场的管控风险[24]，而且，会因为碳价过低再度沦为碳交易链上的低端供应方。

3.3 部门核证机制的挑战

中国面临参与部门核证机制的能力和制度挑战。首先，参与部门核证机制的能力障碍。部门核证机制的基线模式存在三种设计，绝对减排基准、排放强度基准以及排放政策基准。第一种模式下，低于事先确定的绝对减排基准值可获得减排信用，中国接受这一模式的主要障碍在于绝对减排目标的确立。排放强度基准则要求部门 “碳强度”目标，即单位GDP排放目标。排放政策基准则允许一国国内产生减排效应的部门与行业政策经核证获取减排信用。相比之下，后两种模式较为灵活，但也考验着一国部门排放可监测、可量化、可核查的能力建设。其次，部门核证机制的制度挑战，包括部门排放水平的监测、报告与核查体系，部门核证项目的审批、运行、信息披露与监管，以及减排信用的管理。

4 中国对新趋向挑战的因应

碳交易开辟了新的经济利益博弈空间，国家争先抢夺碳定价权以占据价格优势，一些有着开放有序碳交易平台和相当国际市场份额的国家就会脱颖而出。中国要维护碳交易经济利益，需要规则软实力和市场占有率。

4.1 完善国家碳交易秩序

规则软实力即稳健的国家碳交易秩序，可聚拢投资力量，保障市场流动性。在国际层面，一国唯拥有规则软实力，才有可能争得话语权。稳健的碳市场需要避免权力不当干预、透明度以及监管体系的法律保障。

(1)权力不当干预。一方面，消除权力对市场的不当干预。全国碳市场在发电行业先行开展，但中国一直以来的电价管控会抑制碳减排成本通过碳交易由发电侧向用电侧的传导，增加发电企业的成本，用户反而不会受到节能的激励和约束[25]。对此，电价市场化应在与碳市场协调中迅速推进；另一方面，权力对监督与执法的不当干预。碳交易离不开有力的履约监管与惩处，而发改委作为碳交易的主管部门，在履约监管与惩处上不免因其更甚的经济发展职能而弱化。十九大国务院机构改革后，新组建的生态环境部将代替发改委成为碳市场的主管机关，有助于强化企业履约监管。但环保机构的人事、财政不独立产生的环保执法 “软骨头”之顽疾[26]仍会使得碳交易的履约监管暴露在更加强势的公权力之下。对此，加强中央对地方环保机构的垂直管理，利于消除其监督与执法权受不当权力干预。

(2)监管体系。碳市场参与主体包括交易主体、服务机构和政府部门，繁杂的主体决定了错综复杂的监管。首先，多部门协同监管。交易主体欺诈、贿赂等不法行为与服务机构串通、操纵等违规活动需要碳交易主管机关会同证监会、银监会等部门协同监管。其次，事前、事中与事后的全面监管。事前监管包括对交易主体的信息披露的监管，对服务机构资质的要求。事中事后监管包括对交易主体的交易活动、配额清缴的监管，对服务机构业务的评估。最后，结合政府、第三方机构以及社会监督。交易主体排放信息监管需依赖第三方机构核查，但政府亦应组织科研院所不定期抽查、复查，还应鼓励企业开展自行监测和信息公开，利于社会监督。对服务机构的监督依赖政府部门建立的信用管理体系，也可凭借环保组织、媒体的曝光与社会公众的检举揭发。

(3)碳市场透明度。一方面，企业碳交易信息不披露或不真实。企业碳交易信息包括排放报告、监测计划、核查报告。 “采取排放权交易行动，真实的数据尤为必要，以便清楚如何定价”[27]，惯常的污染数据造假加重了公权力对有效碳价的扭曲，从而制约碳市场的效率。 《碳排放权交易管理条例》(下称 《条例》)应当明确企业的信息披露义务以及怠于履行的法律责任；另一方面，政府部门是碳交易信息的枢纽，政府信息公开更能体现碳市场透明度的深度与质量。 《条例》应当扩展政府信息公开范围，并另以 “实施细则”明确政府信息公开的责任分工。

4.2 碳市场连接的步伐

碳市场连接可以增加本国配额的流动性，提高市场占有率，提升国家碳市场的影响力和话语权。中国碳市场连接需分步骤进行。①碳市场连接的储备期。2020年前，全国碳市场处于制度创建期，中国应借助双边或多边合作来完善制度与能力建设。诸如，中国现阶段正在进行的中德碳交易能力建设项目、中欧碳交易合作，以及 “国际碳行动伙伴关系”与 “市场准备伙伴关系”等多边合作的参与。②间接的碳市场连接。全国碳市场第一阶段不考虑纳入抵消信用，因而，连接 《协定》6.4条新市场机制最早也将在2020年后。中国连接新市场机制意味着与适用该机制的其他国家形成间接的市场连接，可以为双边连接奠定基础。间接连接应加强风险管控，同时，为避免国内低碳投资力量流失，减排信用贱卖，冲击国内碳市场，新市场机制下生成的减排信用交易需有所限定。③直接的碳市场连接。直接连接对双方的制度兼容有着很高要求，特别是总量控制模式(绝对减排或碳强度)。目前已建立市场连接的 “欧盟与瑞士”、 “加利福尼亚—魁北克—安大略”均奉行绝对减排的总量控制。中国直至2030年排放峰值前都将采用碳强度总量控制，因此，中国与此类发达区域碳市场的直接连接需考虑改变总量控制模式。此外，中国碳市场松软的监督与执法将构成连接此类区域碳市场的障碍。诸如，加拿大魁北克碳交易机制要求连接对象在交易监管和执法上应有着至少不低于魁北克碳市场的标准。④碳交易俱乐部。为避免西方大国碳市场区域连接，形成碳交易俱乐部，彻底边缘化中国。寻求加入多边碳市场连接尤为必要。一方面，中国可以寻求以观察国的身份参与西方国家未来可能形成的 “碳交易俱乐部”，诸如G7下创建的 “碳市场平台”与云集众多碳市场强国的 “碳价领导联盟”。这不仅对中国碳交易制度有所裨益，亦会化解多边谈判中的各方的利益冲突；另一方面，中国亦可以与印度、巴西、南非等潜在的碳交易行动者共同开展碳价论坛等非正式对话，若此类国家建立碳交易机制，中国与其建立市场连接可能难度较小。

4.3 部门核证机制的制度储备

部门核证机制代表着核证机制未来发展方向，中国需尽早有制度和能力上的准备。部门核证机制的规则与程序仍不明确，现阶段唯一确定的是新机制在环境完整性上有着更高要求， 《协定》三令五申 “避免双重核算”，即减缓成果转让国与受让国不得重复使用同一项减缓成果抵消自主承诺。部门核证机制下，缔约方要设立部门排放基准线，任何低于基准线的减排量可转让他方履约。而部门基准线依据一国自主承诺推算设定，因此，部门核证信用交易影响着一国自主承诺。避免双重核算要以国家自主承诺与核证信用交易可测量、核查、报告为前提。为此，中国需朝如下两个方向努力：首先，国家自主贡献需可测量，缔约方形式各异的自主承诺唯有转换为统一的 “碳当量”形式，才可划定部门基线，才可计量核证信用的转让对自主承诺的影响。因此，中国 “碳强度”形式的自主承诺需考虑转化为绝对排放值，制定国家温室气体排放清单。其次，国内温室气体排放的监测、核查与报告缺乏监管，虚假数据、不实核查导致核证项目滥觞，环境完整性得不到保障。中国应建立监测的统一技术标准，以及核查与报告的监管机制，强化监测、核查与报告接轨国际标准。

5 结语

后巴黎时代国际碳交易的结构形态在 《巴黎协定》框架式规范下不甚明朗，也产生了碳交易机制是否淡出国际气候治理体系之疑虑。诚然，新碳交易机制的治理模式和基线类型因缔约方争议而未能敲定，碳交易机制的形态亦因规范疑义不甚明晰。但 《协定》规范与缔约方提案仍显现碳交易机制新趋向。 《协定》终结了 《议定书》的国际排放权交易，代之以 “去国际中心化”的减缓成果国际转让。核证机制突显模式异变，在 “项目核证机制”之外， “部门核证机制”备受缔约方青睐。后京都时代，国家碳市场不断新立，并初显连接态势。新碳交易机制更为碳市场连接注入动力。中国长期在国际碳交易中受制于人，规则话语权之羸弱难以改变。如今，中国碳市场体量之巨为投资者炙手可热，但这与其制度迟滞、经验不足不相匹配。长此以往，中国碳市场恐遭受蚕食鲸吞，经济利益亦难以共享。因此，促进全国碳市场的有序治理与稳健运行。监测、报告与核查规则的统一、配额公平分配与有效管理、有限的灵活履约与有力的违约惩罚。碳交易中的配额分配、交易、惩罚、监督环环相扣，当中需要强化信息披露与透明治理，以及权力干预和市场自由清晰的法律划界。既要防止排放约束不足损及有效减缓，碳交易沦为牟利工具，又要避免不正当干预伤及交易热情，滋养权力寻租，影响碳市场运行效率。同时，按照全国碳市场的完备节奏，寻求国际市场连接，逐步摸索部门核证机制。