格鲁吉亚：非缴费型养老金改革的选择

■编译／王敏 王淑清 李晨佳

2006年，格鲁吉亚引入了一项由税收支持的基本的非缴费养老金计划，提供了几乎普享的非缴费型基本养老金覆盖。事实证明，基本养老金在解决老年人、家庭及儿童贫困方面是有效的。然而，格鲁吉亚面临着财政紧缩与人口老龄化的问题，为保证制度的可持续，改进养老金体系显得极为重要。文章分析了政策改革的选择，研究认为，格鲁吉亚基本养老金改革可能包含提高法定退休年龄、通过家计调查削减慷慨的待遇给付等措施。格鲁吉亚的案例，对于一些实施非缴费型养老金计划的中低收入国家的制度改进和扩面具有较大的参考价值。

非缴费型养老金的减贫效应

非缴费型养老金制度的引入和发展。1991年苏联解体后，格鲁吉亚向市场经济转型，并重新改造其养老金制度，改革从苏联继承的公共福利和社会保障制度。1993—1994年严重的通货膨胀和货币贬值、急剧的经济衰退和停滞，以及之后的国家预算赤字使格鲁吉亚再难以满足养老金领取者的预期。1996年，政府曾用统一费率的养老金制度取代苏联体系基于不同职业的差异化待遇养老金制度，养老金领取资格仅适用于之前为该制度作出贡献的人。由于预算限制，养老金支付水平很低且待遇得不到按时给付，往往推迟数月甚至数年。在该国独立十多年后，2004年养老金支付水平仅占人均国内生产总值（GDP）的7%，无法满足基本生活保障，领取养老金的人不得不依赖于家庭、亲戚和邻居，甚至去乞讨。

2006年，格鲁吉亚结束原有的养老金制度并建立统一的非缴费型基本养老金制度，该制度包括基本老年养老金、残疾养老金和遗属养老金3部分，在公民达到退休年龄（女性60岁，男性65岁）、或经评估有残疾、或在维持家庭生计的人去世后支付领取。当年，格鲁吉亚约有88%的养老金领取者领到了38格鲁吉亚拉里（GEL）的标准最低养老金。2012年之后，格鲁吉亚政府提出一项系统性改革建议，即强制性养老保险计划，包括实施缴费型私人养老金计划以补充基本的非缴费养老金。

非缴费型养老金制度与贫困趋势。2006年建立非缴费型基本养老金的原因是为了降低格鲁吉亚的实际贫困率。制度实施以来，老年养老金计划作为基本养老金制度的最大组成部分，几乎覆盖了全国所有的老年人，并通过提供最低收入来保障他们老年时的收入。老年人平均养老金从占2006年人均GDP的14.3% 增加到2013年的26.5% 。与此同时，老年人相对贫困率显著下降,60岁及以上人口低于中位数消费量60%的比例从2006年的22.4%下降到2013年的15.1%。

证据表明，基本养老金减少了格鲁吉亚的整体贫困状况。联合国儿童基金会2012年的一份报告显示，老年养老金对减少老人、儿童和家庭的相对和绝对贫困，特别是对于独居或小家庭的养老金领取者作用很大。研究表明，如果该国基本养老金在2011年被取消，则养老金领取者中生活在相对贫困线以下的比例将从21%增加至50%。

此外，格鲁吉亚老年养老金在为家庭和儿童提供收入保障，以及在宏观经济层面解决儿童贫困问题方面是有效的，2013年老年养老金大幅减少了儿童贫困率的69%。作者认为，格鲁吉亚的老年养老金是发展中国家中最有效的社会养老金，其通过再分配和社会影响对格鲁吉亚总体减贫目标的达成作出了重要贡献。

非缴费型养老金现状与前景

老年收入制度结构。目前，格鲁吉亚退休收入包括非缴费型基本养老金、国家补偿、私人自愿性缴费确定型养老金计划，以及其他形式的退休收入，如正规医疗保健、传统家庭支持、家庭住宅和土地所有权等。然而，基本养老金仍是老年人最大的公共支持系统，其他组成部分，如国家补偿和自愿养老金的覆盖率较低，自愿养老金发展尚不完善。截至2013年底，自愿性既定供款私人养老金计划参加人数仅18,909人，约占劳动力人口的0.9%；该计划的积累规模仅占GDP的0.048%。

在覆盖面、支出和减贫方面，基本养老金是格鲁吉亚养老金制度的主要支柱，也是老年人收入支持的最大来源。基本养老金计划中规模最大的是老年养老金,它普遍覆盖,并由一般预算收入提供资金。目前，该计划向所有达到退休年龄的人提供养老金。从2009—2013年基本养老金（包括老年养老金、残疾养老金和遗属养老金）的支出情况和其他详细信息来看，2013年格鲁吉亚基本养老金以老年养老金为主（占全部基本养老金的86%），其余部分由残疾养老金（约占全部基本养老金的12%）和遗属养老金（约2%）组成。

在2012—2013年期间，格鲁吉亚政府提高了基本养老金的待遇水平，将其支出在GDP的占比提高至4.7%左右。截至2013年底，格鲁吉亚平均老年养老金的替代率达到17.1%（平均老年养老金与平均工资之比），老年养老金领取者占格鲁吉亚总人口的15.3%，老年抚养比（65岁及以上老人与15—64岁人口的比例）为20.0%。

基本养老金支出与政府财政状况。自2012年以来，格鲁吉亚政府增加了社会拨款支出，包括基本养老金、国家补偿、社会救助计划和医疗保健等。2013年，社会拨款总支出约占国家预算总支出的29%，并达到GDP的8%左右。基本养老金（养老、残疾和遗属）是社会拨款支出的最大组成部分，占2013年社会拨款预算总支出的60%，占GDP的4.7%，其中老年养老金占国家预算总支出的15% 以上，占GDP的4.1% 。从2015年9月起，格鲁吉亚政府开始将基本养老金从每月150拉里增加到160拉里。2016年12月，基本养老金水平达到每月180拉里。

世界银行强调，格鲁吉亚社会支出增加的影响将反映在财政赤字恶化上。较高的社会支出可能会增加预算刚性并限制未来的财政灵活性，这可能会使格鲁吉亚的公共财政更加脆弱。因此，进一步的财政整顿工作和有效的公共财政管理对于中长期经济增长和就业创造的可持续性是重要的。

人口老龄化预测。格鲁吉亚人口正在老龄化，预计到2075年，60岁及以上人口与15—59岁人口的比例将从2015年的33%升至60%；预计未来几十年的生育率将保持在较低水平，2010—2015年，格鲁吉亚的生育率约为每位妇女有1.81个孩子，预计到2070—2075年，生育率将小幅上升至1.87。目前男性出生时的预期寿命为70.5岁，女性为77.7岁(2010—2015年)。预计到2075年，60岁男子的预期余命将从目前的17.50岁增至22.93岁，60岁妇女的预期余命将从21.62岁增至26.73岁。

基本养老金支出预测。从历史上看，基本养老金经历了几次根据政治决策而临时增加的情况。如在2012年和2013年，基本养老金增长速度快于工资增长速度。更容易预测到的、在政治上也更可行的是，政府将保持基本养老金不下降的刚性。考虑到这一点，工资指数化被认为是最适当的政策回应。目前，格鲁吉亚没有养老金指数化规定。研究认为，将基本养老金与工资增长挂钩不仅有助于维持其充足性，而且对继续减少格鲁吉亚的贫困也是重要的。然而，这一基线预测还显示，基本养老金制度的长期成本占GDP的比例将从2015年的4.7%升至2075年的7.4%,这一增长趋势与老年抚养比的增长是一致的，从长期来看可能会危及基本养老金制度的可持续性。

因此，如果在不进行其他改革的情况下保持基本养老金体系的可持续性，就不得不提高税收，从一般税收收入中为基本养老金提供资金，或者削减福利。然而，这些方法都不可行，一方面，格鲁吉亚面临财政资源稀缺的困境，税收已经过高且宪法条款禁止政府增税；另一方面，福利水平下降将破坏基本养老金的减贫目标。还有一种选项是削减一些其他政府项目的国家预算支出，尽管这在政治上是不可行的。

改革方案

人口老龄化和公共财政资源匮乏限制了格鲁吉亚非缴费型基本养老金未来的可持续性，因此，基本养老金改革的关键目标有两个，一是如何维持合理的资金负担，同时维持基本养老金制度的长期可持续性和充盈性；二是如何确保基本养老金制度具有足够的灵活性，以适应不断变化的人口环境。本文详细讨论4种养老金改革方案。

方案一：将未来的养老金待遇与物价挂钩。在不同的参量改革方案中，对价格的指数化将被视为保护养老金购买力的方法。格鲁吉亚政府打算将基本养老金与通货膨胀挂钩直到2020年。文章预测了物价指数化改革对基本养老金的影响，结果显示：这将导致基本养老金的低支出，预计在2075年将占GDP的1.9%；也会导致基本养老金处于较低、不充足的水平，预计平均待遇将从2015年占人均GDP的12.5%降至2075年的3.2%。而养老金待遇的降低将削弱基本养老金缓解相对贫困的能力。

方案二：提高退休年龄。一般来说，旨在降低养老金制度成本的养老金参量改革可能包括限制领取资格(如通过提高法定退休年龄来限制领取养老金的人数)。由于在未来几十年60岁人口的预期余命会大幅增加，这一方案可能有助于控制养老金支出、避免养老金替代率的下降、鼓励延迟退出劳动力市场、促进经济增长，并改善养老金体系的财政持续性。建议从2025年起，格鲁吉亚合理提高退休年龄，并制订一个男女退休年龄相等的时间表。女性的预期寿命要高于男性，因此可以逐步提高和平衡退休年龄；2020年后女性可达到65岁，到2060年，男性和女性都达到68岁。

这项政策改革方案也可能稳定老年抚养比，并引致劳动者延迟退出劳动力市场，从而有助于促进消费和经济增长。但为了控制贫困率的增加，应在提高退休年龄的同时采取其他社会救助措施，以保障由于重大疾病而不能继续工作群体的收入。此外，应发掘对于老年工作者的潜在供求，并应出台鼓励老年人就业的政策。

总之，为了应对财政压力，格鲁吉亚政府需要在较长的政策筹备时间内逐步提高领取基本养老金资格年龄，并且出台促进经济和就业增长以及保护社会极端弱势群体的政策。较长的政策筹备时间，也将有利于人们调整其行为，如就业模式和退休计划。

方案三：通过家计调查降低养老金慷慨程度。这一改革方案将减轻养老金制度的财政负担。格鲁吉亚基本养老金计划参量变化可以与缴费型私人养老金计划同时进行，最近的一份政府报告建议在格鲁吉亚实施强制性第二支柱私人既定供款养老金计划。

采用家计调查方案，特别针对收入或资产实行事先调查，将减少格鲁吉亚基本养老金的财政支出。尽管事前的家计调查行政成本很高，目标也很粗略，但却是各国的常用方法（如澳大利亚、智利、美国等），且对决策者具有吸引力。

假设私人既定供款养老金计划运作成功，这将使高收入参与者存下足够的养老金，而使他们不再需要基本养老金。基本养老金将主要用于减贫，而不是为高收入者提供养老保障。因此，从2045年起引入家计调查，使基本养老金制度参与率降低15%，届时高收入者可从DC计划中领取养老金，而不用从基本养老金制度内领取。

然而研究发现，仅靠这项方案并不足以维持基本养老金制度的可持续性。尽管为该制度提供资金的成本(如果增加第二支柱既定供款制度)低于基线预测，但到2075年，基本养老金支出仍将从2015年占GDP的4.7%上升至6.3%。因此，格鲁吉亚应考虑向多支柱养老金制度转型。第二支柱私人既定供款养老金计划是在当前社会中实现储蓄积累的现实手段，并可能在经济发展中发挥作用，然而执行这些方案也存在一些不确定因素和挑战，如：改革受政治经济环境和技术能力影响较大、制度在发展和培养健全有效的金融体系和监管框架上具有不确定性等。

通过家计调查降低基本养老金待遇慷慨程度的方案也具有挑战性，因为家计调查可能会引起与退休储蓄抑制相关的扭曲。作者认为，政策必须平衡劳动力市场的有效性以应对养老金制度的各种目标，公共决策必须考虑到这些相互冲突的因素，并找到最佳解决办法。

方案四：同步改革——提高退休年龄和通过家计调查减少福利的慷慨程度。上述改善和发展格鲁吉亚基本养老金制度的方案可以合并为一个更加可行的政策改革选择。基本养老金制度中长期可持续性可以通过将家计调查和逐步提高退休年龄结合起来实现。研究认为，综合改革方案将有助于确保财政状况的可持续性：在整个预测期，基本养老金的支出成本将稳定在GDP的5%左右。这项政策改革方案也将有助于维持养老金待遇处于一个稳定水平，即平均待遇稳定在人均GDP的12%。总之，这项综合改革方案在财政可持续性和待遇适足性上保持了相对良好的平衡，它还将改善基本养老金制度的政治可行性。

结论

格鲁吉亚社会政策主要目标是减贫和减轻人口老龄化造成的社会风险，非缴费型基本养老金制度改革可以在这方面发挥重要作用。为维持基本养老金制度可持续性，确保其减贫作用，适当的改革组合方案可能包括提高退休年龄和通过家计调查减少待遇的慷慨程度，这有利于实现多重目标：确保基本养老金待遇适足，控制政府在基本养老金方面的支出，并提高财政可持续性。另外有利于稳定制度赡养比、支持更高的劳动参与率并促进经济增长。

基于家计调查的待遇给付，其优势在于成本低于格鲁吉亚目前普享的制度。政策制定者当强调家计调查最重要的政策内涵，即激发工作和储蓄的潜力。这可能会对拟议的第二支柱既定供款养老金计划的发展产生不利影响。与格鲁吉亚这一政策选择相关的主要挑战是制定政策以避免家计调查的负面影响，同时制定有效的解决方案，以改善基本养老金制度的可持续性。最终，普享的基本养老金将成为穷人的养老金。

随着格鲁吉亚经济增长和制度建设，第二支柱和自愿第三支柱养老金制度可能得到逐步发展。基本养老金制度慷慨程度是否能够得以降低，取决于缴费型养老金计划的发展。

最后，从中期视角看，基本养老金方案必须辅之以实施针对老年人及其他极端贫困弱势群体更有效的社会援助和医疗保健方案，提高基本养老金在格鲁吉亚减贫方面的效果。（文献来自《国际社会保障评论》Tamila Nutsubidze and Khatuna Nutsubidze,"The challenge of pension reform in Georgia：Non-contributory pensions and elderly povety"）■