浅谈县乡级领导干部履职担当能力的提升

□ 沈水生

一、明晰县乡级领导干部管理的对象

（一）县乡级领导干部进行管理的三个层次

与企业、事业单位及其他社会组织中的管理者不同，县乡级党政机关的领导干部进行管理有三个层次：一是管理本单位，即领导干部本人所在的单位，是一个法人单位，或者法人单位内设的机构，或者分管的单位等，这是领导干部直接管理的对象，是基础。二是管理下级系统，即与领导干部所在单位相同性质的下级单位，比如下级政府、下级部门等，这是对本单位管理的延伸。三是管理本社会领域，即领导干部职责范围内的社会事项，比如人社部门管理的就业、社会保险、劳动关系、人事人才等领域，这是管理的真正目标。

实践中，有的领导干部对管理层次理解不深，以致出现认识上和行为上的不足：有的只看见第一层次，有的只看见前两个层次，有的虽看见三个层次但本末倒置，未将第三个层次作为目标。这些不足会导致其陷入事务主义，年初计划和年终总结只关注自己在本单位做的具体工作，而不评估这些工作的实效和本社会领域的状况是否符合目标状态，可能忙碌一年却没有管理好本社会领域。

（二）县乡级领导干部进行管理的五类对象

不同部门单位的具体管理对象有所不同，但抽象地看都可以概括为五类。一是管事。科学合理的组织管理是因事设人（岗）而不能因人设事（岗），“事”就是一个社会组织系统中必须设置的岗位职责任务，党和国家设置某个单位、岗位，选派某个人，都是为了完成特定的职责任务。因此，任何领导干部的核心目标都是履行好职责，其最大的工作精力、最多的工作时间，应该是管“事”，谋划好、做好自己工作职责内的“事”。“事”是目的，“人、财、物、信息”是保障条件。二是管人。领导干部履行职责不是独自做事，而是带领队伍协同做事，管理好下属工作人员、加强干部队伍建设是领导干部的重要职责。三是管财。一个单位的运转、公共事务的管理，需要人员费用、办公费用、项目费用等经费作保障，确保财尽其用。四是管物。办公设施、做事过程中需要的物资，都是领导干部需要管理的对象。五是管信息。信息是对客观世界中各种事物的运动状态和变化的反映，是客观事物之间相互联系和相互作用的表征，表现的是客观事物运动状态和变化的实质内容。掌握信息是有效管理的前提条件。

实践中常见不足包括：有的本末倒置，未以“管事”为中心；有的见事不见人，不能带好队伍共同做事；有的割裂财物与做事的关系，不重视预算编制，需要做事时常常缺乏经费保障；有的信息闭塞，不掌握本单位、本系统和本社会领域的状况。

二、掌握县乡级领导干部管理的基本职能

（一）县乡级领导干部进行管理的三大职能

管理学上关于管理职能的划分有不同观点，其中最基本的观点是认为管理包括三大职能。一是计划（包括决策）。这里的“计划”类似于“谋划”，是指根据对组织外部环境与内部条件的分析，提出在未来一定时期内要达到的组织目标以及实现目标的方案途径。哈罗德·孔茨和海因·韦里克从抽象到具体，把计划划分为目的或使命、目标、战略、政策、程序、规则、方案、预算。二是组织（包括协调、指挥）。这里的“组织”是动词，是指安排分散的人或事物使之成为一个具有系统性的整体，共同去实现目标计划。三是控制（包括调研、指导、督查、激励）。这里的“控制”是指掌握住管理对象的行为和状态，使之不能任意活动，尤其不能越出计划的范围。

实践中常见不足包括：有的只注重单项职能，未形成“计划—组织—控制—新的计划”的完整闭环；有的机械履职，未根据实际情况采取灵活方式履行具体的职能，不管下属的能力和绩效如何，他都“只动口，不动笔、不动手”；有的决策简单草率；有的当甩手掌柜，只签字不谋事、不实施；有的对工作进展不了解致使工作失控。

（二）县乡级领导干部进行管理的两大环节

从系统论的视角来看，领导干部管理的单位和社会领域都是一个系统，是属于上一级大系统的子系统，在大系统中履行特定功能；同时其自身又包含很多下一级子系统。在理想状态下，管理应努力使系统中的各结构各环节（即各子系统）自行有序运转，而领导干部重点关注并守住不发生系统失灵的底线、创新系统以更好地发挥在大系统中的特定功能。为此要管理好两大关键环节：一是龙头环节，指的是在系统中处于主导地位，牵一发而动全身的环节，如汽车的发动机。二是薄弱环节，指的是系统中不能正常履行功能，导致系统的整体功能也不能正常发挥的环节，如水桶的短板。

实践中常见不足包括：有的缺乏系统论观念，胸无全局，不清楚本职工作在大局中的定位，抓本职工作也不全面，只抓一点不及其余；有的胡子眉毛一把抓，重点不突出；有的抓重点但不精准，未抓住龙头或短板。

三、提升县乡级领导干部综合素质

县乡级领导干部要想提升履职担当和管理的能力，仅仅懂得管理学知识是远远不够的，还必须不断提升综合素质。这些综合素质至少包括七个方面：

（一）修养品格

修养品格指的是一个人的基本素质，它决定了这个人回应人生处境的模式。人生面临的处境是纷繁复杂的，因此修养品格的子项也是多方面的。对于领导干部来说，需要具备四方面修养品格。一是政治品格，领导干部要爱党、爱国、爱人民、爱社会主义；忠诚、干净、担当等。二是法治意识和道德水平，尊法、学法、守法、用法，遵守社会公德、职业道德、家庭美德、个人私德。古人说：“孝悌忠信礼义廉耻”“仁义礼智信”。三是事业心，敬业、理性、认真、负责、求真、务实、踏实、积极、主动、谦虚、谨慎、勤奋、高效、守时、合作等。四是意志，独立、自律、坚强、勇敢、果断、坚韧等。

实践中常见不足包括：有的法治意识淡薄，不依法办事；有的不以事业为首要，责任心不强；有的不认真；有的搞形式主义、不求真务实；有的不积极不主动，推一下动一下；有的不勤奋、效率低；有的缺乏合作精神；等等。

（二）理论水平

认识世界（认知），是改造世界（实践）的前提。实践必须遵守客观规律，否则不会成功甚至产生更糟的后果。而掌握客观规律，就属于认识（认知）范畴。认识既包括直接认识，又包括间接认识；既包括经验认识，又包括科学知识；既包括零星认识，又包括系统认识。理论就是系统化的科学知识体系。领导干部层级越高，管理的事务通常会越复杂，也就越需要学习掌握理论知识，从而去把握所管理事务的客观规律。一是政治理论。政治是经济的集中体现，是人类社会各领域中统领性的领域；政治理论是对社会各领域具有指导性的理论。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是我们党必须长期坚持的指导思想，领导干部必须深入学习并在工作中贯彻落实。二是基础理论，指的是哲学（含逻辑学）、心理学、历史学等基础性理论。三是专业理论，包括经济学、社会学、法学、管理学、城乡规划理论、社会保障理论等。

实践中常见不足包括：有的认识有偏差，认为学习理论只是专家学者该做的事，不认真学习和领会理论；有的基础理论知识缺乏。

（三）政策水平

政策是党和国家在政治理论指导下，坚持理论与实际相结合，制定出台的治党治国的各方面方针、政策、法律、法规，是领导干部履行职责的直接依据和行为规范。县乡级领导干部必须学习掌握党和国家、省、市、县相关政策法规。一是党内政策法规。包括党章、党内法规、报告、决定、决议、其他政策文件等。二是国家政策法规。从性质类别来看，分为法律、强制性规划、强制性标准、经济社会发展规划、政府工作报告、其他政策文件等；从效力来看，分为宪法、法律、国家行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章、其他规范性文件；从法律部门来看，分为宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。三是上级领导讲话。领导讲话本质上属于领导依据职权作出的决策，与法律法规、其他规范性文件一样都属于决策的载体之一，对下级具有约束力，只是约束力大小不同。下级（包括下级领导干部）需要学习领悟上级领导的讲话并在工作中贯彻落实。

实践中常见不足包括：有的不重视对政策法规的学习和掌握，依照失效的法规、以往的习惯来进行管理；有的有一定政策法规知识但未形成结构清晰、层次分明的知识体系，作出的决策相互冲突、不协调。

（四）眼界视野

俗话说，“读万卷书、行万里路”。领导干部需要通过交流考察、广泛阅读等方式，了解其他地方乃至其他国家的经验和教训，明了未来的发展趋势，从而更好地在本职工作中吸收和借鉴。

实践中常见不足包括：有的眼界视野不宽，不关心、不了解外面的世界；有的则亦步亦趋，不能结合实际予以创新。

（五）把握实情

领导干部必须广泛调研、密切联系群众，以了解本地实际情况。掌握本地的区位特征、资源禀赋、经济社会发展、社情民意、风俗习惯、所管理社会领域的状况等，然后才能将理论与实际相结合，更好地贯彻落实上级方针政策。

实践中常见不足包括：有的是所谓“三门干部”“办公室干部”，对实际情况了解不多；有的对实际情况了解不够深入，尤其是对客观约束条件缺乏体会，容易想当然。

（六）工作经验

工作经验是在工作实践中形成的尚未理论化但行之有效的方法措施，有助于工作的开展。领导干部既需要不断总结自身工作中的经验，又需要学习他人的工作经验；既需要总结学习日常办文、办会、办事的经验，又需要总结学习处理复杂事务的经验。

实践中常见不足包括：有的不爱思考、很少总结工作经验教训；有的易犯经验主义错误，今天重复昨天、今年重复去年，不能与时俱进。

（七）实践能力

实践是人改造世界的活动。实践活动丰富多样，实践能力也相应地丰富多样。基础的实践能力包括观察力、记忆力、想象力、思维能力、沟通能力、动手能力等。领导干部需要具备的实践能力通常包括七个方面。一是思维能力（思考谋划能力）。谋划的对象：工作思路、战略、制度、规划、计划、方案、项目、工程等。谋划的基本框架：目标、指导思想和原则、政策措施、保障条件等。谋划时的基本程序：开展调研、自己思考、听取意见、组织论证听证、修改完善、决策等。谋划时的思维方式：战略思维、辩证思维、系统思维、历史思维、洞察思维、底线思维、创新思维、逆向思维、反省思维、换位思维、博弈思维等。谋划时的逻辑结构：时间结构（按时间的先后），空间结构（按不同空间区域），领域结构（按经济、社会、文化、生态等不同领域），改革结构（现状、目标状态、改革措施），认知性质结构（描述性认知、解释性认知、评价性认知、规范性认知、预测性认知）。谋划时的逻辑关系：并列关系、包容关系、交叉关系、因果关系、递进关系等；由分析到综合，由归纳到演绎，由现象到本质，由一般到特殊，由抽象到具体，由微观到宏观，由次要到主要，由原因到结果，由概念到应用等。二是统筹协调能力。即通盘把握和调控整个系统，使之具备朝着系统目标有序运行的能力。既要全面推进，又要突出重点；重点既包括龙头环节，又包括薄弱环节；区分轻重缓急；明确各项任务的分工；协调各部门、各人员、各事项之间的关系。三是组织实施能力。围绕实现既定目标，按照确定的计划方案，调动使用人力、财力、物力、信息，去实施具体的措施行动。四是识人用人能力。善于识别同事尤其是下属的品格、个性、能力、优点、不足，能够用其所长、避其所短，充分调动其工作积极性。五是沟通能力。即与他人有效地进行信息、观点、情感沟通的能力，良好的沟通能力包括能够换位思考、体谅他人的处境、尊重他人，既会说话又会倾听，善于说服他人。六是书面表达能力，即俗称的“文字水平”。领导干部起草的材料一般包括报告、讲话、政策文件等，在内容上要力求准、高、新、实；在形式上要思路清晰、结构严谨、表述准确、文字简练。七是口头表达能力，即俗称的“口才”。口头表达比书面表达更灵活、更生动，好的口头表达应该思路清晰、表达流畅、深入人心、有感染力、尽量脱稿。

实践中常见不足包括：有的思考谋划能力不够，难以承担谋划制度、规划、方案、项目的重任；有的统筹协调能力不够，难以从各部门职责的经度和任务完成时限的纬度全面把握重大任务；有的沟通能力不够，只会说、不会听，或者既不会说、又不会听；有的书面表达能力不够，起草的文稿质量不高。

四、改进县乡级领导干部的工作方法

“方法”是为了实现某个目标而采取的途径、步骤、手段等。方法的领域非常广泛，培养品格、学习理论、提升实践能力等都需要运用适当的方法。

（一）明确“干什么”的常用工作方法

一是建立框架结构图。在学习理论和政策法规的基础上，建立并不断完善本人分管的各项工作的框架结构图，从宏观到中观再到微观，明确该工作在大局中的定位、目标、内容、政策措施等。将框架结构图作为思考谋划工作的“作战地图”。二是制定年度工作要点，既要体现全面推进，又要突出重点，力争每年都能在几个方面取得重大进步。三是制订每周工作计划，明确分管单位和领域在本周内需要做的重点工作。

（二）掌握“如何干”的常用工作方法

一是“目标—手段”分析法。首先要全面深入地分析该项工作要实现的总目标及细化目标；其次要围绕实现这些目标，分析目前存在的阻碍目标实现的问题；最后要创造性地提出解决这些问题，从而实现目标的政策措施。二是 “改革三步工作法”。谋划重大复杂改革，第一步要明确未来目标，第二步要摸清现状，第三步要提出改变现状直到实现目标的政策措施。三是“SWOT”分析法。进行形势分析时，逐项分析内部的优势（strengths）、不足（weaknesses），外部的机遇（opportunities）、挑战（threats）。四是必要性和可行性分析法。进行项目决策分析时，要借助专业人员进行必要性、可行性分析。五是“头脑风暴法”。拟订重大的政策、法规、规划、方案、措施时，要反复召开多方面人员参加的会议，并进行互动式讨论，不可仅仅让各方单向发言。六是“四个明确”工作法。针对各类重大复杂工作，要明确任务、明确责任、明确时限、明确要求。也就是要制定路线图、时间表、施工图，挂牌督战。七是制定实施方案。开展重大复杂且耗时长的活动（包括办文、办会、办事），要制定实施方案，内容包括目标、步骤、措施、保障等。

（三）把握“如何保证干事效果”的常用工作方法

一是多渠道掌握实情。综合采用信息简报、统计数据、新闻报道、网络舆情、调研、生活体验、第三方报告等多种渠道了解实情，避免信息渠道单一。对实情的描述应该定性与定量相结合。二是运用科学的调研方法。调研前要认真谋划调研目的、调研内容、调研地点、调研对象、调研方式等，力求取得实效。三是建立激励和约束机制。将思想政治工作与制度建设相结合，奖优罚劣，使想干事、能干事、干成事者成为主流。