我国构建欠薪保障金制度的法律分析及对策

李 洁，张攀登

安徽财经大学法学院，蚌埠，233000

目前,学界对欠薪保障金制度的构建已有研究但尚未深入。叶建农根据我国的基本国情，提出建立欠薪保障金制度尤为重要，应通过明确基本原则、制定专门欠薪保障法以及明确偿付的运作程序等途径构建相关制度[1]。周贤日通过对比港台两地的保障基金制度为探讨构建该制度提供了有益参考[2]。赵新龙认为，我国应在结合本国国情的基础上借鉴日本经验，建立欠薪保障金制度，并从制度属性和立法思路、制度模式之选择、基本原则确定、制度运行规则四个方面来阐述构建该制度的关键要素[3]。以上研究对于欠薪保障金没有明确的定性，并且没有提出具体构建方法，本文在对其进行定性的基础上结合国内外经验，探讨了目前制度构建过程中可能遇到的问题及其解决对策，为实践中如何应对具体问题提供建议。

1 欠薪保障金法律界定

1.1 欠薪保障金概说

欠薪保障金制度是目前大多数国家和地区正在实施的一项卓有成效的工资保障制度。它是由企业上交给国家有关部门或机构并在企业没有能力支付工人工资的情况下，由政府出面使用该笔款项的本金及其利息为工人偿付工资的一种法律制度。它的基本实施程序是，由政府或国家另设的专门独立机构每年每户强制收缴企业一部分的欠薪保障费，专款专户并且专人管理，设立一项独立的基金账户，在遇到企业进行清算、企业运行不畅、老板抽逃资金或携款潜逃等特殊情况时，劳动者的合法权益得不到保障，便可以在该基金支付限额内请求欠薪补偿[4]。

1.2 欠薪保障金法律性质

目前,深圳、上海实行的欠薪保障金制度借鉴了国内外传统经验，尤其是深圳吸收了香港地区的经验，其实行的制度相对完备，但依然缺乏具体《立法法》的保障。虽然该制度存在已久，但是对于欠薪保障金性质的认识一直是学界争论的焦点，没有明确统一的定性。笔者认为，对于该制度的定性将影响甚至决定着国家相关立法走向和制度的具体设计情况。制定出完整可行的欠薪保障法律制度，对于解决工资拖欠问题具有较大的现实意义。一方面，其法律性质决定了应当由何种部门负责、监督、执行；另一方面，明确其法律性质有利于从国家层面使其合法化、固定化。

学界对于该制度最有争议的问题是：欠薪保障金应当界定为社会保障金还是企业责任担保？对于前者，该项制度应全方位表现互助共济精神，对于后者，则应表现企业自担责任精神；例如，企业向基金的缴费，学界的一种观点认为这是企业连带责任、企业共同帮扶、企业转嫁风险等内容的具体体现[5]，实际上认为其为社会保险；学界的另一种观点则是从“专项基金”的角度论述，认为雇主缴费后没有发生欠薪的，可退还全部余额和利息[6]，实际上认为其为押金担保。笔者认为，一方面，资金是由国家强制企业缴纳的“保证金”，相当于企业为员工交的社会保险，这是国家对企业责任或企业担保制度的肯定；另一方面，国家从财政收入拨款支持该制度的建设、社会的捐赠以及垫薪偿付的追偿，都体现了社会互助合作的原则。因此，欠薪保障金制度具有企业自我担保和社会互助合作的双重属性[7]。但欠薪保障金与社会保险又有区别，社会保险的客体是劳动者的“劳动风险”，而欠薪保障金的客体是雇主的欠薪行为。二者保障的主体类型不同，前者更强调企业责任，当雇主不执行时，相关部门可以强制执行，后者没有更大的强制性。

2 欠薪保障金制度的发展趋势

2.1 全国欠薪形势严峻

企业欠薪不利于社会稳定，尤其在制造业、建筑业、服务业最为严重；近年来，多数农民工由于工资拖欠而出现跳楼、自残以及群体性聚众闹事等行为，严重扰乱了社会秩序，更加打击了劳动者务工的积极性，虽然国家法律将“恶意欠薪罪”纳入刑法处罚条例[8]，但欠薪案件屡见不鲜，严重扰乱了社会秩序。2013年前三季度，各级劳保监察部门共办理拖欠工资等案件17万多件；2012年共查处欠薪案件达到20万件之多。虽然政府和国家已经出台相关政策遏制企业拖欠工资的发生，但是，由于此种现象存在已久，其多发性、高发性的特点依然没有得到彻底改变，消除“欠薪毒瘤”的任务依然任重而道远。显而易见，为解决此类问题，目前我国多地已经开始实施欠薪保障金制度且成效显著。因此，欠薪保障金制度的构建对解决欠薪问题具有现实意义

2.2 域内外的立法成效

在国内，香港最早成立了破产欠薪保障基金，它吸收了国外许多国家的经验，于1985年颁布了《破产欠薪保障条例》(下称《香港条例》)。台湾在1987年始具体发布“积欠工资垫偿基金提缴及垫偿管理办法”[2]70。深圳市人大常委会在1996年吸收《香港条例》的相关经验，颁布了《深圳经济特区欠薪保障条例》，这是国内首部关于欠薪的专门法律规定，也是深圳工资保障制度中最耀眼的一页[9]。上海市人民政府于1999年11月颁布《上海市小企业欠薪基金试行办法》，开始从小企业推行欠薪保障金制度，这也标志着欠薪保障金制度在我国地方上开始发挥着重要调节作用[10]。2015年3月21日，国务院发布的《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》中指出，切实保障职工取得劳动报酬的权利，探索建立欠薪保障金制度。

研究表明，在实施欠薪保障法律制度的20多年来，国内的欠薪案件治理成效取得了重大突破，数以亿计的农民工从中受益。无论是香港、台湾，还是深圳、上海，其制度在执行的同时也在不断完善，其他地区也在陆续借鉴该制度来治理欠薪问题。因此，随着各地区相关立法的完善，其工资保障制度也不断成熟，有其不断进步的理论基础，因此，在全国范围内建立欠薪保障金制度是未来发展的必然趋势。以深圳为例，近8年来深圳市欠薪保障运营情况如表1所示。

表1 2010—2017年深圳市欠薪保障金运营情况

注：资料来源于深圳市人力资源与社会劳动保障局。

由表1可知，近8年来，深圳市的欠薪征缴费用不断增加，垫付费用经历了由多到少、由少到多的过程，垫付的单位数量、垫付的人数也有所增加。据晶报记者罗俊杰调查表明，深圳市欠薪情况治理效果显著，其总数呈下滑趋势，截至2017年11月30日，深圳市各级劳动监察机构处理各种违法案件1 570件，同比下降61.9%；其中包括最低工资标准类型的案件815件，同比下降65.3%。这些数据显示了在全国范围内构建欠薪保障金制度的社会价值和现实意义。

在国外，劳工保障制度主要包括三种类型[11]:第一种类型是丹麦、瑞典(Sweden)等国家以企业视角进行立法，例如,1972年丹麦颁布的《工资保障基金法案》；第二种类型是西班牙等国家将工薪保障以国家立法的形式归入劳动法，例如，1976年西班牙制定了《劳工关系法》的同时建立工薪保障基金；第三种类型是英国、荷兰等国家通过专门条款的方式将工薪保障纳入劳动保障立法中，例如，英国在1996年制定《就业权利法案》中规定的企业欠薪补偿制度。各个国家在实施该制度时都取得了良好成效，对于解决劳资矛盾关系问题起到良好的催化剂作用。例如，日本建立的企业欠薪垫付的法律制度已经实施得相对成熟，该制度在我国具有丰富的可借鉴经验。总体上来看，日本运行该制度著有成效：从建立该制度之初至2011年，总计包容倒闭企业6.94万户左右，涉及员工多达104.66万人，垫薪总数达4 401.42亿日元，体现了实行欠薪垫付法的有效性和必要性；在1997年和2008年的两次金融危机中发挥着中流砥柱的作用，维护了社会稳定。

3 构建欠薪保障金制度的法律问题

3.1 立法形式和规范不明确，缺乏统一立法基础

深圳市保障条例由深圳市人大常委会颁布，深圳市人大常委会属于立法机构，其颁布的条例性质属于地方性法规，而上海欠薪保障金制度是由上海市人民政府制定，其属于地方行政机关，规定的性质是地方规章。而现在更多像上海市这样的省份，如河南省政府、湖北省政府、山东省政府、湖南省政府等纷纷根据地方特色颁布地方规章。另外，漳州市、宁德市等市级政府也会颁布一些条例和暂行办法。由于没有统一的立法基础，因此造成欠薪保障金制度立法上的乱象，在跨地区的劳动纠纷以及工资拖欠纠纷中会带来不必要的麻烦，增加相关规定实施的难度系数，不利于社会和谐稳定。

3.2 欠薪保障金来源复杂，缺乏统一规定

国外大部分国家将欠薪保障金视为强制性的社会保障，因此，由雇主按照一定费率缴纳保证金，其数额由所雇用的雇员决定。而有少部分国家是雇主、雇员统一缴纳，英国是其中之一。也有一些国家的欠薪保障金主要由国家财政支持，譬如Sweden、Norway(挪威)等社会福利较大的国家。我国香港地区是由雇主按月交付，另外还有政府财政拨款及其税后基金。台湾地区则是由雇主按照劳工伤亡的比例进行提交。我国其他地区例如上海、深圳等地目前均实行的是财政拨款和企业主缴纳费用相结合的方式，以上各式各样的资金来源，缺乏统一的规定，给制度的实行和完善带来一定壁垒。

3.3 企业欠薪保障基金管理水平低下

政策的运行需要良好的制度保障，目前我国多地实施的基金筹集、运行和管理制度依然存在很多矛盾问题。自该制度实施以来就出现在管理方面存在缺陷的问题，比如资金违纪运用而造成大量“坏账”，同时带来不可弥补的损失、管理责任出现推诿现象、监督机构不能很好履行职责以及出现权责混乱等情况。虽然目前国务院已经出台相关办法将欠薪保障基金进行两条线管理，但是仍有相关部门滥用资金的现象发生，在劳动保障机构进行两条线管理的同时，大量的管理人员钻管理漏洞，导致资金流向不明。

3.4 欠薪保障金偿付数额和范围不合理

垫付欠薪实行“一刀切制度”不利于制度公平化，该制度规定根据上一年度的工资水平进行垫薪，这就导致不同的欠薪拥有一致的补偿数额，不利于社会稳定。相关部门应该根据不同的薪资水平、欠薪数额的大小、欠薪的时间长短，经过核实后具体情况具体对待。同时，目前偿付范围仅仅针对的是建筑业、制造业等少部分类型的破产企业；经营者逃匿企业以及重大欠薪问题引起事故已被核实的企业。而大部分企业虽然没有破产，但已经因欠款太多而资不抵债，这就会导致企业出现欠薪物力解决。

3.5 缺乏奖惩机制，费率规定不明确

若企业没有出现欠薪情况时，欠薪保障金应该以何种方式存在的问题一直悬而未决。企业主认为自己已经缴纳了相关费用，并且在一年之内没有出现欠薪问题，自己的费用应当被归还。因为很多企业仍然觉得责任自负，自己的企业没有欠薪就不应当用来偿还别的雇主所欠下的工资。同时，费率的征缴问题也一直是学界所困扰的问题。全国是否应当采取统一的征缴费率？费率的影响因素有哪些？这些也应当是制定该制度时需要认真考虑的问题。

4 解决对策

4.1 建立健全欠薪保障法规，完善相关法律体系

从国家角度来看，建立欠薪保障法，即建立健全统一的欠薪保障金制度。从国家推广到地方逐步完善，使下位法符合上位法的要求，全国人大常委会应当启动立法草案计划，使之符合社会发展趋势，落地生根。巴西是第一个在工资保障方面立法的国家，随后，西欧的一些国家也从国家层面上颁布了欠薪法案和程序规则。虽然深圳和上海等地建立了相关法律，但深圳属于人大建立的地方法规，其效力具有地方性，不能推广到全国。而上海市人民政府的立法属于地方规章，实行效力性较低，不能满足社会的整体需要。笔者认为，应当在劳动法的章节中增设专门的欠薪保障法，使制度的运行有理有据，从而提高社会整体意识来保证制度平稳运行。

4.2 建立企业缴费为主，其他补贴为辅的资金筹集模式

目前国内的欠薪保障金的来源比较复杂，并没有统一的标准，所以笔者认为，应当借鉴域内外的立法经验，同时结合我国国情进行相关立法。表2为不同国家或地区的资金来源情况。

表2 不同国家或地区基金资金来源

由表2可知，不同的国家对于欠薪保障金有不同的名称，而大部分的国家或者地区都是以雇主缴费为主，只有少数国家以雇员缴费为辅，并且根据不同的费率决定，都已建立相关基金管理机构。不难发现，国外的大部分国家都是以企业缴费为主，因此，欠薪保障金相当于强制企业给员工缴付的社会保险，而我国不仅包括企业缴纳的费用，还包括社会捐赠、财政补贴以及相关的基金利息。所以我国保障金的性质更偏向于综合性。

我国台湾地区采用的是与西方相类似的基金缴纳方法，而我国香港在西方制度的基础上进行了创新，深圳和上海也随之借鉴了香港的制度运行模式。总体上来看，目前，上海、深圳实行的资金筹集模式比较符合中国国情，即由用人单位为主要征缴对象，财政补贴及利息为次要缴费对象。因此，笔者认为应当将上海、深圳的模式推广全国。

4.3 建立统一基金管理机构，明确分工

大部分国家都设立了完整的基金管理机构，有的由社会保障机构接管，有的建立统一的基金管理机构，表3为不同国家或地区的基金管理机构运行现状。

表3 不同国家或地区的基金管理机构

由表3可知，大部分国家都从国家层面上建立了统一的管理机构，其中西班牙做得比较完善，地方存在政府分支，这样有利于整体管理和贯彻。韩国在这方面做得比较特殊，是由国家设立了专门的福利公司进行管理。希腊是由国家的劳动力就业机构进行管理。而我国香港和深圳地区设立了欠薪保障基金委员会。上海则是由政府下属的人力资源和社会保障局进行管理。

根据我国的国情，笔者认为，基于国家层面应当借鉴西班牙和深圳的管理机制，在我国形成以政府(劳动保障行政部门)、用人单位和工会组织三方的基金委员会，该基金委员会可以对各级人民政府负责并对该基金实施运作、监管。明确规定各级“劳动保障行政部门”是各级基金主管部门，并在内部设立专门机构进行管理，其基金的使用与运作应当受到各级政府的设计部门、财务部门监督并定期向人民政府作报告。还应该主动接受各级人大代表和社会各界的监督，以保证制度能够环环相扣、平稳运行。

4.4 调整基金偿付数额并扩大偿付范围

在实行的过程中，各企业和各级部门应当根据相关欠薪数额和大小分别制定偿付数额，在雇主欠薪年数较多、数额较大的情况下，雇员申请垫付时，也应当酌情考虑相关情况进行偿付。扩大基金的偿付范围，就是使原来资金体现在制造业、服务业、服装业的保障性扩大到社会上的各个行业领域，以逐步实现制度的公平性，创造和谐稳定的劳工关系。

4.5 建立“奖励机制”，费率因地制宜

欠薪保障金由企业缴费、财政税收、利息、社会捐赠以及垫付追缴的资金等部分组成，当企业出现运行良好或几年无欠薪情况时，各级相关部门应根据雇主近年来的表现情况酌情奖励，在制定该制度时国家应当细化实施细则，建立相关的评分标准，例如，规定5年内不欠薪的企业返还或退回其部分保障金等，以此激励企业减少欠薪情况的发生。同时，公司在缴费时的费率应因地制宜确定数额，比如，上海市在1999年制定的《欠薪保障条例》中规定企业应缴纳的费用是一年900元，是当时工资的平均水平，这样就导致了个别企业不堪重负而破产。后来改革后降低了缴费率，目前的缴费情况是，每个企业一年缴纳340元。而深圳也随着经济发展水平变化而不断变化的，目前深圳的缴费是400元一年。根据最新消息，深圳、上海从今年起停止缴费5年，到2022年结束。这对于企业来说也是一项福利政策。

5 结 语

欠薪保障制度是保障农民工合法权益的一种重要法律制度，也是未来国家立法领域应重点关注的内容，从总结国内的相关实施条例来看，虽然该制度仍具有很大的完善空间，但其实施的必要性不言而喻。通过对该制度的法律性质进行研究，得出其具有“双重属性”；同时以国内外已有的先例分析了当下在全国推广该制度的必要性和可行性，并在此基础上对建立该制度可能遇到的问题进行剖析，如存在管理不善、立法不明确等问题；提出通过国家立法、分账户管理等途径来解决遇到问题的对策。但是，如何进行立法，需要注意哪些问题以及相关部门如何改革，又将是接下来需要进一步研究的问题。因此,虽然欠薪保障金制度已经成为社会劳工保障发展的一种必然趋势，但是制度构建与改革的问题依然任重道远。