空间规划实施管理制度研究

2019-01-23杨光辉

智能城市 2019年10期

杨光辉

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510000）

国务院机构改革方案提出组建自然资源部，将以往发改、住建、国土等部门涉及的空间规划管理职能统一划归到新组建的自然资源部门，实行统一管理，以利于统筹协调各主要空间性规划的关系。机构改革有利于推进空间规划的编制和实施，对完善空间治理体系具有重要意义。新时代下，面对新的空间规划体系，亟须开展空间规划实施管理制度研究。

1 现行规划管理制度特征与问题

我国涉及空间的规划类型主要包括发展规划、城乡规划、土地规划、环境保护规划和林业规划等，本次研究重点梳理这几类规划现行管理制度，分析总结其现状特征及问题。

1.1 现行各类空间规划实施管理制度

我国目前尚未出台《发展规划法》，但江苏省于2010年通过了《江苏省发展规划条例》，是我国发展规划第一部地方立法，开了先河，为科学制定和实施发展规划提供法律保障。该部条例明确提出编制、实施发展计划和实现分级分类管理的建议。依法批准的发展规划，是地方各级人民政府履行经济调控、市场调节、社会管理和公共服务职责的基础，应当遵守和执行。

《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，主要借助“一书三证”行政许可手段对城乡规划建设实行管理，明确了各级政府规划管理职责。依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的基础，未经法定程序不得变更。

《中华人民共和国土地管理法》确定国家实行土地用途管制制度，明确提出各级政府土地行政主管部门的设置和职责，要求各级人民政府组织编制土地利用总体规划。

《中华人民共和国环境保护法》明确了各级环境保护主管部门的职责，对影响环境的建设项目依法进行环境影响评价，未依法进行环评的规划不得组织实施，未依法进行环评的建设项目不得开工建设。

1.2 特征与问题

部门事权划分不清，实施管理内容交叉。长期以来，地方政府各部门掌握城市各类发展事权，形成了各自部门规划。但由于各部门规划事权范围没有明确划分，界限不清，导致各部门规划内容相互交叉，甚至彼此冲突、互不衔接。作为政府实施管理的重要工具，各类部门规划存在的冲突问题直接导致规划建设审批难、项目落地难等问题。

规划和实施环节脱钩，衔接机制不完善。空间规划编制和实施管理人为分割，规划管理实效未发挥，难以成为市场经济下政府管控的有力手段。各种空间规划的编制和管理属于不同部门，根据不同技术标准、不同法律法规，各自为政。

实施管理过程中普遍存在有法不依、执法不严的问题。规划的决策权和执行权属于规划部门，规划准备和实施从开始到结束都属于规划管理者的单方面行动，从而导致在实施过程中规划随意修改的现象较为普遍。例如，城市总体规划批准后，缺乏有效的监督执行手段，规划严肃性没有得到充分维护。此外，在规划实施管理过程中，规划许可发放后的后期监督缺乏，批后管理问题突出。

规划管理缺乏上级对下级的有效监督。目前的管理体制下，国家、省政府城市规划管理事权有限，受现行监督体制的束缚，往往“看得见的管不着，管得着的看不见”，对地方政府的重大规划决策和建设行为缺乏十分有效地调控和监督。城市规划实施事前、事中监督缺位的问题突出，地方政府和部门规划自由裁量权过大，规划决策机制不完善，缺乏对行政审批的约束制度和监督机制，缺乏有效的公众参与。

2 规划管理制度改革探索

2.1 探索多元的规划实施管理手段

首先，规划衔接。在编制、修改其他空间性规划，组织设立机关应当征求同级专门规划管理机构的意见；各级国土空间规划批准公布后，其他专项规划、详细规划应当依据国土空间规划进行修改。

其次，项目合规性审查。重大开发建设项目的布局、立项、审批、实施，应当符合空间规划管控要求，项目审批机关在作出项目审批决定前，应当根据空间规划进行合规性审查。

最后，信息化监测平台。各级政府应当建立全域统一、分级管理的国土空间规划信息管理平台，对空间规划的实施进行数字化监测评估。

2.2 创新空间规划实施管理机构

与空间规划体系相对应的管理机构体系，是保障规划有效实施的基础平台和支撑，各地需深入学习贯彻国务院机构改革精神，创新空间规划实施管理机构。在自然资源部“三定”方案基础上，赋予省级及以下机构更多自主权，下级政府结合自身行政管理实际情况和本地区经济社会发展实际，突出不同层级职责特点，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。

2.3 构建一体化实施管控流程

在建立空间规划管理过程中，必须要有一个完善完整的审查审批约束，从而使其能够在一个科学合理、完善完整的系统下进行的编制，强化编制主体、编制程序、审批主体、审批程序等内容。在这些管理程序基础上，建设及时的反馈机制，对规划实施中不合理、不完善的内容建立调整与处理，从而使其能够更好地指导空间规划实施，保障空间规划的管控作用。

2.4 强化强制性的内容管控

充分延续深化现行各类空间规划实施管理制度的优势，强化法定性、刚性内容管控，明确“控制和保护”的核心内容，生态保护红线、永久基本农田保护区、城镇开发边界应作为底线约束的刚性管控内容，不得随意更改。在 “刚性”前提下合理配置土地，再体现“应该做什么”的弹性。针对控制修改的“刚性”内容，应由编制主体组织修改调整，对可“弹性”修改的内容应下放审批权，从而提高规划的科学性、合理性。

2.5 强化监督考核机制

强化国土空间规划实施情况评估、实施情况的监督检查。县级以上人民政府应当通过立法形式确定空间规划评价，定期组织和实施规划实施评价。并通过辩论、听证或其他形式引入不同层面的公众参与。接受社会舆论和公众的监督，及时对规划在实施过程中发现或产生的新问题进行动态跟踪分析，提出调整方案。政府部门应建立完善的考核评价制度，完善行政责任、行政错误追究机制，对领导干部实行自然资源资产流失审计、建立生态环境损害责任终身查询制度。