论成都中心城区实施交通拥堵收费政策的可行性

张雪莲 孙琴梅

（1. 林同棪国际工程咨询（中国）有限公司，重庆 401121；2. 重庆市交通规划研究院，重庆 401147）

1 成都中心城区交通发展趋势

近年来，成都市机动化水平不断提高，小汽车发展迅猛。为了满足交通需求的快速增长，成都市政府不断加大对城市交通的投入力度，而城市路网的建设速度永远赶不上机动车的增长速度，道路供需矛盾日益突出。

由于成都中心城区环形+放射性道路网布局结构，加之中心城区人口及岗位密集，使得成都中心城区具有强大的聚集能力，越往城市中心走，道路越密集，城市越拥堵。尤其是在二环以内区域，交通出行需求旺盛，高峰期向心交通集中，潮汐现象严重，射线通道交通量趋于饱和。高峰时段主要拥堵路段都集中于二环高架以及几条射线干道上，拥堵及缓行路段已经占到二环内干路网总长度的40%～50%。成都中心城区交通拥堵局面短期内难以缓解，且已经有由点到线，由局部向大范围蔓延的趋势。

随着成都市人均GDP的不断提高，未来成都市将会形成更加庞大的汽车消费群体，无疑将进一步加重成都中心城区道路交通压力。同时，随着城市结构的变化，交通出行距离拉长，出行机动化程度将进一步提高，未来成都市中心城区小汽车出行总量也将有较大增长。由于近年来成都中心城区路网的建设主要是位于二环以外区域，而大量的交通出行都集中在二环以内区域，导致二环以内区域的供需矛盾格外突出。因此，非常有必要在成都中心城区继续实施强有力的交通需求管理措施，缓解交通供需矛盾和道路交通压力。

2 成都中心城区交通拥堵收费措施的提出

2.1 成都已实施交通需求管理措施

目前，成都市已经采用的交通需求管理措施主要是车辆限制使用、鼓励公共交通出行类措施，主要包括：差别化停车收费、车辆尾号限行、公交专用道、P+R停车、空气重污染期间中心城区临时交通管制等措施。

在各种交通需求管理措施组合拳出击的情况下，虽然道路网交通压力依然巨大，但是交通拥堵缓解已取得一定成效，在一定程度上有效缓解了中心城区交通拥堵程度的加剧。根据车辆尾号限行措施实施前后数据分析，一环路在限行前早晚高峰平均车速为13.8 km/h，限行之后达到20.5 km/h；10条放射主干路有8条平均车速有所提升[1]。同时，配合公交专用道等措施的实施，公交车提速效果显著，公交运营平均车速由13 km/h提升至17 km/h，吸引部分小汽车出行者向公共交通转移。

2.2 成都可进一步推行的交通需求管理措施

从国内外城市发展经验来看，当前各类交通需求管理措施可以划分为调控车辆拥有和限制车辆使用两类措施。调控车辆拥有主要通过摇号、拍卖牌照、拥车证等措施来限制小汽车的购买，以达到将机动车保有量增量控制在较低增长速度下的目的。限制车辆使用措施主要是通过征收燃油税、差异化停车收费、交通拥堵收费、燃油费、车牌号限行、HOV/HOT车道等措施来减少车辆的使用率，降低小汽车出行总量，以缓解道路交通压力。成都市目前在调控车辆拥有措施方面尚未涉猎，仅在在限制车辆使用方面实施了差异化停车收费和车牌号限行措施。

对于调控车辆拥有类措施，对车辆的拥有加以限制，可以将小汽车增长量控制在可控的范围内，但这类措施会涉及社会公平性问题，引发异地上牌照等问题，同时，与成都地方发展汽车工业的方向相悖。该类措施整体实施难度大，成都不宜在近期实施，远期可采用与限制车辆使用类措施以组合拳的形式实施。因此，当前在成都应以限制车辆使用类措施作为主要的缓堵措施。

2.3 交通拥堵收费措施的提出

根据成都市中心城区交通拥堵政策与措施的公众意愿调查结果，成都市54%的居民认为鼓励公共交通出行、车牌号限行是当前缓解中心城区交通拥堵最有效的措施，另外，有39%的居民认为车辆限购、拥堵区域收费、提高停车收费、提高车辆购置税等经济类措施也是缓解成都中心城区交通拥堵的有效措施。鼓励公共交通出行、车牌号限行措施这类实施推动阻力小，民众接受度高的措施可以作为成都中心城区近期主要推进的交通需求管理措施。

除此以外，交通拥堵收费政策也已逐渐进入大众的视野。交通拥堵收费便是交通需求管理中的一种新型管理措施，陆续在世界上多个大城市进行了实践，理论与技术得到不断提高并日趋成熟。通过运用经济手段来引导和调节交通流量，合理地调整交通结构，能够有效地缓解城市交通拥堵。因此，在中心城区尤其是二环以内区域交通供给增加潜力小、其他交通需求管理措施实施效果有限的情况下，可以通过拥堵收费措施来调整交通出行需求，缓解交通供需矛盾，将交通拥堵收费措施可以作为缓解成都中心城区交通拥堵的储备措施。

3 交通拥堵收费的实施条件分析

国外城市的成功经验，可以为成都提供宝贵的经验和有益的启示，只有在一定条件下，交通拥堵收费政策才能起到良好的缓堵作用。

3.1 发达的公共交通系统是实施拥堵收费的前提

征收交通拥堵费的逻辑是通过收费来改变交通量在时空上的分布，减少不必要的小汽车出行量，缓解城市交通拥堵。与缩减小汽车交通量相对应，是公共交通系统必须能够承担起分流转移的交通需求量，通过经济杠杆的作用改变人们的出行方式，促进交通结构的优化。因此，实施拥堵收费策略需要完善、发达的公共交通系统。

现状轨道交通线路除1号线以外，轨道2、4号线仍有赋予能力承载由于拥堵收费转移的小汽车出行量。至2020年，成都将开通运营地铁线路13条，里程约508 km，远景规划成都轨道交通线网规模将达到2 392 km。随着未来轨道线网的不断完善，轨道交通系统的承载能力将不断提高。而从地面公交系统来看，中心城区公交车辆及线路数量未来增长空间较小。在中心城区常规公交运力难以大幅提升的条件下，公共交通系统将主要依靠轨道交通来承载转移交通量。

3.2 社会公众的支持是实施拥堵收费的关键

伦敦拥堵收费成功的一个关键因素就是重视公众接受意愿在实施交通拥堵收费政策过程中的重要性。从国外各拥堵收费实践中可以看出，拥堵收费必须和社会广泛沟通，以便公众能够接受。当收费体系明朗化时，才能获得公众的支持[2]。

从成都市居民出行意愿调查结果来看，有45%的人不赞同拥堵收费，约是公共交通出行人群2倍。若要在成都顺利实施交通拥堵收费政策，仍需开展大量工作来争取民众的支持和理解，最大限度降低政策失败的风险。

3.3 成熟的技术手段是实施拥堵收费的支撑

收取交通拥堵费是调节交通流量的一种有效手段，但需要技术、设备、管理等各方面的充分准备。目前，基于专用短程通信的技术模式、电子车牌识别的技术模式、车辆定位系统模式等相关技术已经成熟，可以借鉴利用。

然而与新加坡不同，成都作为开放型城市，城市内部外地车辆数量占据了一定的比例，为了保证拥堵收费的社会公平性以及避免车辆挂外地牌照逃避缴费的现象，对于外地车辆的收费管理尤为重要。从当前的收费系统技术来看，基于专用短程通信的技术模式与电子车牌识别的技术模式技术上已经比较成熟，可以大规模应用到城市道路拥堵收费系统中，需要装载大量的车载设备，对于外地车辆的识别和管理存在缺陷；车辆定位系统模式建设成本低，但是在对外地车辆的管控方面也存在较大缺陷。当前成都市中心城区内的车辆收费、管理系统对于外地车辆的管理尚不具备相应的功能。成都要顺利实施交通拥堵收费政策，可以结合大数据、人工智能的发展，开展新一代拥堵收费系统的研究工作，开发具备本地车辆和异地车辆结合收费功能的收费系统。

3.4 政策及法律法规的合规性是顺利实施拥堵收费的保证

包括广州、北京、上海等国内大型城市在内虽然都对交通拥堵收费政策方案和技术方案有过较为深入的研究和论证，但对征收拥堵费的法律依据一直没有统一的解答。在我国目前的法律框架下，只有经营性公路和还贷性公路可以收费，城市的路面交通收费是不被允许的。

缺乏关于拥堵收费相关的法律、法规、政策支持，会给成都中心城区交通拥堵政策的推进带来一定阻力。政策实施前，应进行交通拥堵收费政府法规或地方立法的制定，包括明确拥堵收费许可，管理拥堵收费实体的组成和权利，拥堵费用的用途[3]，付费、惩罚、隐私的保护和豁免的管理等。

4 成都中心城区交通拥堵收费政策实施时机分析

4.1 交通拥堵收费政策实施推进战略

交通拥堵收费政策能否顺利实施，与交通拥堵收费政策的推进战略有关，不同的推进战略对应了不同的实施时机。

新加坡，采取超前研究、超前布局策划、全力创造条件的策略，采取积极主动的策略，推进交通拥堵收费的实施，在后期实施过程中，不断的优化调整拥堵收费范围、收费方式、技术手段并配合以其他的交通需求管理手段，将交通拥堵在发展初期就有效控制住。

伦敦，采取提前研究、积极准备、主动实施策略，交通拥堵收费从提出概念到实施历经近30年，从初期的实施决策，到拥堵收费方案和系统详细设计、咨询、宣传，再到系统建设与方案实施，经历了多个阶段。

香港、北京、深圳等，采取适时研究、适当准备，放缓实施的策略，持续关注应用交通拥堵收费来缓解交通拥堵问题，开展了相应的研究工作，但考虑技术、公众支持等多方因素，暂缓实施。

4.2 成都交通拥堵收费政策实施时机

交通拥堵收费措施经济杠杆调节能力强，但是实施成本较高，实施前提条件多，从现状不成熟的拥堵收费前提条件和未来成都中心城区交通发展趋势看，近期内成都市暂时不具备实施拥堵收费政策的条件。然而，在未来相当长的一段时间内，成都依然有必要进一步加强交通需求管理措施的推进，当可采用的交通管理措施（如：车牌限号、差异化停车收费等）缓堵效果达到极限时，即可考虑推动拥堵收费政策的实施。

因此，成都市宜采用伦敦模式，提前研究、积极准备、主动实施，在3～5年内启动拥堵收费前期方案研究、技术开发以及舆论宣传等准备工作，积极主动推进拥堵收费政策实施工作。

4.3 成都中心城区交通拥堵收费方案

（1） 收费模式。交通拥堵收费范围形式主要有拥堵区域收费、拥堵通道收费、境界线收费几种。成都中心城区交通拥堵主要分布在二环以内区域，核心拥堵区域在一环内天府广场及CBD区域。一环路和二环路可以形成天然的封闭式境界线。从拥堵区域分布及实施难易程度来判断，成都中心城区拥堵收费实施初期，可以采用二环高架路收费方案，待公众接受程度提高、技术设备等条件进一步完善后，推行二环路境界线方案，逐步扩大收费范围，视核心区拥堵情况，推广二环路境界线与拥堵区域组合收费方案。

（2） 收费时段。成都中心城区道路拥堵存在明显的早、晚交通双峰现象。为改善工作日高峰时段拥堵状况，可以在早高峰7：30～9：30，晚高峰17：00～19：00期间，按次实施拥堵收费。结合拥堵范围实施方案以及实施时期，动态跟踪、调整收费时段，待公众接受程度提高，将收费时段扩大到全天7：00～20：00。

（3） 收费费率。成都市拥堵收费费率的制定，应依据成都的社会经济水平，同时考虑初期推广实施的可推进性与市民的可接受性。在拥堵收费政策实施初期，可以在基础费率的基础上适当降低收费标准，采取渐进策略，逐步提高收费标准。

（4） 收费对象。拥挤收费的主要目标是通过收费的形式控制小汽车交通的出行比例，鼓励公共交通出行。因此，拥挤收费对象主要是小汽车出行者[4]。拥堵收费主要征收对象应该是私人小汽车以及单位公车为主，对各类公共交通车辆、出租车以及特种车辆进行豁免。

5 结语

交通拥堵收费作为一种有效缓解交通拥堵的交通需求管理措施，它不是“万能钥匙”，只有在发达的公共交通系统、公众支持、技术手段可行和政策支持等实施条件下才能起到良好的作用。成都中心城区现状交通拥堵收费实施条件不成熟，近期内暂时不宜实施拥堵收费政策。而在未来几年内，成都中心城区机动化出行程度将进一步提高，中心城区内交通拥堵将在时空范围内进一步扩大，当可采用的交通管理措施缓堵效果达到极限时，成都中心城区即可考虑推动拥堵收费政策的实施，提前研究、积极准备、主动实施，提早启动交通拥堵收费前期方案研究、技术开发以及舆论宣传等准备工作。