天津城市—区域空间结构演进的回顾与反思

闫凤英， 董瑞曦， 2

(1.天津大学建筑学院， 天津 300072； 2. 北卡罗来纳大学教堂山分校中国城市研究中心， 教堂山 27599)

“城市—区域”(city-region)的概念旨在跳出城市自身行政边界的局限来描述城市和其周边区域的关系，城市和其周边功能区在地理、经济、社会、文化和政治等方面紧密相连、共同形成一个有机的空间群体，即城市—区域空间[1]。相较于静态的城市物质空间形态，城市—区域的空间关系普遍被认为是动态的、难有明确边界的，其构成了城市和周边腹地之间复杂的网络体系；作为核心的城市在此体系中占据主导地位，以及经济活动对外在空间范围和内在组织驱动起到决定性作用是国内外既有研究的共识[2]。

城市—区域空间结构的演进与特定时空背景下的自然地理环境、社会历史文化、产业经济范式与政策制度体制密不可分，上述多维要素决定了城市—区域空间有其自身不可复制的异质性[3]。空间异质性决定了城市和区域在空间层面的地理分工和竞争差异，是城市—区域空间组织和演进的前提[4]。空间异质性包含三个层次：第一重属性为自然地理属性，即特定空间的自然资源禀赋；第二重属性为经济地理属性，即空间所承载的经济活动带来的集聚经济、边际效应等特征；第三重属性为政策文化属性，即空间行为主体自身的特征，其特点多表现为引导空间转型发展的触媒，如历史条件、偶然事件、公共政策等(见图1)[4]。此外，城市规划工作作为空间组织的外部工具，也是空间演进研究所必须考虑的变量因素。

本文研究的对象是天津的城市—区域空间结构，试图通过回顾建国以来天津城市—区域空间演进的阶段特征与组织逻辑，分析目前天津城市空间结构存在的问题，进而为未来天津城市空间融入京津冀区域格局提出优化建议。

一、 建国以来天津城市—区域空间演进的阶段特征

1. 天津城市—区域空间演进的阶段划分

天津城市—区域空间结构包含三个层面的关联：市辖区层面、京津冀区域层面和环渤海城市群层面。在市辖区层面，其核心空间为天津市中心城区，区域空间包括近郊区的北辰区、东丽区、津南区和西青区，远郊区包括武清区、宝坻区、宁河区、静海区和蓟州区，以及作为副省级和国家级新区的滨海新区。在京津冀层面，天津城市的区域关系网络包括了以首都北京为核心的、涵盖天津市、雄安新区以及河北省内石家庄、唐山、邯郸等多个节点城市在内的城市群空间。在环渤海区域层面，天津城市的区域关系网络包括了京津冀地区、山东半岛地区和辽中南地区共同构成的环渤海经济圈。本文所研究的天津城市—区域空间结构特指前两者。

纵观我国城市空间的演进过程，空间第三重属性往往起到阶段性的主导作用，产生自上而下的政策和制度，进而引导产业结构的组织与经济活动的空间落位以及空间自然地理属性的开发利用。因此，综合考虑天津市整体社会经济发展背景、天津市总体规划编制情况、国民经济和社会发展五年计划对本地区的定位、京津冀区域基础设施建设情况以及我国区域规划发展历程这五方面因素，将天津城市—区域空间的演进划分为三个阶段：静态点状发展阶段(1949—1978年)、点轴式扩散发展阶段(1979—2004年)、扇形加轴带发展阶段(2005年至今)，见表1。在此基础之上，结合对空间三重属性的理解和不同阶段城乡规划的编制工作，具体论述各个阶段天津城市—区域空间演进特征。

表1 天津城市—区域空间结构演进的阶段划分

2. 静态点状发展阶段(1949—1978年)

(1) 本阶段天津城市—区域空间三重属性的特征。随着新中国的成立，国家的区域发展政策作为空间第三重属性首先对城市空间组织起到重要作用，优先发展重工业和建设生产性城市的发展方针，自上而下地对各类要素在区域乃至全国的分配起到绝对的主导作用，使得天津城市空间的主体(如地方政府、居民等)对空间组织发展的影响较小，空间自身的制度、文化等特性难以延续。相应地由政策文化属性决定的经济地理属性结构性失衡，工业为主导的发展目标抑制了商业服务业的发展，城市区域产业结构单一，城市竞争力不足。这进一步导致了空间的自然地理属性被低效利用，城市难以根据自身的地理区位优势进行差异化发展。就天津而言，天津港和滨海地区在这一时期发展缓慢，港口优势不再，甚至出现了抑制滨海地区发展的情况；近代天津积累的商业服务业基础逐渐消失，城市的商业空间出现萎缩等现象。

(2) 本阶段天津城市—区域空间的组织特征。第一，工业区的建设成为这一时期天津中心城区空间主要的增长点。至20世纪70年代，工业用地的比例超过20%，二环内工业用地比例达14%[5]。位于中心城区边缘和近郊的工业区与工业街坊以及配套建设毗邻工业区的居住区，使得中心城区的空间组织呈现由内向外沿路网和河流生长轴的非均质性蔓延[6]。第二，同中心城区空间的外延拓展相反，本应具有资源区位优势的滨海地区此时发展较为缓慢，在规模、空间和职能等方面均难与中心城区产生互动。此外，中心城区除工业用地向东南发展外，其余空间多结合交通站点向西北方向扩张。市域层面各节点空间的生长边界十分明显，相互之间缺乏联系，呈现静态点状发展特征(见图2)[6]。第三，这一时期尚缺乏政策、规划等在京津冀区域层面互补协同的思想，使得区域内各城市相互之间在产业、制度、人口等方面联系薄弱，均处于以工业为主的均质化发展状态，整体呈现静态点状均质化的发展模式。此外，由于一系列的“触媒”事件，如行政区划的改变、震后重建等，使得天津城市在京津冀层面的职能和影响一再降低。

3. 点轴式扩散发展阶段(1979—2004年)

(1) 本阶段天津城市—区域空间三重属性的特征。改革开放以来，“以经济建设为中心”成为空间行为主体对空间实施管理和引导的基本政策，随着社会主义市场经济的逐步确立，激发了行为主体对空间自然地理属性的认知，天津的港口和滨海地区的区位优势得以展现。天津先后经历了设立沿海开放城市、经济技术开发区、环渤海经济区和滨海新区等一系列触媒事件。制造业和外资在滨海地区的集聚使得天津经济结构转向外向型，社会经济和城市空间向滨海地区发展的同时逐渐展开同区域的协作。此外，空间的二三重属性带来了经济制度、产业结构、土地制度和房地产业等一系列的转型发展，成为了天津城市—区域空间重组的驱动力。

(2) 本阶段天津城市—区域空间的组织特征。第一，中心城区的空间组织以功能重组和置换的方式逐渐向外拓展。震后恢复重建和土地的有偿使用使得城市空间的经济属性凸显，中心城区大量的工业用地逐渐被居住用地所替换。此外，中环线的建设和边缘的“生产—生活”组团使得中心城区呈现出向郊区蔓延的态势。截至2004年，中心城区建设用地为292.24平方公里，建设范围已突破天津外环线，外环线外新增建设用地占比达56%[7]。第二，在市域层面，滨海新区成为新的增长极。1990年之前，滨海地区的增长略显缓慢，和中心城区相比呈现不平衡的发展状态。1991年之后，随着保税区和滨海新区的成立，天津得以在整个行政区划范围内根据自然地理属性和经济地理属性的优势进行空间结构和城市功能的优化重构。这一时期，滨海地区以开发区、保税区等“新区”模式吸引投资并保持城市经济的快速增长，截至2003年，滨海新区建成区面积达188平方公里，总人口140万，GDP 1 490 亿元。滨海新区和中心城区在市域层面呈现功能互补、相向生长、依赖发展的演进趋势。天津城市—区域空间结构呈现点轴式扩散，海河轴线地带逐渐出现相互连绵的特征(见图3)[6]。第三，沿海地区的开放与开发成为改革开放之后我国区域经济发展的重点，京津冀地处环渤海经济区的中心，主要港口包括了天津港、秦皇岛港、唐山港和黄骅港。天津港相较于其他港口的优势主要体现在：一是区位优势，天津港位于渤海湾的地理中心，便于在空间上联系环渤海港口群和广大内陆地区；二是腹地优势，天津港的腹地可延伸至华北、东北、西北等地，总面积约500万平方公里，同时可连接东北亚和中西亚；三是基础设施优势，天津港于20世纪70年代开通第一条国际集装箱航线，20世纪80年代建成我国第一个集装箱码头，并建设万吨级泊位，20世纪90年代开始向深水化发展[8-11]；四是政策优势，经济技术开发区和保税区批复建立，得以和港口一体化发展。基于上述优势，天津港得以在这一时期发展成为我国北方最大的综合性贸易港(见表2)。天津港和滨海地区的快速发展也使得天津继续保持自身在京津冀区域的竞争力和突出地位，通过1995年和2003年京津冀地区城市首位度变化[12]可以发现，这一时期京津双核的空间结构趋于明显，京津走廊成为本地区的核心地区。

4. 扇形加轴带发展阶段(2005至今)

(1) 本阶段天津城市—区域空间三重属性的特征。进入新世纪以来，伴随着经济全球化的影响和区域交通设施的建设，空间要素在地区之间的流动性增强，带来了区域一体化的发展和城市群参与国际和地区之间的竞争。为了保障经济增长和城市竞争力，空间行为主体在区域层面进行政策、管理、制度等的创新，并向具备空间第一、二重属性优势的地区倾斜。在这种背景下，滨海新区的发展得以上升为国家区域战略。

表2 京津冀港口分类及分工

资料来源：笔者根据参考文献[10-11]整理。

表3 1995年、2003年京津冀地区城市首位度变化

(2) 本阶段天津城市—区域空间的组织特征。第一，中心城区的空间增长逐渐达到规划所确定的增长极限，近郊区的外延溢出成为增量发展的主体，呈现出明显的核心—边缘特征。截至2014年，主城区的建设用地面积达618平方公里，新增的建设用地面积达236平方公里[13]，主要增长点位于环城的东丽区和津南区，增长方向为沿津滨主轴向东南生长。第二，滨海新区的发展成为天津市域空间跨越式发展的主要动力见图4[14]，超过40%的新增建设用地位于滨海新区范围内。与以往不同，本阶段滨海新区更多展现出独立于中心城区而发展的模式，其产业结构更多是基于国家区域发展战略而实现的国家级产业集聚，如央企项目和中外合作项目。这一时期中心城区集聚了第三产业及从业人口，滨海新区集聚了部分第三产业、第二产业及从业人口，东南的近郊区集聚了第二产业及从业人口，第一产业及从业人口则向远郊区集聚，市域空间结构呈现非连续性双核心扇形的发展模式[15]。第三，在京津冀区域层面，天津城市空间逐渐呈现开放式结构，“北京—廊坊—武清—天津中心城区—滨海新区”这一综合轴带逐渐成型，并成为天津同区域进行人口和经济联系的主要空间廊道。

二、 面向京津冀的天津城市—区域空间结构优化的问题与建议

1. 天津城市的区域发展环境

近年来，新型城镇化和经济“新常态”为我国城乡建设和经济社会发展提出了新的范式。就天津而言，京津冀协同发展、“一带一路”战略以及雄安新区的设立从区域层面对空间规划和资源配置提供了新的发展环境：在空间自然地理属性方面，京津冀地区的人口与城市规模已超过了资源环境承载力的极限，城乡发展面临诸多生态环境问题，如空气污染、水资源紧缺、生态空间破碎化等，因而天津应当以资源承载力为基础，控制城市发展规模、提升土地利用效率、优化生态安全格局，协调城市与自然的关系；在空间经济地理属性方面，相较于长三角和珠三角地区，京津冀地区在产业结构、区域创新能力等方面仍有一定差距，因而天津应当优化产业发展空间、加快推进产业结构转型升级，加强滨海地区同京津冀内陆地区的经济关联；在政策文化属性方面，本地区缺乏跨省市的规划管制[16]，天津应当把握新时期区域发展战略的机遇，创新管控机制和治理路径，实现区域一体化和城乡一体化格局。

表4 2016年天津东西部城镇带发展对比

资料来源：根据《天津统计年鉴》整理。

2. 空间结构存在的问题

(1) 区域联系的空间轴线单一。自1986年版总体规划确定“工业东移”的战略以来，天津便形成了“一条扁担挑两头”的空间发展轴线。经过几十年的规划和建设，原本市域内部的发展轴逐渐演变为“北京—廊坊—武清—天津中心城区—滨海新区”这一连接区域的综合发展轴。这一空间结构极大限度地激活并利用了空间自然地理属性和经济地理属性，但也成为了新时期天津空间结构发展的瓶颈：首先，空间发展核心要素在该轴线的集聚使得这一空间走廊被过度消耗且缺乏对外围地区的带动；其次，用地和产业在东南部的集聚使得该轴线南北发展不平衡，中心城区和滨海新区双核长期相向拓展，使得武清作为京津协同发展的节点其发展水平相对落后；第三，单一的区域联系轴线也难以同时兼顾未来同京冀的联系；最后，区域要素流动的集中带来大量的生产生活交通需求，使得天津产生了城市尺度的职住分离，严重降低了城市空间运行的效率。

(2) 城乡空间总体结构发展不均衡。1999年版总体规划为天津划定了“中心城市——县城——中心城镇——建制镇”的城镇结构体系，经2006年版总体规划和2009版发展战略，城镇体系转变为“双城—新城—中心镇—一般建制镇”，并确定了城镇布局的“东部滨海发展带”和“西部城镇发展带”以拓展城市发展空间和统筹城乡发展。但历经十年的发展建设，天津东西部城镇带的发展仍呈现不平衡的状况(见表4)，西部地区在吸纳人口、产业创新、基础设施等方面仍和东部有较大差距。

(3) 生态环境问题突出。2006年版总体规划将生态城市的理念写入城市性质，并将生态保护区作为空间结构的构成要素划定了“三区”，即蓟县山地生态环境建设和保护区、七里海—大黄堡湿地生态环境建设和保护区、团泊洼水库—北大港水库湿地生态环境建设和保护区。但随着城市人口的增长和建设用地的扩张，天津城市生态用地呈现逐年减少的趋势。统计数据显示，2016年的耕地面积和园地面积相比2006年分别减少83.31平方公里和73.98平方公里，2016年的近岸湿地面积相比2000年减少80.54平方公里[17]。根据国内学者对2004年和2011年天津市景观格局指数的计算，天津市生态斑块个数和密度增加、平均斑块面积减小，总体呈现破碎化的趋势[18]。此外，随着城市建设用地的扩张、尤其是沿海河轴线的用地蔓延，天津市南北生态格局的连通性也逐渐降低。

3. 空间结构优化的建议

(1) 滨海新区发展从“港城关系”到“港区关系”。对于天津同京津冀区域联系空间轴线单一的问题，其内涵是未能在区域尺度上对资源要素进行优化配置。回顾建国以来天津的城市—区域发展，其各个阶段对空间布局调整的实质问题均是在处理同港口这一核心资源的关系：改革开放之前，滨海地区的发展受到抑制，中心城区发展缓慢且工业区与居住区混杂；改革开放之后，伴随着“工业东移”的战略以及滨海新区的设立，滨海地区迅速发展成为区域的主要增长极，形成了天津跨越40公里的空间轴线；随着滨海新区空间体量的增加以及上升为国家战略，天津的空间布局也随之调整为“双城、双港”。因此，在京津冀协同发展的新时期，解决天津融入京津冀发展的首要问题是处理好天津港和滨海新区同京津冀发展的关系，即从“港城关系”上升到“港”和“京津冀区域”的关系。首先，在空间层面优化“港区”空间结构：在宏观层面拓展“港区”的产业空间结构，现阶段港口同京津冀腹地的联系主要依靠京津发展轴，未来应加强对“大港—静海”这条产业拓展轴的建设，完善港区直通区域西部腹地的空间联系，将现阶段“T”型转变为“Π”型空间结构；在中观层面进一步做优滨海新区核心区，完善核心区引领的多组团发展模式，加强南港区同核心区以及东疆组团的联系，形成“北集南散”的港口功能布局；在微观层面加强滨海新区土地的集约利用，采用混合开发模式对土地进行弹性控制，合理配置公共服务设施，促进各组团职住平衡发展。其次，在产业层面建设“港区”融合的产业链模式，优化滨海新区产业结构，大力发展先进制造业产业集群，完善生产性服务业的布局，在沿海地区发挥滨海新区的引领作用，整合包括秦皇岛至黄骅的港口资源，形成大型临海产业带；在内陆地区加强同天津自主创新示范区以及北京和河北的创新协同，拓展滨海地区的前后向关联产业。

(2) 城镇空间布局从“单扇面”到“双扇面”。西部城镇发展带因其在区位上便于承接京津冀人口疏解和产业转移，因而对其进行空间和功能的优化将是未来天津城市空间结构优化和融入京津冀区域格局的关键。然而相较于东部沿海发展带，西部城镇在自然和经济地理属性方面均处于劣势，自身对人口和经济活动的吸引力较弱，加之各节点之间空间距离较远，这使得西部城镇发展带内部的联系和互动较弱，也是天津长期以来仅形成了海河轴线和沿海扇面这一“T”字型空间结构的原因。因此，对于西部城镇发展带的各节点，应充分考虑自身空间属性优势制定差异化的发展策略才能发挥各自区位地理的优势，促进天津融入京津冀区域格局。西青区作为环城四区之一，本身区位交通属性便利，产业方面现有包括华苑科技园在内的高新技术产业，可作为未来对接雄安新区和河北省的重点功能区，天津市也提出了建设西青辅城的发展目标。因而可在市域空间上形成“武清—西青—静海”这一面向京冀的扇面结构，其北部可通过武清连接京津发展轴接入北京，南部可通过静海分别接入河北雄安方向和滨海的大港地区，进而完善天津的南部产业拓展轴和连接港区与京冀腹地的空间廊道。在功能产业方面以高端制造、创新研发、现代服务业为主导，结合天津南站建设次级交通枢纽，作为承接区域功能和协同发展的重点区域。此外，结合资源区位优势推动宝坻城区融入京唐秦发展轴。

(3) 生态空间从“优化格局”到“对接区域”。天津市于2014年将永久性保护生态区域划分为红线区和黄线区，包括了山地、河流、湖泊、湿地、公园和林带等，共计约2 980平方公里；并在2017年对天津市生态保护红线做了进一步的划定，将部分未纳入生态保护红线的永久性保护生态区域和蓟县部分山区纳入生态保护红线部分。生态保护红线的划定为天津市“南北生态”的空间格局制定了基本的生态管制保障机制。此外笔者认为还应从以下两方面优化生态空间融入区域生态安全格局：首先，将生态管控空间同城镇建设空间相衔接，提高土地使用效率。土地的低效利用是生态空间锐减的主要原因之一，以津南区为例，海河轴线的用地蔓延严重阻隔了南北生态格局的连通性。因此，应当将生态管控空间的划定同实施层面的规划编制工作相结合，加强生态修复、缩减建设用地规模，进而达到提高土地利用效率、连通南北生态格局的目的。其次，在现阶段“三区两带、三环多廊”的市域生态格局基础上，通过生态保护区和公园体系等重点绿色空间的建设来对接京津冀生态安全格局。北部推动蓟州八仙山-盘山国家公园同张承地区相连接，建设生态发展涵养区；东部通过沿海生态防护带的建设促进环渤海生态保护带的形成；西部以防护林带、大黄堡湿地、子牙河水系为基础，建设区域生态过渡带。

三、 结 语

自建国以来，天津城市—区域空间结构历经静态点状发展、点轴式扩散发展以及扇形加轴带发展三个阶段，逐步将自身的发展同区域相结合。各阶段的组织逻辑体现了空间第三重属性产生自上而下的政策和制度，进而引导对空间自然地理属性的认知和利用，以及经济产业的结构性调整。在京津冀协同发展的新阶段，未来天津城市空间结构的优化需要在区域层面对自身发展要素进行认知和配置，从港口和京津冀区域的关系、构建面向京冀的扇面结构以及生态空间融入区域三方面来探索优化空间结构的路径，以达到对接北京和雄安新区的发展，共同建设未来北京—雄安新区—天津三核引领下的世界级城市群的目标。