浅谈产品质量监督抽查不合格的后处理

文 夏挺峰

评析

笔者认为，J省W市质监局在接到其他部门移送的关于辖区内企业涉嫌违法的通报后，对该企业依法组织开展行政执法检查是正确履行职责的体现，但在未能对企业生产的产品进行再次抽样检测的情况下，仅仅依据S省C市质监局监督抽查的结果和所附的检验报告对企业进行立案调查，并予以行政处罚是值得商榷的，下面笔者就这个问题从以下三个方面作简要评析。

如何正确认识产品质量监督抽查的行为特性

众所周知，我们国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度（《中华人民共和国产品质量法》第十五条之规定），不少同志认为各级质监部门落实产品质量监督检查制度，依法组织开展产品质量监督抽查是一种履行法定职责的行为，因此属于行政行为，准确地说属于具体行政行为。笔者认为这种观点存在一定误区。因为从行政部门法这一法律体系内的多部法律并结合行政法学关于行政行为的定义来看，我们不难发现，行政行为是指行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。例如《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确表述：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时第二款明确了“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”同时，根据行政法学的基本原则和观点，行政行为可以依据不同的划分标准进行多种划分，例如根据行政行为的对象是否特定为标准,可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是行政主体针对不特定的行政管理对象实施的行政行为,通常指各种行政规范性文件，包括行政立法、决定、命令等；具体行政行为是指行政主体针对特定的行政管理对象实施的行为，比如行政许可、行政处罚、行政强制等。根据行政行为有无法定形式要求为标准,可以分为要式行政行为与非要式行政行为。要式行政行为指法律规定必须以某种方式或形式进行的行政行为；非要式行政行为是指法律未规定一定具体方式,而允许行政机关自行选择实行方式的行政行为。

那么，产品质量监督抽查行为究竟能否认定为行政行为中的具体行政行为呢？我们不妨先来分析一下，产品质量监督抽查行为是否必然引起被抽查对象合法权益发生变化，是否必然导致行政法律效果的产生。我们知道，各级质监部门依法组织开展产品质量监督抽查的结果只有两种情形，一是产品质量合格，二是产品质量不合格。对于前者，质量监管部门无需作出任何处理，而对于后者，质量监管部门将会依据不合格结论的具体情形作出不同处理。由此可见，产品质量监督抽查行为并不必然引起被抽查对象合法权益的变化和行政法律效果的产生，因此，我们可以看出产品质量监督抽查行为与行政行为是存在区别的，并不能以这种行为是各级质量监管部门依据法律规定在履行监管职责而将其认定为行政行为中的具体行政行为，它仅仅只是各级质监部门履行质量监管法定职责的活动之一。

对于产品质量监督抽查不合格的法定处理方式

其实，对于产品质量监督抽查的规划组织以及产品质量监督抽查不合格的后处理，《产品质量法》已经有了明确规定。《产品质量法》第十五条第一款就明确规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。县级以上地方产品质量监督部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。法律对产品质量的监督检查另有规定的，依照有关法律的规定执行。”《产品质量法》第十五条第四款规定：“生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内向实施监督抽查的产品质量监督部门或者其上级产品质量监督部门申请复检，由受理复检的产品质量监督部门作出复检结论。”同时，《产品质量法》第十七条第一款规定：“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。”《产品质量法》第十七条第二款规定：“监督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚。”

根据《产品质量法》的相关规定，我们可以得知对于产品质量监督抽查不合格只有在产品存在严重质量问题时，才能依据《产品质量法》第五章“罚则”的有关规定对当事人予以行政处罚，而对于其它情况则规定了限期改正、公告、责令停业，限期整顿，直至吊销营业执照的处罚。应该说《产品质量法》第十七条的规定在立法上体现了产品质量监督抽查不合格在后处理上应当遵循“重在整改”、“循序渐进”和“必要处罚”相结合的行政管理理念，并非不加区分，一概而论地一罚了之。那么，什么情形属于“严重质量问题”呢？根据2001年质检总局颁布的《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》（以下简称“意见”）第一部分第（三）项的规定，我们发现有6种情形可以认定企业生产的产品存在“严重质量问题”，即：一是产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的；二是在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；三是属于国家明令淘汰产品的；四是失效、变质的；五是伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用生产日期、安全使用期或者失效日期的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的；六是其它法律法规规定的属于严重质量问题的情形的。

笔者认为无论是从监管角度出发，还是从执法角度考虑，我们在认定这6种情形的过程中都不应该忽略以下两点：一是《意见》属原质检总局颁布的部门规章，其法律位阶低于由全国人大常委会通过的《产品质量法》，在有关法律的具体运用上，对于上位法有明确规定的，我们应当优先遵循上位法的规定，对于上位法无明确规定的，我们才可以直接适用原质检总局颁布的部门规章。二是《意见》所规定的6种严重质量问题其第一种情形为“产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准”。第二种情形为“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格冒充合格产品的”。对于如何正确理解第二种情形所规定的“以不合格冒充合格产品”需要采取审慎态度，因为产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准，必然是不合格产品，如果产品质量不合格非属第一种情形，而是因为其它原因造成不合格，我们就把它归纳于第二种情形，那么该《意见》把“产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准”作为一种情形首当其冲的单独列明就显得毫无意义，因为第二种情形所规定的“以不合格冒充合格产品”完全可以充分涵盖第一种情形。因此，对于非属第一种情形造成产品质量不合格就简单地将其直接其归纳于第二种情形并予以行政处罚是不太妥当的。

建议

对产品质量监督抽查不合格后处理的几点建议：

笔者认为，既然《产品质量法》第十五条、第十七条对产品质量监督抽查的规划、组织和不合格的后处理已经有了明确规定，作为行政机关和行政执法人员，我们按照“法有授权即可为”的工作要求，应当严格遵守《产品质量法》的有关规定，切实做到依法行政，合理行政。在产品质量监督抽查不合格的后处理上，不可盲目地以产品质量监督抽查的结果对企业予以行政处罚，而是要把《产品质量法》“重在整改”、“循序渐进”和“必要处罚”相结合的行政管理理念落到实处，以求产品质量监督抽查不合格的后处理既能充分强调企业第一责任主体的要求，督促企业保证和提高产品质量，又能对严重违反质量法律法规的违法行为给予相应的行政处罚，做到监管和处罚相辅相成，相得益彰，形成产品质量监管工作的良好局面。

一是在产品质量监督抽查不合格的后处理上，要先依法对企业组织开展行政执法检查，对其产品进行抽样送检，并依据检验结果作出相应处理。因为产品质量监督抽查的规划、组织和目的是各级质量监管部门为了掌握产品质量状况，督促企业保证和提高产品质量，正确引导消费，为各级政府作出宏观的质量决策提供科学依据，其相对人是不特定的。而行政执法的目的是行政机关根据投诉、举报或移送的违法线索，针对特定的行政相对人是否存在质量违法行为而开展的检查、调查等执法活动，其目的虽然也能起到督促企业保证和提高产品质量，但更多地是为了使相对人因为自身的违法行为去接受和承担行政责任，付出行政对价。这两种行为的性质和目的既有交叉重叠，又各有侧重，行政处罚作为一种执法活动，理应遵循行政执法的程序性要求和实体性法律规定，恪守《产品质量法》第十七条之规定。

二是要与当地政府法制部门和人民法院进行充分沟通，对原质检总局颁布的《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》第一部分第（三）项所列的第一种情形和第二种情形加以科学、明确的区分界定。对于不能认定为“严重质量问题”的情形，依据前文所述组织开展执法检查、抽样送检并根据检验结果予以正确处理。对于可以认定为“严重质量问题”的情形，则应当根据《产品质量法》第十七条第二款之规定，遵照《产品质量法》第五章“罚则”的规定对相对人依据法定程序予以行政处罚，避免盲目的，轻易的对企业予以行政处罚后造成可能面临败诉风险的被动局面。

三是要摒弃被监督抽查对象收到监督抽查不合格的检验报告后，未在法定期限内提出复检申请即可作出行政处罚的错误理念。有的行政机关和行政执法人员认为当事人在收到不合格的检验报告后未在规定期限内提出复检申请即是认可该份检验报告的不合格结论，因此对其予以行政处罚事实清楚，证据确凿，理由充分，这是不太妥当的。首先，当事人在收到检验报告后未在规定期限内提出复检申请并不代表当事人就一定认可该份检验报告的不合格结论，因为是否提出复检申请是当事人的一项权利，而非义务，当事人有行使自己权利的自由，也有放弃自己权利的自由。其次，行政机关对行政相对人予以行政处罚应当是基于相对人是否存在违法事实，违法事实是否清楚，证据是否确凿充分等情况按法定程序采用现场检查、调查等执法活动综合判明，并且要做到法律适用正确，处罚幅度合理，而不能根据行政相对人放弃行使自身权利就去推断相对人必然存在违法行为，这有悖于行政执法活动的原则和要求。