本案叉车是否纳入特种设备监管范畴

案情回顾

《中国质量技术监督》2018年第9期“抛砖引玉”栏目刊登的《物流园使用的叉车由谁监管》介绍了这样一起案例：2018年2月12日，A市质监局特种设备安全监察人员对辖区内的由A市政府主导设立的省际物流园进行电梯日常监督检查，意外发现该物流园内有三台叉车正在使用，现场安全监察人员对物流园内使用的叉车是否应纳入特种设备监管范畴，以及是否应按照《特种设备安全法》办理检验、登记等手续产生三种不同意见，本案到底该如何处理呢？

文章刊登后，各地读者纷纷来稿阐述自己的观点，其中许多看法都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

山东省德州市质量技术监督局王洪革认为：

从法理上而言本人同意第一种意见，但通过分析后，叉车没有必要再列入《特种设备目录》，理由如下：

一是原国家质检总局网站的众多留言答复已明确该叉车应该纳入特种设备范畴管理。就像案例中作者所言，原国家质检总局网站答复公众留言时明确指明：“物流园区”视为工厂厂区，在其区域操作的叉车纳入特种设备安全管理的范畴。其实，自从2014年10月30日修订施行新的《特种设备目录》后，查询原国家质检总局网站的公众留言栏目，会发现很多地方特种设备安全管理部门对不是明显“三区”（即工厂厂区、旅游景区、游乐场所）之内使用叉车是否管理有疑问，如在商超、物流场所、物业小区使用等，留言答复大多认为应该按照特种设备进行管理，而且原国家质检总局的答复效力较高，应该大于当地政府的认定等，因此，就此案中三台叉车纳入特种设备监管范畴在法理上没有异议。

二是按照谁发证谁监管原则，应该管理案例中的叉车。按照修订的《特种设备目录》及相关规定，叉车的使用要把握一个基本原则：即只要叉车出现在“三区”并在“三区”使用，就纳入特种设备安全监管，反之，无依据，可不管。但笔者就此不敢苟同，因为“三区”之外使用的叉车，在本质上也是特种设备，即使流动使用的，也应该进行登记，根据“质检总局办公厅关于实施《特种设备使用管理规则》中若干问题的通知(质检办特函〔2017〕1015号)”规定，叉车属于流动作业的特种设备，它与移动式压力容器一样，也需要登记，因此应进行管理，当然对于流动式叉车的管理，笔者建议可以参照移动式压力容器、流动式起重机等。反之工作中，如果仅片面地理解为叉车没有在“三区”内就可不管，那么一旦发生问题，可能也难辞其咎，就像“湖北当阳事故”一样，涉事流量计没有在《特种设备目录》内，仍然还追究了特种设备管理人员，何况本案的叉车自身还在《特种设备目录》之内。

三是叉车没有必要再列入《特种设备目录》。随着经济的发展，叉车使用场合也越来越多，而且货叉也作了很多的改装，如改为抱叉、料斗等，其机械等关键部分并没有变化，但按照叉车定义，这些就不属于特种设备了，不过有地方又认为是非法改装。我们换位思考一下，这些行为是符合市场发展规律的，也符合生产的需要，当然严格按照法律法规来说，确实非法改装是不允许的。还有，叉车在“三区”场所之外使用大量存在，就像本案例所讨论的物流园场所，如果特种设备安全监察部门仅管理“三区”之内叉车，那么“三区”之外的谁管？最终难免会造成部门间的踢皮球，就像本案例作者所言，还需要当地政府来协调，而造成问题的原因主要是没从根源上理清工作。客观说，叉车即没有特种设备“高温、高压、高速”的使用特点，也不存在涉及重大财产安全，甚至还比不过仅在厂内不需挂牌使用的运货车（交警已不管理）危险，因此，笔者认为，目前情况下，叉车已没有列入《特种设备目录》的必要，可以用其他管理方式予以替代，从而将有限精力投入到其他的特种设备管理中。

湖北省孝感市食品药品检验检测中心王碧波认为：

第一种意见正确，理由如下：

（场）厂内专用机动车辆安全监察规程TS G N0001-2017对（场）厂内专用机动车辆的定义为：根据《特种设备目录》，（场）厂内专用机动车辆，是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆，包括机动工业车辆和非公路用旅游观光车辆。规程中机动工业车辆指叉车。叉车是指通过门架和货叉将载荷起升到一定高度进行堆垛作业的自行式车辆，包括平衡重式叉车、前移式叉车、侧面式叉车、插腿式叉车、托盘式叉车、托盘堆垛车和三向堆垛车。

对第二种意见的理解，物流园区是由很多物流企业构成，在现实中遇到用叉车将货物从一家物流公司搬运到另一家物流公司，这种情况如果简单地将其说此时的叉车定为非特种设备监管范畴，显然是不恰当的。

对第三种意见的理解，如果是在作业区内通过门架和货叉将载荷起升到一定高度进行堆垛作业情形的叉车，个人理解应该为特种设备监管范畴，但为了更好地依法行政，最好还是由国家市场监督管理总局发文明确，通过这种方式获取正式依据。但这种方式处理可能需要一段时间，不利于问题及时解决，安全隐患没有及时控制。

对第四种意见的理解，当遇到A市政府安办的意见与特种设备相关法律法规等规定不一致时，应向安办说明情况，争取达成一致意见。若A市政府安办明确不由质监部门监管，质监部门完全按照安办意见处理可能会造成行政不作为。

江苏省特种设备安全监督检验研究院无锡分院李岩认为：

对第一种意见的看法：

原质检总局网站公众留言是政府信息公开和便民服务的重要方式，在宣传法规政策、回答群众疑问时发挥着方便快捷的沟通作用，但受行政机关执法定位限制，其作出的政策、法规等咨询解释只能是服务性质的，并没有像立法解释和司法解释一样的法律效力，更不能通过行政机关的解释修改法律文本的原意。

网站回复将物流园区视为工厂厂区，其实不必，法条本就含有除了“工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定场所”之意。但是，原质检总局办公厅曾经在给广东省质量技术监督局的“质检办特函〔2017〕1026号”文“关于场（厂）内专用机动车辆安全监察工作有关问题的函》中回复道“依据《特种设备安全法》，总局于2014年10月公布了新修订的《特种设备目录》，纳入监管的场车使用区域，限定为工厂厂区、旅游景区、游乐场所。”这又与网站回复的精神有出入，可见从法的稳定性来说，法律解释方法的应用也应当是稳定的。

按照《特种设备安全法》规定，《特种设备目录》由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。因此，从立法角度看，实际上也是由原质检总局（现市场监督管理总局）制定的，但是需要报国务院批准才能生效执行。总局办公厅既然已经发文明确限定“两区一所”的范围，从立法程序上讲，似乎以启动修改程序报国务院批准将定义中的“等”字去掉更为妥当。

对第二种意见的看法：

假若该物流园整体是一个封闭管理的特定区域，内部又不包括交通道路，则即便不是在具体哪个物流企业厂区使用的叉车，笔者认为也符合法条定义，按特种设备管理，由当地市场监管部门监管。

对第三种意见的看法：

根据《立法法》规定，法律的解释权属于全国人大常委会，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

因此，如果是法律的规定需要进一步明确具体含义的，可以由总局提请国务院向全国人大常委会提出法律解释要求。由行政机关发文明确解释法律之不妥前文已有论述，在此不再重复。

对第四种意见的看法：

在当前推行依法治国的大环境下，明确部门责任并非意味着事事都需请示上级，对现行法律法规的正确理解执行就是最好的明确责任，也只有在此基础上才能逐渐发现法律漏洞、法律缺陷并进而逐步解决问题，进一步优化行政管理机制。而由于行政机关本身的执法定位，由A市安办作出的回复予以明确时也需符合法律规定，否则也可能出现偏离依法行政的问题。