棚改服务投融资中的政府角色定位与对策研究

郭亚莉 朱沛华

一、引言

全面实施精准扶贫，实现2020年攻克贫困问题已经成为党的十九大以来保障和提高民生水平的重要一环。共同富裕是全面建成小康社会的内在要求，然而当下众多低收入与城镇贫困人口的住房问题仍未得到改善，实现城镇居民“出棚进楼”的任务仍然艰巨。城镇棚户区改造已成为一个亟待解决的民生问题。

棚户区一般指老式的企业集中住房、居民自建住宅、城中村及城边村等区域，存在建设早、质量差、权属复杂、公共基础设施不完备等问题，并且由于棚户区居民年龄普遍较高、收入水平较低，导致棚户区存在着大量的安全隐患，并对提升居民居住水平、城市化进程的推进产生不良影响。因此，棚户区的现状在一定程度上反映了城镇区域内发展不均衡、居民收入差距大、社会公共服务不完善等民生问题。依据现有的统计数据，全国2016年城镇棚户区改造建成658万套，2017年改造建成604万套①。2018年3月，李克强总理在《政府工作报告》中提出了棚改目标，争取2018年实现改造580万套。可见现有的城镇棚户区仍然存在着大量住房需要进行改造，扶贫攻坚任务任重道远。也正是如此，为了加快棚户区改造建设，国务院早在〔2015〕37号文件《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（以下简称《意见》）指出，随着棚户区改造的深入，改造难度大、融资难度高等问题将越来越突出。所以，加大城镇棚户区的改造力度，以创新融资体系来推进政府购买棚改服务具有现实的急迫性。

《意见》进一步指出了棚改服务的融资路径，包括政府购买棚改服务、鼓励社会资本参与、棚改主体市场化与开发性金融支持等。这充分表明，政府对棚改服务的重视程度不断提高，也侧面证明了棚户区改造建设遇到许多现实难题。因此，本文意在分析棚户区改造进程中遇到的融资难题，以宁夏回族自治区（以下简称宁夏）的政府购买棚改服务为研究对象，提出在中国经济欠发达地区推进棚改服务的有效对策。

二、宁夏棚户区改造的现实进展

1.政府购买棚改服务的模式设计

2016年，依据国务院的棚改政策要求，宁夏住房和城乡建设厅、财政厅联合出台了《关于推行政府购买棚改服务工作的意见》（宁建发〔2016〕28号），首次明确了政府购买棚改服务的范围、购买主体与购买方式等。政府购买棚改服务的范围限定在纳入国家和自治区棚改规划和计划、政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。政府购买棚改服务的主体是各级住房城乡建设行政主管部门，以及纳入行政编制管理、承担棚改职责，且经费由财政负担的群团组织。政府购买棚改服务包括6大内容：居民棚改意愿入户调查；棚改项目的可行性论证及评审；棚改项目的征地拆迁服务；棚改安置住房的筹集，包括新建、改扩建、货币化安置等；棚改片区公益性配套设施建设；2015年以前已经开工的棚改安置房和公租房小区不完备的配套设施项目，不包括已申请国家开发银行和农业发展银行政策性贷款的项目。

上述文件进一步规定，政府购买棚改服务的资金应逐年列入本级财政预算统筹安排，公开招标是主要的服务购买方式，并鼓励各级政府利用政府债券、财政贴息等方式给予支持。原则上棚改承接主体以国有独资或国有控股企业为主，鼓励多种所有制企业承接棚改项目。

除改造工程外，货币化安置也是棚改服务的重要组成部分。2016年以来，宁夏自治区政府鼓励棚户区居民选择货币安置，主要包括政府购买存量住房安置、被征收人自主购买存量住房和货币直接补偿。较为成功的例子是，青铜峡市连续两年推行棚改100%货币化安置，大大加快了棚户区改造的进度，其经验被住建部在全国推广。

2.棚改资金筹措与工程推进进展

根据宁夏住房和城乡建设厅公布的数据，2007—2015年，宁夏开展以棚户区改造为重点的保障性安居工程建设。期间全区共筹集资金1062.8亿元，其中：中央补助资金157.5亿元，自治区财政投入34.5亿元，市县自筹资金370.7亿元，政策性银行专项贷款500.1亿元。各类资金投入份额如图1所示，可知政策性银行资金与市县政府自筹资金是主要的工程资金来源。这说明推进棚户区改造，离不开财政部、省级政府的统筹协调。若地方政府不能与政策性银行、各大商业银行形成良性合作关系，则资金的持续供给将受到极大的挑战。

图1 保障性安居工程建设专项资金筹集情况

从改造工程的进展来看，居民棚户区是改造重点，区政府以家庭为单位进行实物和货币补偿取得了较理想的成绩。全区共改造各类棚户区27.4万套，包括城镇棚户区20.7万套、国有工矿棚户区2.1万套、国有林区危旧房0.5万套、国有垦区危旧房1.7万套、中央下放地方煤矿棚户区2.4万套。建设各类保障性住房27万套，对2.3万户家庭发放住房租赁补贴。通过实物和货币补偿，使得保障性安居工程覆盖面达到43.25%，其中棚户区改造占21.79%、保障性住房占21.46%。根据宁夏住房保障的“十二五”规划，中央下放地方煤矿棚户区改造已于2012年底全部完成，国有工矿棚户区改造于2014年底全部完成，林区危旧房改造于2015年底全部完成。从棚改工程进度来看，宁夏已基本构建以政府为主提供基本保障、以市场为辅满足多层次需求的住房供应体系。然而随着棚户区改造的层层推进，对地方政府融资能力提出了更高的要求。宁夏住房保障的“十三五”规划规定了2016—2020年的融资任务，至少争取政策性贷款485.5亿元。政策性银行的支持仍然是棚改资金的主要渠道来源。随着改造过程中遇到各类行政问题，全面认识政府购买棚改服务的必要性非常重要。

三、政府购买棚改服务的现实必要性和急迫性

棚户区改造面临的最大难题就是资金问题，主要体现在资金需求量大，建设周期长，不能满足棚改居民的需求。政府购买棚改服务的实施，是棚改融资方式发生的根本改变，具有现实的必要性和急迫性。

一是有助于推动财政预算管理体制改革。以往地方融资平台公司的举债将会一部分列入政府债务中，这导致了政府债务规模迅速扩张。为了整治不规范的融资行为，2014年国务院发布《地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），2015年1月份新预算法开始实施，标志着政府加快建立规范的地方政府举债融资机制，明确政府与企业的权责界限，明确政府债务只能通过政府及其部门举借，融资平台公司不得新增政府债务。由地方政府统筹棚户区改造建设，有利于改善政府财政预算支出规划。财政部门比以往更深入地参与到棚户区改造工作中，有助于做好未来预算管理工作。

二是有助于防范和化解政府性债务风险。近年来，由于经济增速的下行，政府性债务风险越来越突出。防范系统性风险已成为中央政府的重点任务。政府购买棚改服务能够有效稀释政府性债务风险。国务院明确规定政府购买棚改服务模式属于政府分期购买服务的范畴，不列入地方政府债务，地方政府可以依靠未来预算中的采购资金分期向企业进行还款，有助于提高财政部门管理水平，特别是风险控制意识，有利于政府打造健康可持续的财政制度。

三是有助于规范引导金融机构和社会资本有序参与。政府购买棚改服务模式需要完善的制度设计和合法合规的政府采购流程。通过市场化方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，规范引导金融机构、社会资本有序参与棚户区改造，进一步构建多层次、多方位、多渠道的棚改资金供给体系。

四是有效化解房地产库存，确保房地产市场健康有序发展。宁夏的房地产市场受利益驱使，缺乏长远规划，土地放量过大，商品房有效供给面积持续增加，商品库存量仍较大。近年来，宁夏加大棚改货币化安置力度等方式，以房地产供给侧结构性改革为主线，从供需两端政策促进房地产市场去库存，截至2017年9月底，宁夏商品房待售面积较2016年底减少232.7万平方米，使住宅去库存周期保持在合理区间，确保全区房地产市场平稳健康发展。

五是棚户区改造工作的操作流程、组织程序更为规范透明。以往政府统筹棚户区改造工作存在着不规范、不透明等问题。通过政府购买、社会资本参与、多元化融资等方式的参与，棚改工作将能得到全社会的监督，透明度得到大幅提升，并有利于建立标准的程序体系。

六是棚户区改造是决胜脱贫攻坚战的重要一环。2020年是中国脱贫工作的收官之年，届时要实现贫困县全部摘帽，中西部贫困地区一并进入全面小康社会。目前，宁夏回族自治区的扶贫任务依旧艰巨，基础设施建设落后，居民生活条件仍需提高。进行棚户区改造能够有效减少城镇危房存量，改善贫困人口生存环境，这对于有效推进扶贫工作具有重要的现实意义。

四、政府购买棚改服务的难点

1.政府购买棚改服务的融资问题

按照《意见》要求，棚户区改造要求创新融资体制机制，推行政府购买棚改服务模式。当前，棚户区改造涉及面广，资金需求量大，推行政府购买棚改服务存在资金瓶颈的现实问题。

一是财政能力不足。受经济发展水平的制约，宁夏各市、县级地方政府的财政支持能力有限，政府短时间内无法提供足额的资金投入到棚户区改造工程上，难以完全覆盖棚户区改造的资金需求。

二是社会资本参与力度有限。棚户区改造大多数属于政府民生工程，具有鲜明的公共物品属性，使用政府干预来规范推进棚改具有合理性。宁夏政府购买棚改服务的资金来源主要依靠政策性银行专项贷款与市县自筹资金，就棚户区改造工程本身的性质而言，其资产变现能力差，棚户区大多位于偏远地区，商业开发的价值较低。并且棚改后更多的是通过优惠政策甚至是免费分配给棚户区居民，对社会资本的经济效益较低。在缺乏外在激励机制的现实条件下，企业与社会资本参与的积极性不足。此外，由于棚户区资金成本高、回收周期长的特性，商业银行信贷支持的意愿也较低。最终导致棚改资金缺乏根本性的保障。

三是政策性银行支持力度不足。欠发达地区信用评级较低。按照国家开发银行政府购买棚改服务的专项贷款政策，只有信用评级达到AA的市、县单位才符合贷款要求。而国家开发银行对宁夏自治区内市、县（区）政府的信用评级结果是，达到AA级的只有2个（银川市AA、宁东管委会AA-），其余18个市、县（区）均不具备获取专项贷款的资格。目前，宁夏区内各级政府的棚改服务贷款均不能覆盖相应的资金缺口。受各市县财政收入的影响，政府债务率普遍较高，还款能力明显不足。这难免导致贷款违约风险，最终影响政府购买棚改计划的如期实施。

四是贷款发放不及时。银行贷款发放手续繁杂，审批进度缓慢，贷款发放与货币化安置进度不同步。在货币化安置过程中，政府与棚改居民签订征收安置补偿协议时，居民不能及时拿到补偿款。这加大了地方政府的资金偿付压力。

2.政府购买棚改服务的角色定位问题

棚户区的改造建设对政府在其中的角色定位也提出更为严格的要求。这其中政府面临着可能出现的激励不当问题。这主要体现在政府通过政策鼓励社会资本参与棚改，以及直接对棚改承接方进行补贴等优惠来推进棚改进程。激励不足固然导致承接主体与融资提供方的参与热情不高，然而过度的激励政策往往诱发寻租行为，大大损害了棚改效率。因而，既要对棚改承接主体进行激励，又需要在政策上寻找最优的激励程度，避免出现激励不足或者激励过当，也是当下宁夏自治区政府在棚改问题上面临的难题。

3.棚户区改造占用过度政府行政资源，加大了行政成本

棚户区改造是棚户区居民的普遍需求，但需求和期望各不相同的棚户区居民面对统一的拆迁政策时，往往会出现不同的“公平”感受，并影响着他们最终对棚户区改造的支持力度。这导致了高昂的人力成本与谈判成本。各市县区政府需要投入巨大的人力、物力，开展艰苦细致的摸底、动员工作，向居民解释棚户区改造的政策与意义，以争取民众的理解支持。但是，在具体的拆迁工作中不可避免地会遇到“机会主义”行为。居民更倾向于获取过高的补偿措施，这导致双方对合同中的约定条款不能达成一致，合约纠纷时有发生。棚户区拆迁改造涉及不同类别的人群，其利益诉求的差异导致拆迁工作无法顺利完成。具体的工作落实中情况更为复杂，有些居民希望加紧拆迁，有些居民不希望拆迁，有些则希望有条件地拆迁，有的为得到更多赔偿甚至私搭乱盖。尤其是普遍的“敲竹杠”行为增大了棚改难度。多数居民将拆迁看作是自己住房升级换代的机会，并希望以小博大、换取更大的房屋补偿。这些现象不仅导致了棚改过程中高昂的行政成本，甚至会影响社会稳定，延缓城市整体规划的实施，进而降低了政府部门加大棚改力度的执行意愿。

五、推进棚户区改造的对策建议

加大政府购买棚改服务的力度，需要从全局考虑，全方位、多层次地规划来推进棚户区改造。经济欠发达的地区要做好棚户区改造工程，必须落实地方主体责任，建立健全长效的棚改运行机制。

1.创新资金筹措机制，落实风险防范机制

第一，发挥金融体系的支持作用。各地政府要抓住国家实施棚改信贷扶持的政策机遇，灵活运用国家开发银行、农业发展银行的棚改专项贷款与其他金融服务。此外，上级政府应鼓励支持商业银行创新相关的金融产品，改善金融支持服务，增加棚改建设的资金安排，对棚改项目的承接主体提供足够的贷款支持。

第二，构建政府与政策性银行、商业银行的良性互动关系。政府购买棚改服务项目具有周期长、资金需求量大的特征，这要求政府与政策性银行建立长期信赖的合作关系，必须使政府的资金保持相对健康的运作状态，并且必须按时履行已经建立的信贷契约，确保资金使用得当并且按时还款。此外，由上级政府统筹，加强各级政府与各大商业银行对接合作，进一步增强棚改项目的融资能力。从根本上保证棚改项目的融资来源，才能形成可持续的发展能力，防范各类金融风险。

第三，进行财政可承受能力的测算以规避风险。强化财政预算管理包括做好年度预算和中长期预算编制工作，合理安排政府购买棚户区改造服务资金，探索建立风险预警防范机制。

第四，成立专门的省级非平台的国资企业作为承接主体。成立专门的棚改服务承接方，地方政府根据当年的棚改任务和资金需求向该企业“购买”棚改服务，并制订严格的还款计划和预算清单，经专业部门审批通过后，对其支付费用。加强对市县财政的监督力度，各市县必须将政府购买棚改服务纳入预算管理。对财政困难的市县因棚改任务繁重，确需举借政府债务的，可以在核定的债务限额内，由省级政府根据市县具体需求统一代发地方政府债务来筹措资金。

第五，财政部应对欠发达省区给予政策支持。欠发达省区的棚改任务最为艰巨，然而信用评级较低，财政收入不足也是现实必须克服的难题。应对不具备政府购买棚改服务能力的市县单位给予资金支持和政策支持。

2.积极发挥政府作用

棚户区改造设计的法律适用范围广，涵盖行政法、民商法等领域，但其“行政属性”更强，需要地方政府充分发挥行政职能，采取合理合法措施，真正取信于民。政府在棚户区改造工程中，要加强政府引导，发挥协调和监督作用。棚户区改造工程不仅有利于城市整体功能的转变和城市规范的合理化，并且有利于保障棚户区居民的利益。地方政府不仅要保证棚户区改造在国家法律和城市规划的严格要求下进行，更要优化财政支出结构，严格控制一般预算支出，提高财政支出的普惠性，向民生领域倾斜，以保证棚改工程的顺利推进。

3.建立信息公开机制

政府购买棚改服务要有严格的公开机制。与棚改服务相关的政府信息应当予以公开，尤其是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的以及需要社会公众广泛知晓或者参与等情况。各级棚改服务主管部门应当通过本部门政府网站公开棚改服务相关法律、法规、规章以及审批指南。政府对承接棚改服务主体的经济能力、资信水平以及发展前景等信息进行公开，若企业出现弄虚作假、冒领财政资金等违法违规行为，依法进行行政处罚，并将其列入政府购买服务黑名单。

4.严格监督检查

棚改是一项容易引发社会矛盾的工程，尤其是近年来各地棚改引发的社会矛盾甚至是群体性事件的情况时有发生，一方面，应该检讨拆迁补偿和安置等方面存在的问题。另一方面，应加强监督，建议省级政府成立专项督查办公室，将各市县棚改进展列入全年重点督查工作内容，进一步加大督查力度。

5.始终秉承“以民为本”的服务理念

在改造过程中处理好历史遗留的产权问题，着眼于切实保障居民的切身利益，棚户区改造最大的难题是利益问题，要保证人民群众的利益不受损害。禁止强拆强迁，棚改安置方式由棚户区居民自愿选择，保证安置住房分配过程中的信息公开透明，维护棚户区群众的知情权和参与权，提高居民的幸福指数，依法维护群众的合法权益。

注释

①数据来源：中华人民共和国2016年、2017年国民经济和社会发展统计公报。

第二十一届全国经济地理研究会暨新时代中国特色协调发展学术研讨会在郑州召开

2018年4月20—23日，由全国经济地理研究会、河南财经政法大学主办，资源与环境学院和城乡协调发展河南省协同创新中心承办的第二十一届全国经济地理研究会年会暨新时代中国特色区域协调发展学术研讨会在河南财经政法大学召开。来自北京大学、中国人民大学、南开大学、上海财经大学、浙江大学、河南大学、区域经济评论等80多所高校、科研机构的300余位专家、教师和学生代表齐聚一堂，围绕经济地理学和区域经济学转型发展、乡村振兴、产业转型升级、新型城镇化、区域协调发展等热点论题展开研讨。

会议开幕式由全国经济地理研究会副会长、欧亚科学院院士李小建教授主持，开幕式上举行了全国经济地理研究会换届仪式。中国人民大学教授孙久文、北京大学教授贺灿飞、中国人民大学教授张可云、南开大学教授安虎森、兰州大学教授郭爱君、上海财经大学教授张学良、中国科学院地理科学与资源研究所研究员金凤君、吉林大学教授赵儒煜、暨南大学教授覃成林、河南大学教授苗长虹、河南大学教授乔家君和中国科学院地理科学与资源研究所副研究员陈明星就中国经济地理学和区域经济学发展历程、中国经济地理学转型、区域经济学研究逻辑、《区域经济学》教材编写等问题分别作了大会主题报告。接着，与会代表分七个分会场进行小组讨论与交流，围绕产业转型升级、城市群的形成与发展、产业园区建设与文化产业发展、乡村振兴与城乡协调发展、高速铁路建设的社会经济效益、城市群经济与服务业发展、自贸区建设与区域合作等相关论题展示和分享了最新研究成果。

本届年会结合新时代我国经济社会发展的热点问题、河南及中原城市群建设的关键问题进行深入研讨，对促进全国区域协调发展、城乡统筹、乡村振兴和中原城市群发展具有重要意义。区域经济评论杂志社社长任晓莉，副社长刘昱洋，编辑陈萍、张绍乐参加了本次年会，并与与会专家学者进行了深入的交流。

（平 萍）