论城市“结建”人防工程的权利关系及制度建设——基于《物权法》的研究

程 遥， 赵 民

(同济大学 建筑与城市规划学院， 上海 200092)

2007年我国颁布并开始施行《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)，至今已经有十余年时间。该法律完善了我国财产权的正式规则，构架了经济活动的基本激励和调节机制(彭坤焘 等,2009)。然而多年来，无论是学术关注度或是媒体关注度[注]① “学术关注度”是指篇名包括该关键词的文献发文量趋势统计。“媒体关注度”是指篇名包括该关键词的报纸文献发文量趋势统计。，“物权”这一概念似乎始终没有得到应有的重视；而与其涵义相近的“产权”概念却在城市规划领域的研究中受到了相对更多的重视(见图1、图2)。

图1 分别以“城市规划和物权”和“城市规划和产权”为关键词的学术关注度比较

资料来源：中国知网(http://www.cnki.net/)

图2 分别以“物权”和“产权”为关键词的媒体关注度比较

资料来源：中国知网(http://www.cnki.net/)

在市场经济下，财产权利与城乡建设和规划编制管理工作有着密切的关系，城乡建设和规划制度亟待与包括《物权法》在内的法律制度相衔接。基于这一理念，本文从我国城市人民防空工程(以下简称“人防工程”)建设和空间开发利用中的权利矛盾切入，基于《人民防空法》和《物权法》的立法精神，探讨“结合民用建筑配建”(以下简称“结建”)的人防工程的权利制度建设问题。

一、 从“产权”转换至“物权”概念的必要性

产权是一个在经济学中被广泛运用的概念(屈茂辉 等,2005)，“意指使自己或他人受益或受损的权利”(哈罗德·德姆塞茨,1990),是“因物的存在而产生的、与这些物的利用相联系的、人们之间一组被认可的行为性关系”(张春霖,1990)。因此,产权应被理解为一种行为权利,其实质在于人与人的关系而非人与物的关系。产权通常是一种权利束(a bundle of rights), 包括使用权、占有权、支配权、收益权和处置权等一组权利内容。每一项权利都可以分离出来, 不同组的产权也可以重组。

由于“产权”并不对应于“所有权”——实际上不拥有所有权也可以有产权，所以针对具体事物，究竟拥有产权中的哪个或哪些权利仍需要明确定义。而源于“成文法体系”的“物权”则原本就是对应于“物权法定”原则。由此可见，在学术研究的抽象分析中可以用“产权”概念做学理性的描述，但如涉及具体的财产权利关系，则要有法定依据。在《物权法》颁布和施行后，对不动产和动产的财产权利应以“物权”概念来定义。

根据《物权法》条文，物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”(第二条)。与“产权”相似，“物权”也是基于“物”的一组行为权利。根据我国《物权法》，“物”包括动产和不动产；且既针对“有体财物”，也可涵盖非实体，即“法律规定权利为物权客体的，依照其规定”(第二条)。在物权所对应的权利中，所有权是指“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”(第三十九条)；而“用益物权”则是指“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”(第一百一十七条)，即，用益物权是在他人所有的财产上设定的实质性权利。

二、 人防工程的立法、建设及权利矛盾

1. 人防工程的立法与建设历程

1950年，当时的政务院颁布了《关于建立人民防空工作的决定》，自此我国开始了人防工程建设(徐辰,2014)。当时人防工程建设的主要目的在于满足战备需求，人防工程由主管部门和各单位的武装部负责修建和管理，面积总量有限，空间设计未考虑和平时期(简称“平时”)利用。

改革开放后的1984年，国务院、中央军委颁发《中华人民共和国人民防空条例》，这是首次以行政法规的形式规定了人防“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的建设方针。到了1990年代，伴随着我国住房制度改革和房地产市场的迅速发展，在民用建筑项目中需要按总建筑面积配建一定比例的地下人防空间即所谓“结建”的人防工程在全国推广。自此，城市地区人防工程的建设量大幅上升，开发形式和开发主体也趋于多元。1997年1月1日开始施行的《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人民防空法》)明确鼓励社会主体参与人防工程的建设和利用；并且逐步形成了延续至今的由政府出资、人防主管部门统一组织建设和管理的公用人防工程以及由社会投资建设、使用的(结建)人防工程这两种人防工程建设模式。

2. 现行制度下的结建人防工程权利关系探讨

《人民防空法》提出“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设”(第五条)；并规定“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”(第五条)，“公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态”(第二十五条)。

尽管法律条文中已经对人防工程平时的使用权、收益权、管理权做出规定，即“谁投资，谁使用，谁收益，谁管理”，但当时的立法回避了所有权问题。相对来说，对于政府出资、人防主管部门统一建设管理的人防设施来说，其所有权是清晰的(国家拥有)。此外根据1998年印发的《人民防空国有资产管理规定》：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的……各种经济资源的总和”。而对于社会主体投资建设的结建人防工程，其所有权等权利关系的界定则由于相关法律法规的界定不清，一直存在着不同的理解(徐辰,2014)。

一是认为人防工程属于国防建设的重要部分，其功能的特殊性决定了所有权只能由国家来行使；而在平时，应将人防工程的使用权和所有权分离，即所有人防工程都归国家所有，平时使用权、收益权归投资者所有。例如，2009年出台的《珠海市人民防空工程开发使用管理办法》，提出“人防工程所有权与使用权、经营权相分离”(第七条)。

二是认为依据《物权法》第一百四十二条，“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”,人防工程的投资者因合法建造的事实行为而取得人防工程的所有权，即“谁投资，谁所有”。例如，2003年开始实施的《上海市人防工程建设和使用管理办法》，规定了“人防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得人防工程的所有权”(第二十条)；又如，2014年2月1日正式施行的《广州市人民防空管理规定》，提出人防工程属于《物权法》中“建筑物”“构筑物”的范畴，其“所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记”(第二十五条)。

3. 现行制度下的结建人防工程权利争议及司法实践矛盾

由于人防工程相关法律规章的界定尚有着若干含糊之处，各地对此的解读不一，导致了现实中围绕结建人防工程权利关系的利益冲突。

例如，2007年，江西省赣州市中都房地产有限公司为了满足其开发的中都豪江豪园日益紧张的地下停车需求，欲将属于人防工程的地下停车场通道划出25个车位，并以6万元不等的价格销售。此举引发了该小区业主的不满，认为改造区域属全体业主共有，开发商的行为侵犯了业主的物权，且严重影响了业主的通行。为此，业主委员会提起诉讼，要求由业主委员会代表全体业主对这25个车位进行出租并收取租金纳入物业维修基金。而中都公司则认为该小区地下室面积为20,478.85平方米，其中13,733平方米为人防工程，改造通道属于人防工程，没有列入共用面积进行分摊出售，其使用和收益权应属于开发商而非全体业主。根据赣州市章贡区人民法院的一审裁决和赣州市中级人民法院的二审裁决，认为尽管该人防工程投资列入了开发成本，但人防工程的面积并没有作为公共面积在全体业主之间分摊；中都公司与全体业主在商品房买卖合同中与所有的业主约定了“小区地下车位及权属归出卖人所有”，该约定是当事人意思真实表示，属于合法有效的约定；因此，中都公司拥有人防工程地下车库的所有权，驳回原告业主委员会的诉讼请求。[注]刘太金：《人防工程变地下车库 业委会起诉索所有权被驳》，载《新法制报》，http://jxfzb.jxnews.com.cn/system/2012/12/21/012222373.shtml， 2012年12月21日。

又如，2007年6月，北京市朝阳区人防局将罗马嘉园小区近7000平方米的人防地下停车库的《人防工程使用证》和《行政许可决定书》颁发给该小区的物业管理公司即北京珠江世纪物业管理有限公司。该物业公司以此为由，称业主在作为小区地下车库使用的人防工程内停车，除了原来要交的120元管理费，每月还要多交300元租用费。同年10月，该小区19名业主状告北京市朝阳区人防局，认为小区内的地下人防设施属业主共有，该局在授权物业时并没有告知业主，行政行为不当，侵害了小区业主的利益；珠江物业不具有小区地下人防工程的所有权和合法使用权，请求法院判令朝阳区人防局撤销颁发给珠江物业的《人防工程使用证》和《行政许可决定书》。而朝阳区人防局则辩称，根据北京市的相关规定，凡建设费用被列入商品房综合开发成本、按规划统一开发建设的防空地下室，均列入北京市公共人防工程，作为国家的人防设备设施，一律由所在区、县政府实行统一管理和开发利用；因此，小区业主和人防工程没有任何利益关系，人防局在颁发《人防工程使用证》时也无需通知业主。根据朝阳区法院判决书，判定小区的防空地下室是国家的人防战备设施，不属于小区业主共有的公共设施，也不随商品房一并转让；原告提出的“人防工程的使用许可，与所在小区业主有密切的利害关系，应征求业主意见”一说，依法不能成立，驳回业主的诉讼请求。[注]王亦君：《物权法实施掀起业主维权高潮，业主状告人防局》，人民网，http://house.people.com.cn/GB/98374/101031/6435530.html， 2007年10月26日。

结建人防工程权利关系屡屡出现争议，其根源在于国家法律界定存在着模糊空间——地方政府则根据自己的理解而出台迥异的地方性规定；如此便导致了司法实践的矛盾——在前一案例中认定结建人防工程是投资者所有，而在后一个案例中则认定为国家所有。所以，为了维护国家的法制统一，应尽快研究和解决立法中的不完善之处。

三、 既有研究对人防工程权利关系的认知

随着我国地下空间开发面积的大幅度增加，地下空间的物权问题逐渐成为法律、城乡规划等领域学者所关心的议题(朱峰,2007；林依标 等,2017)。其中，结建人防工程作为地下空间特殊的构成部分，其权利关系也是相关研究所关注的问题之一(徐辰,2014)。然而，较于对地下空间相对广泛的讨论，结建人防工程的权利关系由于上位法的界定不清，涉及问题相对复杂，对其的学术讨论也较为有限。总结既有的研究，得出：目前研究多是针对结建人防权利界定问题及其导致后果的阐述(林枫 等,2006)；虽然认识到平时使用与战时使用的特殊性，但少有研究试图从物权角度来认知和阐述这两种权利的关系，对结建人防工程权利归属的判断缺乏系统的法理论证(周子荃,2016；马栩生,2010)；在制度建设方面，虽然也有学者关注到人防工程的特殊性，提出由于战时功能的存在而应对平时相关权利加以限制(陈丽,2016)，但对如何进行两种功能相关权利的划分、如何同时保障战时与平时权利的行使，都缺乏进一步的讨论。

基于结建人防工程权利关系的种种矛盾与争议以及既有研究的相对空白，下文将从结建人防的权利关系辨析和相关制度建设两个方面来论述对新时期我国人防工程建设和空间开发利用的若干认识和思考。

四、 结建人防工程的权利关系辨析

1. 结建人防工程的“平时权利”和“战时权利”

人防工程的权利关系之所以复杂和难以清晰界定，在于相较于非人防空间它有着功能上的特殊性，存在着“平时权利”和“战时权利”之分，且其权利行使人和受益人存在着差异。具体而言，对于普通地下空间，根据《物权法》第一百三十六条，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，即社会主体可以拥有其“地下空间权”；对于地下人防空间而言，其权利关系还要受到《人民防空法》等法律规范的调节。

依据《物权法》，对于“结建”人防工程，若由社会投资者建设，土地使用权亦由相应的投资者通过出让方式而获得，投资者理应拥有对人防工程(平时)的相应权利——所有权。但其第一效能即战时防空无可争议地属于国防功能，其特殊的战时用途关乎公共利益，决定了人防工程建设项目兼具国防工程和社会公益性建设项目(《人民防空工程建设管理规定》第四条)的属性。更为关键的是，人防工程的战备结构和配备的战时专用设备等都有专业的维护要求；这些结构与设施平时能否得到妥善维护关系到战时人防工程是否能够起到保护人民生命财产安全的作用。由于人防工程的平时使用会影响战时用途，所以会出现“平时权利”和“战时权利”主张并存的情况；但两者又都依附于物质实体。

为了便于统一监督管理和保障战时功能，一些地方(如常州市)将结建人防工程设定为国家所有；同时规定，在条件许可的情况下，可将使用权转让给社会主体。还有一些地方(如上海、广州等城市)，规定人防工程所有权由投资主体拥有；但为了保障设施战时发挥用途，对平时维护管理亦做出了规定。例如，《上海市人防工程建设和使用管理办法》规定，“民防工程的所有权人可以采取多种形式使用民防工程，但不得影响民防工程的防护效能”(第二十一条)，“除了公用民防工程外，其他民防工程由所有权人或者使用单位按照国家和本市有关规定负责维护管理”(第二十四条)；此外还对维护管理要求、不当使用等行为的处罚措施等做了规定。

2. 结建人防工程平时权利关系的界定及物权化解释

首先，需要明确，人防工程在战时的使用权归属国家是不容置疑的，在这一前提下，讨论或界定其战时权利也就没有实际意义。因此，结建人防工程产权明晰的关键在于平时权利关系的界定。

按照1998年印发的《人民防空国有资产管理规定》，人防国有资产是国防资产的组成部分；按照《中华人民共和国国防法》的规定，国防资产属于国家所有。如果将此意涵扩展，亦即将《人民防空法》规定的“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设”均看成是国防建设行为，由此形成的国防资产由国家拥有所有权，则同一法律的“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”之规定，实际上是为投资者创设了平时用益物权(包括占有、使用和收益的权利)，这是实质性的财产权利；此外根据《人民防空法》制定的《人民防空工程平时开发利用管理办法》(2001年11月印发)，对人防工程平时使用权管理采取《人防工程平时使用证》备案登记制度。该《管理办法》作为国家人防部门规章，细化了上位法《人民防空法》关于平时使用权的规定，界定了“平时使用权”的民事权利特性，明晰了平时使用权的管理规则。

另一种权利关系安排的法律依据则是《物权法》。如果将《物权法》中“建筑物”“构筑物”的范畴扩展至人防工程，则建设用地使用权人，同时也是人防工程的投资人，因合法建造事实理应取得人防工程所有权。但由于法律规定了“人民防空是国防的组成部分”，且人防工程的配建标准、维护管理及战时的统一支配等均有法定依据，实际上就是在他物上设定了国防用益物权(包括战时的支配及平时的监管权利)，亦即约束了人防工程原有产权束的行为边界。

由此可见，无论(民间)投资者拥有还是不拥有人防工程的所有权，只要能被赋予及能获得实质性的平时使用权——拥有完整的占有、使用和收益权利，就是实质性地享有了这项不动产的物权——无论是基于自物还是他物。

3. 结建人防工程的维修管理权利

从法理学角度，“维护管理”实际上是一项法律权利的设定。假设在没有公共权力干预的前提下，由于战时结构和设施并不影响人防工程的平时使用，社会主体没有义务也没有动力对人防工程进行维护管理，便很可能会导致战时工程无法正常使用，从而严重损害公共利益。从这一角度看，人防工程既然关乎社会群体的整体和长远利益，就必须由国家承担责任，包括对破坏或影响战时结构和设备的行为进行约束。由此可见，“维护管理”的实质是国家对人防工程的一项法律权利设定, 即全社会对人防工程战时权利有保护的权利和责任设定。例如，在上海、广州等地，即便投资者可以拥有人防工程所有权，但人防工程仍需备案登记——在其房地产权证中注记“人防工程”并明确相应的维护管理义务。这即是在原有权利关系之上设定了一种新的权利, 或是将其看成国家对既有的不动产资源的权利结构做了调整。

明晰结建人防工程财产权利关系的根本目的是要建构人防工程维护管理的长效机制，即保障维护管理的权利人能够长期有效地行使其权力。然而，没有资源投入和支撑基础的权利设定，“只能称为法定权利，而不是现实权利”；“具体的法律权利的设定应该与资源条件及其合理分配结合起来，唯此才能实现保护的目标”。同时，权利行使的“力度”与权利主体能够“运作”的资源的多寡直接相关，占有的资源越多则越容易实现权利，亦即，拥有权利还要有能力和有条件来实现权利(顿明明 等,2012)。

由此反观目前我国结建人防工程的权利制度，上文所述的两种权利关系设定皆存在权利关系与可支配资源的不对等。根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》，“使用人民防空工程的单位或者个人应当……承担人民防空工程的维护、消防、防汛、治安等工作”(第六条)，即无论国家还是投资者拥有人防工程的所有权，其“维护管理权”与“平时使用权”的权利人应是同一主体。但在实际执行过程中，该权利人所拥有的资源显然无法支撑其行使维护权力——在国家拥有人防工程所有权、投资者拥有平时用益物权的情况下，后者除了投资建设工程之外，还须向人防主管部门缴纳人防工程使用费(《人民防空工程平时开发利用管理办法》第十五条)，并承担人防工程的平时维护管理开支。投资者行使权利所获取的利益难以平衡，只能靠国家行政权力的强制执行——接受人防主管部门的监督检查，并承担一定的法律责任；而在人防工程所有权属于投资者的情况下，虽然投资者无须缴纳使用费，但现行法规和规章并没有明确规定人防设施维修资金的来源与缴纳义务。以矛盾最为突出的商品房人防空间兼做地下停车库的情况为例，由于人防工程往往不算入建筑区划内(参见上文案例一)，小区公共维修基金不覆盖或仅可覆盖人防工程的一般设施(如照明、消防等)维护，其战时结构和设施的维护保养资金难以落实，维修责任不明。

笔者根据对多地人防设施管理的调研以及对当地人防主管部门的访谈，认为可参照住宅小区公共设施维修基金机制，针对民用建筑结建人防设施建立维修基金，用于平时和战时设施的保养维护。其资金来源可包括人防工程租赁和销售的收益部分、专项资金划拨以及业主所缴纳的维修基金。这一基金必须作为人防工程的日常保养维护用途，由人防主管部门对基金的使用以及维修管理工作进行监督，而具体维护工作可由物业公司和专业机构承担，建立透明、公开的基金使用制度。

五、 结建人防工程权利制度建设的思考

1. 结建人防工程权利制度的转变及其宏观背景

从某种意义上，1997年开始实施的《人民防空法》和以此为上位法设立的人防工程权利制度，仍继承了计划经济时期的建设和管理思路。在计划经济时代，城市土地、建设投资、不动产的产权和处置权全部属于国家。人防工程多为国有单位负责修建、使用和管理，人防工程开发与管理所涉及的行政关系较为简单。

而在我国全面建设社会主义市场经济的现今，涉及人防工程开发利用的民事主体趋于多元，所涉及的权利关系也变得日益复杂。本文中的两个事例就存在行政主体(人防局)、法人(开发商、物业公司)、公民(业主)和民间组织(业委会)等多元主体，所涉及的关系也已在原本单纯的行政主体与相对当事人之间的单向行政关系的基础上增加了公民、法人及民间组织之间的民事约定的范畴。在此背景下，《人民防空法》的部分内容显然已经不合时宜，尤其是对相关权利和义务的设置未能衔接市场经济的制度框架，因而已无法较好地指导和规范现时的人防工程建设和开发利用。因此，调整与完善我国现行的人防工程权利制度已是刻不容缓，且必须要与国家的物权法律制度相衔接，从而清晰界定权利关系，同时兼顾投资者、平时使用者和管理者的利益。唯此才能维护好市场经济的秩序，并充分发挥城市稀缺空间资源的效用。

2. 与物权法律相衔接，建设明晰的人防工程权利制度

权属的明晰界定是处分权、收益权、维护责任等权责规定的基础，也是理顺人防工程管理的第一步。然而，我国人防体系的立法早于《物权法》，在当时的背景下，法律制定和制度建设并未充分考虑多元主体的权利边界和利益平衡问题，因此导致了人防工程的平时与战时权利行使边界的不清晰，在具体操作中往往重视公共利益，忽视社会主体的合法财产权益。从本文的两个事例可以预见，若不能清晰界定各方权利，公权力与私人合法利益的冲突将难以避免，并使得社会付出巨大成本。

想要解决人防工程开发利用中的混乱和矛盾，则有必要在国家层面建立清晰的人防工程权利制度。我国物权法律制度框架的建立为结建人防工程权利关系的再定义提供了顶层设计和实践契机。尽管《物权法》没有涉及民用建筑结建人防工程的权利关系，但其中关于“用益物权”(在他人的所有权之上依法设立的权利)等概念的规定为人防工程的权利关系界定和制度建设预留了空间。例如：“物权的种类和内容，由法律规定”(第五条)；“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”(第八条)。因此，完全可以按照《物权法》的条文规定和原则，在人防工程的立法中，或是明确结建人防工程的“所有权”归属，或是创设人防工程的“用益物权”，从而在立法源头上解决在该问题上的持续分歧。

3. 尊重市场经济秩序，平衡公共利益与私人权益

在市场经济体制下，个体追求私人利益的最大化是一种无可厚非的“经济理性”行为。在实行市场经济的现代国家，政府无不承认和保护“经济人”追求经济利益的合法权利，更不能“滥用”公共利益的名义强制公民和法人放弃自己的合法利益或发展权利(顿明明 等,2012)。

人防工程权利制度的建设必然会引起原有权利边界的改变。在这一过程中，应该合理界定不同主体的权益和义务，并配套制定具操作性的程序性规定。例如，维修管理权利的行使人是人防工程的平时使用者，但设置该权利的最终目的是为了保障超越人防工程使用主体群体(人防设施服务范围内的全部公民)的公共权利。若得不到外部资源支撑，仅依靠使用主体甚至是产权分割后的小业主(例如购买人防工程兼做车库的业主)来负担维护成本，显然其所付出的成本与获得的收益难以平衡，导致的结果或是所设定的管理权只能流于形式，或是在不考虑甚至损害相关主体的权利和利益诉求的情况下依靠国家行政权力强制推行，但这显然与《物权法》保护公民合法财产权利的原则相违背。相较而言，较为合理和可行的办法是由政府(公共利益的“看护人”)、使用者、全体业主(人防工程战时权益的直接受益者)共同承担所需维修费用，诸如设置结建人防设施维修基金，从而平衡各方利益，并确保对人防工程的有效维护。

六、 结 语

在建设社会主义法制国家和实行依法治国的大背景下，城乡规划和建设中的权利矛盾不能再简单地依靠公权力来强制解决，而是必须基于法律的清晰法条来调节。任何一种权利制度的建设，其本质都是对不动产权利边界的再划分，存在一个利益再平衡的过程。在这种平衡过程中，公共利益与私人权益并非相互矛盾、不可调和。相反，一个好的、长效、公平的制度建设就是要合理界定权利边界，切实保护各方利益，协调多元主体关系，有助于形成社会共识。

当前人防工程建设和使用中出现的权利混乱和争议，与以往的相关立法未能与《物权法》相衔接有关。目前的上位立法既回避了结建人防工程这个“物”的“所有权”，也没有引入“用益物权”，所以必然会出现上文所述的财产权利关系不清晰，并由此导致下位立法及司法实践的混乱。

市场经济是法制经济，我国《物权法》的出台顺应了社会主义市场经济发展的需求。《物权法》已经搭建起了我国财产权利制度的基本框架，包括为各个领域的“物的归属”和“物权保护”等预留了进一步立法的“接口”。城乡规划和建设领域“因物的归属和利用而产生的民事关系”要依据《物权法》来调节，各个部门的相关立法要与《物权法》所确立的框架相衔接。针对人防工程的“平时权利”和“战时权利”矛盾，以及存在着权利行使人和受益人的不一，本文认为可以依据《物权法》，在人防工程的相关立法中，或是明确结建人防工程的“所有权”归属，或是创设人防工程的“用益物权”，从而在源头上消除结建人防空间的权利争议。