区域综合开发的土地政策分析

包路林

（北京北咨城市规划设计研究院有限公司，北京 100073）

对于综合开发目前还没有明确的政策或学术方面的界定，相对广泛认可的综合开发的概念是“对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设”。综合开发不可绕开的因素是土地，综合开发主要是围绕土地资源和土地相关权益，以城市改造、土地开发为核心贯穿城市规划、投资建设、招商引资和运营管理的各个环节进行开发的活动。因此，城市开发、城市经营、土地开发（包括一级开发、二级开发）、土地储备、土地整理等相关概念都和综合开发有一定联系。推进区域综合开发，对我国土地开发具有重大意义。综合开发通过创新手段转换土地利用方式，将土地资产重新健康激活，可进一步创新投融资体制机制，促进区域综合价值提升。

1 土地开发的基本情况

1986年，我国第一部与土地相关的法律——《土地管理法》诞生。从此开始，土地开发随着城市开发的进程进入快速发展轨道。从1986年以来的土地开发和整治工作可以划分为探索起步期（1986～1997）、发展壮大期（1998～2007）和跨越发展期（2008年以来）三个阶段。

从主体角度看，我国土地开发主要模式可以分为三种：政府主导模式，完全由政府建立的土地储备中心或国有控股、参股企业开展土地开发；企业主导模式，推进市场化操作，以招投标的方式从多家投标企业中择优选择一家进行土地一级开发的模式；政府主导的市场化运作模式，由政府和企业分工合作，其中政府负责土地储备和供应，企业负责土地一级开发。

2 现行主要政策

随着土地开发程序的逐步规范，我国土地储备、开发方面的政策逐步完善，目前基本形成一套汇集土地调控管理、土地利用、土地储备与开发、土地投融资等各个方面的政策体系。

2.1 国家层面政策

2007年我国出台《土地储备管理办法》（2018年进行了修订），从法律层面为土地储备工作明确了计划与管理、范围与程序、开发与利用的具体规范。2007年还出台《土地储备资金财务管理暂行办法》，从资金管理和监督使用的角度规范了土地储备资金财务收支活动。2008年出台《土地储备资金会计核算办法（试行）》，同时，为了合理确定土地储备总体规模、妥善处置存量土地储备债务、调整土地储备筹资方式、规范土地储备资金使用管理、推动土地收储政府采购工作、加强土地储备项目收支预决算管理，我国出台了《关于加强土地储备与融资管理的通知》。2016年对2009年发布的《建设项目用地预审管理办法》的部分条目进行了修改，同时出台了《土地利用年度计划管理办法》。国务院在《关于全国土地整治规划（2016-2020年）》的批复建设中指出，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。为落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加强和规范土地利用总体规划管理，严格保护耕地，促进节约集约用地，2017年出台《土地利用总体规划管理办法》[1]。

2.2 北京市层面政策

根据国家层面的政策文件要求，北京市逐一落实政策要求，并形成适应自身发展的政策体系。2002年出台《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见》，要求实施土地供应计划管理，严格控制建设用地供应总量，并实行国有土地有偿使用制度和土地收购储备制度，建立土地有形市场，加强土地使用权转让管理，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，并对地价管理和土地审批的行政行为进行了进一步规范。2002年还出台了《北京市实施国土资源部〈划拨用地目录〉细则》，对划拨用地加大管理力度，明确了划拨用地的具体范围，为实际工作提供了有力支撑。2005年出台《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，是土地储备和开发的重要纲领性文件。文件明确了土地储备开发的计划、实施方式、工作程序等事项，是土地开发工作的重要依据。2005年出台《北京市国有建设用地供应办法（试行）》 《北京市出让国有土地使用权招标拍卖挂牌办法》等，完善了土地开发的整套程序。2007年出台《北京市土地储备资金财务管理暂行办法》，从土地开发资金使用和管理的角度进一步规范了工作程序。2012年《北京市土地储备项目竣工财务决算管理暂行办法》出台，明确了军工阶段的财务管理办法。此外，为合理安排年度开发任务，北京市每年都会发布当年的土地供应计划，用来指导全市各领域用地规模和布局[2]。

3 适应政策趋势的探索

3.1 结合最新政策调控措施探索创新发展路径

结合区域综合开发的实际需求，参照相关规定，适应投融资平台改革的形势，可以率先在城市新区开发建设中创新探索出一条科学有效的发展路径。例如，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定的“积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务” “积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”等内容为政策的探索提供了一些可行性，为拆迁安置补偿、土地前期开发等土地一级开发引进社会资本提供了一定的探索依据。

4号文还规定“地方国土资源主管部门，应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回设计的拆迁安置补偿服务” “土地储备机构，应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”、“对于违反规定的行为，将按照规定进行处理”，此部分明确了引进社会资本和采购社会服务应适用政府采购、政府购买服务程序[3]。

3.2 灵活应对创新发展中的约束性条件

《土地利用总体规划管理办法》（2017年5月）第三十二条有关土地利用总体规划方面的规定为城市开发建设的创新突破形成了“限制”，因此需要注意符合土地利用总体规划的土地用途，对土地用途结合自身情况贴合发展规划，在其规定的用地规模和总体布局内进行个体布局调整。这样更有保障力度，有益于自身建设发展。

再如第三十三条有关城乡建设用地管制边界和管制区域的规定，对该条例的突破就在于控制在其规定的城乡建设用地内，进行小区域的整改，限制了宽度、界限，可以在高度，小区域布局上做些调整尝试。

4 结语

有关土地开发的政策适应经济社会发展的需求随着时间改变较大且种类繁多，对于土地开发的各种限制也越来越多，以土地财政带动经济发展已经没有操作空间。在这样的形势下，应当积极适应土地政策指引，创新开发模式，尝试组团式开发等新模式将成为区域开发建设的主要做法。