新时期我国体育社会组织改革与发展研究

周铭扬，王 政，钱北军

党的十九大有一个鲜明的特点，就是明确新时代中国共产党的历史使命，“不忘初心、牢记使命”是大会的主题。中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想。中华民族的伟大复兴绝不是轻轻松松可以实现的，必须要进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业，实现伟大梦想目标的战略支撑。这“四个伟大”都必然涉及社会组织，同时也对社会组织提出了更高的要求。中国体育社会组织工作正站在新的历史起点上，而我国各类体育社会组织作为社会组织的重要组成部分，体育社会组织的职能定位可以归为以下几个方面：承接政府转移出的体育职能；募集社会资源、提供体育服务；提供就业服务、缓解社会矛盾；促进国际交流、繁荣体育文化事业。这将极大推进我国体育事业治理模式的转型发展，更是我国体育事业腾飞发展的关键。本研究立足于把握新时期体育社会组织的改革背景，明晰体育社会组织的改革任务，从而探索出一条符合新时期国情的体育社会组织改革与发展方向。

1 新时期体育社会组织的改革背景

1.1 体育社会组织发展环境改善

中国作为世界上最大的发展中国家，参照“罗斯托起飞模型”，中国仍处于“进入可持续增长的起飞前准备阶段”，只有遵循特定的发展规律，先通过“起飞阶段”，然后才能进入自身的持续经济增长阶段。国家处于不同的阶段，社会公民对于利益的诉求也是不同的。世界银行公布的数据显示，中高收入国家标准：人均国民年收入在4 126美元到12 735美元之间。2016年中国的人均国民收入为8 260美元，属于世界银行界定的“中高收入国家”，但这与高收入国家还具有较大的差距。在“起飞阶段”的社会发展初期，物质资源匮乏，社会公民主要关注的是自身温饱问题，社会生产资料的供不应求是当时社会需要解决的主要矛盾。在过去高度集中的计划经济体制下，各级政府体育行政部门包揽了体育工作的各个方面，政府部门既是管理的主体，又是办体育的主体。当经济快速增长，社会摆脱了物质资源匮乏的窘境后，社会公民的自主意识逐渐觉醒，人们对于公共事务参与和管理的期望和现有制度与政策的短缺就成了现阶段社会的新矛盾。新旧矛盾变化的结果，就是带来执政者调整管理理念并实现政府模式转型，在“改进社会管理”和“改进社会服务”同时，增加“改进社会参与”制度与政策创新的权重[1]。作为体育参与的一个重要角色，体育社会组织起到了连接公众和政府交流的桥梁作用，体育社会组织发展环境得到了极大的改善，未来前景一片光明。

1.2 体育社会组织发展机会增多

习总书记在“十八大”上特别强调“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现中国‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一步，改革开放只有进行时、没有完成时[2]。”十八大以来，随着每次会议的召开，党中央对于社会组织的重视使得社会组织在改革发展中的定位越来越清晰，在国家公共事务管理主体多元化以后，政府开始摒弃直接介入社会事务的模式，而是尝试培育和发展社会组织[3]。党的十九大做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，绘就了决胜全面建设小康社会的蓝图，并做出了战略安排。新时代、新目标、新安排，意味着社会组织获得了前所未有的发展空间和施展才华的舞台[4]。

国发〔2014〕46号文件《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将发展我国体育产业推动全民健身上升到国家战略高度,体育市场化的加速转型,为体育社会组织改革提供契机。例如，上海城市定向挑户外战赛由上海市登山户外运动协会最初发起，从2011年第一届只有一条比赛线路、350名选手，到如今遍布上海角落的比赛线路、数万名选手的参与。正是体育社会组织的积极参与使得该项目成为目前为止全国规模最大、参与人数最多、选手自主性最强、覆盖地标最广的全民城市户外嘉年华类项目。而体育社会组织自身也迎来了光明的发展机会。

1.3 体育社会组织发展需求提升

政府简政放权、放管结合是全面深化改革的先手棋，是转变政府职能的当头炮。社会组织作为政府和人民群众之间良好的衔接，具有承接政府职能的重要作用，使政府职能转变真正落地，平衡公共权力和社会权力之间的关系。在当前“产业化与市场化”的社会大背景下，我国各级各类体育社会组织建设也将面临转型契机。表1中政府简政放权的举措结合我国行政体制的改革现状，体育行政部门已经逐渐开始充当体育事业的规范者、社会体育发展的引导者和组织者，极大地提升了我国体育社会组织的独立性，鼓励了体育社会组织积极承担公共体育服务，推动了体育产业发展和体育消费，促进了新时代下我国体育社会组织蓬勃发展。

表1 相关制度刺激发展需求

1.4 体育社会组织发展条件优化

在过去我国体育领域，社会组织与政府的关系往往是被管理与管理的关系，而在管理层面，政府下达的往往是行政命令而非双方协商管理。这些政策文件和法律法规，是培育扶持和综合管理社会组织的制度体系，其对体育社会组织的管理思想逐渐由“控制”转向“发展”，必须在实践中不折不扣地贯彻落实。足协率先迈出“管办分离”的第一步，“转型”后，成为具有公益性质的体育社会组织，将在人事、财务、机构、外事和规划五大方面获得自主权。社会组织制度的推进与发展为新时期体育社会组织提供了有力的发展条件(见表2)。

表2 社会组织制度的推进与发展

2 新时期体育社会组织的改革任务

新时期我国的社会组织也有了飞速的发展，它们在政治、经济、文化、生活各个领域都发挥着巨大的作用，对改革开放产生深刻的影响。在十九大报告中5次直接提及社会组织，8项工作简介提及社会组织，相比较十八大报告，提及次数更多，涉及领域更加广泛。“小政府、大社会”这是建立完善社会主义市场体系，深化改革行政管理体系的必然趋势，而体育社会组织作为社会组织的重要组成部分，是非营利性公益组织，对社会民众身体素质的提高、对国家体育事业的发展、对社会发展的建设都发挥着重要作用[7]。因此，体育社会组织身上肩负着党中央赋予的新时代改革任务。

2.1 整合公共体育资源，更好提供体育服务

我国体育事业蓬勃发展，十八大以来，据不完全统计，习总书记共就体育工作做出重要批示120次，发表重要讲话15次，在十九大报告中指出要广泛展开全民健身活动，加快推进体育强国建设。在政府主导型市场经济下，如何将零散闲置的公共体育资源进行有效整合，促进体育产品的营销、体育服务的推介，提高公共体育资源的利用率，这是现在亟待解决的问题也是体育社会组织肩负着的重大任务。在2008年北京奥运会成功举办以后，中国的竞技体育发展达到了前所未有的高度，国家体育发展战略从而转向以群众体育为主的全民体育发展战略[8]。当前，我国群众体育健身和文化的需求日益增长，这与公共体育服务供给模式单一、公共体育产品针对性不强、多元化的体育服务体系尚未建立的矛盾十分突出。公共体育服务已经成为体育事业发展的重中之重，面对多元复杂的公共体育资源，政府和市场单独进行调配时会不可避免的交替出现“市场失灵”或“政府失灵”的现象，欧美发达国家则将社会组织的发展作为应对“市场失灵”的重要机制[9]。体育社会组织的出现可以有效弥补政府、市场在公共体育资源配置中产生的不足，充分调动社会力量，拓宽体育产品和体育服务的供给渠道，构建多元化的体育公共服务体系，减轻政府部门压力，形成“政府掌舵、社会组织划桨”的基层公共体育服务模式，从而使公共体育资源有效整合，为人民群众提供更好的体育服务。

2.2 推动国家治理现代化，提升体育治理能力

“治理”一词是十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》上提出：“目标是推进国家治理体系和治理能力现代化”的核心理念。社会组织的非政府性、非营利性、自愿性则决定了它们在“治理”理念中具有政府所不具备的优势和特点。“国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与的民主协商渠道[10]。”体育社会组织的培育、建设、发展，不仅仅有利于促进我国体育事业的治理模式的转型发展，更是我国治理体系、治理能力现代化建设的重要组成部分。政府和体育主管部门作为主导者和主体，在体育治理方面不断“越位”，主要表现在政府和体育主管部门权力过大，对于公共体育管理权力难以下放；体育社会组织和公民则无法参与体育治理而“缺位”，例如足球运动管理中心和中国足协实际是一套班子，但足管中心被赋予对足球项目全面管理的职能，而足协作为体育社会组织却不具有实际管理权力。继2016年足协脱钩和2017年篮协脱钩后，中国职业体育已经迈出了改革路上坚实的一步，他们将拥有更大的自主权，更好地组织管理体育事务。从协商民主的角度来看，政策制定中涉及的专业知识越来越多，这就需要专业的社会组织与政府进行对话协商。因此，我国想要增强体育治理能力也需要发展体育社会组织，只有大力发展体育社会组织，培育体育社会组织的管理主体，才会让体育社会组织参与社会治理成为可能[11]，使体育社会组织承担与政府协商、政策制定等任务，政府管理部门也通过职权下放而逐步实现职能转移，公民也通过体育社会组织这个专业的平台积极主动参与体育事务。政府、体育社会组织、公民三者协调互动、合作共治使得体育治理能力不断提升。

2.3 提升群众健康水平，助力社会现代化建设

党的十八大以来，社会组织作为社会主义现代化建设的一支重要力量，已经纳入“五位一体”的社会主义现代化建设布局。体育社会组织作为一种非盈利的公益性组织，在新时期社会进步、发展过程中起着必不可少的作用，身上更肩负着助力社会主义现代化建设的光荣使命。我国建设社会主义现代化战略中所提出的重要任务就是“开展全民健身运动，增强人民体质”。国家政府曾多次召开重要会议、发布重要讲话要求积极开展全民健身运动，增强人民体质。最近的三次中国共产党全国代表大会上都提及了“开展全民运动，增强人民体质”这一要求。“党的十八大” 也提出:广泛开展全民健身运动，促进群众体育和竞技体育全面发展；“党的十九大”提出：广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设。《国民经济和社会发展“十一五”规划》中提出:开展全民健身活动，提高全民身体素质；《国民经济和社会发展“十三五”规划》中提出：落实全民健身国家战略，加快推动群众体育发展。体育社会组织最本质最重要的功能还是为了提升人民群众的身体健康。随着体育社会组织改革的深入，国家体育各部门将充分依靠各类体育社会组织推动全民健身工作的开展，协同推进全民健身事业发展的合力更加强大，群众性体育赛事活动开展更加贴近民生。体育社会组织由于自身的平台优势可以为广大人民群众提供专业细致的体育服务，满足人民群众多层次、多元化的体育锻炼需求，并且由于体育社会组织具有很强组织性的特点，它可以在短时间内高效地组织起人民大众需要的体育活动，最大限度地发挥出自身作为社会组织的规模效应。

3 新时期体育社会组织的改革方向

为了全面深入地推进体育社会组织改革，未来期待建立一个数量多、种类多、结构和谐、管理运营独立的现代化体育社会组织体系[12]。

3.1 降低体育社会组织的登记准入门槛，严格把控体育社会组织市场行为

我国体育社会组织的发展起步较晚，1924年第一个全国性体育社团—中华全国体育协会正式成立。根据历史资料查阅，1949年新中国成立以前，全国范围内先后成立过249个体育社团[13]。2007年，民政部发布的《社会服务发展统计公报》，首次公布了全国体育社团的数量。2007年以来，全国级、省级体育社团数量呈上升趋势。

目前，我国对关于社会团体登记管理的法规主要包括三大类别(见表3)：双重登记许可制、备案制和直接登记制。

表3 我国体育社会组织不同类别登记准入制度

当前，我国体育公共服务总量不足与人民群众不断增长的体育需求之间的矛盾越来越突出，而体育社会组织作为提供公共体育服务的生力军，体育社会组织建设就显得尤为关键。2017年10月，国家体育总局召开传达学习贯彻党的十九大精神干部大会中着重提出了体育社会组织发展不充分的问题，想要开展好公共体育服务，政府重视、民间组织体系发达、志愿者人数三者缺一不可，体育社会组织数量不足，必然会影响人民群众参与体育锻炼的积极性。双重许可登记制是一种监护型制度，超高的准入门槛令体育社会组织合法身份的获得较为困难，体育社会组织的独立性受到了压制，主体性品格缺失。备案制是由地方政府率先发起的制度改革，但是范围仅仅适用于社区社会组织，存在一定的局限性。直接登记制对直接登记的四类社会组织只给笼统的解释，但并未给予细化标准和范畴，容易造成体育社会组织登记混乱。作为人口大国，我国体育社会组织还未摆脱“登记难”的发展问题，有很多草根体育社会组织达不到登记的要求，没有合法身份就不在统计范围之列，这也是我国体育社会组织数量不足的客观原因。

我国亟须改革对体育社会组织的审批登记制度，对于想要成立体育社会组织的公民，政府一方面，提供优惠政策，加强基础性工作实施力度，激发人民群众投身体育公共服务领域的积极性，为体育社会组织的发展提供了更加广阔的空间，壮大其自身队伍；另一方面，扩大直接登记范围，以直接登记制度为主简化准入程序，拓宽准入渠道为其提供良性的发展环境；细化直接登记内容，形成分类准入制度。最后，当体育社会组织在社会上拥有一定的地位，规模和数量扩大到一定程度，人民群众多样化的体育锻炼需求基本得到满足时，再出台一些政策对体育社会组织征收税费、土地使用费等各种前期未征收的费用，同时通过加强市场监管能力以及严管注册门槛等来规范市场竞争环境，使体育社会组织在良好的社会环境下公平竞争，不断完善自身规章制度建设，提升自身服务管理水平。

3.2 加强社会力量对体育社会组织的培育扶持

我国体育社会组织发展起步较晚，虽然发展势头迅猛，但是相比较其他公益性社会组织的规模仍具有较大差距，作为非盈利性的社会组织，其自身的生存发展离不开政府的扶持与帮助。

3.2.1 初创期培育模式 对于处于初创期的体育社会组织，亟需创新培育扶持模式。第一种模式—“中心支撑、多点辐射、分层培育”，以某个区的体育社会组织培育基地为中心，整合周边4个街道社会组织服务中心和中新合作区4个社工委虚拟孵化平台，统筹安排、一体运营，形成“1+4(实体)+4(虚拟)”的区街两级功能有别、错位发展的体育社会组织培育和管理机制。在区级层面，依托培育基地遴选优秀的社会创业者及其项目，发挥专业体育社会组织的示范引领作用，开展专业化、规模化的孵化培育工作；在街道(社工委)层面，通过体育社会组织服务中心和虚拟孵化平台，发掘和培育有潜力的草根组织，提升其参与社区服务的能力，满足社区居民多样化需求，实现社区治理创新。“中心支撑、多点辐射”的培育模式，实现了孵化资源的合理配置、优化使用，提升了孵化培育效率。第二种模式—“以赛代练、优化培育流程”，对于入驻社创中心的体育社会组织，通过社会创业比赛的形式，引入激励和退出机制，将培育工作融入到组织带着项目参与比赛的整个过程中，不断提升组织自身能力建设，精准甄选发展潜力大、项目质量高的体育社会组织和组织负责人。为拓展孵化培育的内涵，提出“全程陪伴”的培育理念，即社创中心不仅扮演资源支持方和技术输出者的角色，更要做组织成长中的导师和伙伴。

3.2.2 成熟期扶持模式 对于处于成熟期的体育社会组织，政府购买公共服务是支持体育社会组织发展的重要方式，经费不足是如今社会团体普遍存在的问题。对于自身发展较好、实力较好(例如在评估标准中达到3A或3A以上的体育社会组织)，政府可以通过对其进行购买体育服务进行扶持。随着我国《政府采购法实施条例》的出台，以及《政府购买服务管理办法(暂行)》的发布，我国基本确立了政府购买公共体育服务制度[14]。政府购买服务引入国内才22年，而购买体育服务的历史则更为短暂，直到2014年7月，江苏常州政府签订的购买体育服务“第一单”才真正标志着政府购买体育服务的开始[15]。在未来发展的过程中必须扩大政府购买体育公共服务的主体范围，建立完善承接政府购买的市场准入体系，科学规范政府购买公共体育服务方式。这无论是对体育社会组织的培育还是新时期体育社会组织的未来发展前景都有着极大的促进作用。

3.3 加强体育社会组织自身建设，促进其健康有序发展

当前我国体育社会组织发展遭遇到的一个最大瓶颈是：政府和公众对体育社会组织承担角色的期望很高，但是其自身能动性不足、行动力不强，导致它们难以实现所承担的功能，因此当有了外部的扶持与帮助，更重要的是增强体育社会组织自身能力。一是提升体育社会组织与政府的良好配合能力。我国体育社会组织为达成使命所做出的努力有一个基本共通的前提，就是与政府保持密切、良好的联系。二是增强体育社会组织专业服务水平与能力。体育社会组织的服务能力需要从服务项目、服务受益面、服务类型等方面进行考察，必须要提升其项目运作水平，注重项目开发能力，增强项目管理水平，提高资金运用效率，扩大项目影响力。三是强化体育社会组织自我约束能力，建立其内部自律机制。自律是一种自我约束机制，是体育社会组织能力建设的重要内容。自律机制就是体育社会组织在法律的规范下自我控制保障体系，形成自我管理、自我发展、自我约束的持续发展状态，使体育社会组织可以形成良性发展的态势。

3.4 转变发展方式，推广“伞状结构”枢纽型体育社会组织

建立“枢纽型社会组织”是2008年《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》上提出的新思路，这是一种创新模式，初衷是在取消社会组织挂靠主管单位的双重管理体制后，建立一种政府与社会组织之间高效并节约成本的新型关系机制。但是在实际中，枢纽型社会组织由于自身的官办性质和行政化运作方式，容易造成政社混淆、不公平现象的产生，十九大中提及的“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”也从侧面印证了枢纽型社会组织的弊端将会影响社会组织的健康发展。从国际上经验看，“伞状结构”枢纽型社会组织是最强的联结模式，它是社会组织之间建立制度化的联合管理机构，“伞状结构”下的社会组织彼此保持独立和自制。我国目前需要大力推广“伞状结构”枢纽型体育社会组织，这类体育社会组织具有以下几类功能：第一，聚合联系同类社会组织，提供公共体育服务的功能；第二，利用自身所拥有的资源优势，为其他同类社会组织提供资源支撑；第三，代表其他社会组织，加强与政府或其他组织进行沟通、交流、协调。新时期迫切要转变陈旧的发展方式，推广“伞状结构”枢纽型体育社会组织可以充分发挥自己监督自己的自律自治功能，来监督规范体育社会组织的良性发展，而且它将是一个汇集信息、经验交流、成果展示、促进合作、相互监督、推动能力建设、推动组织建设的公共信息交流平台，同时加强横向交流、合作沟通，避免无序竞争。

3.5 完善体育社会组织法律体系建设与制度保障

“不以规矩，不成方圆”，合理有效的规章制度是体育社会组织“有章可循，有据可依”，实现秩序化和规范化管理的重要保证[16]。法律制度不健全和相应的政府角色异位，是制约我国体育社会组织发展的重要因素之一[17]。目前，我国涉及体育社会组织的法律并不完善，对于省(直辖市)级体育社会团体的法律环境，现行的相关法律体系仅仅包括登记管理和法律支持两方面，但是这些条例很多都是单向的行政法规，至今缺少一部针对社会组织的全国性的法律法规，尚缺少一部“母法”。在未来法律法规或者管理办法中，要明确规定体育社会组织的性质、业务主管单位、成立和变更、享有的权利和义务、业务指导、管理事项、归口管理单位、经济实体的审核和注册、组织机构情况、领导人员的任职管理情况等等。体育社会组织是具有独立法人资格的实体，只有拥有法律地位，它才是独立的、完整的体育社会组织，否则还将依附于行政单位的管制，甚至可能得不到社会的认可。习近平新时代中国特色社会主义思想中的“八个明确”中提出明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，因此必须建立一个统一、全面的法律平台，通过立法来保障体育社会组织的正当权益，让更多体育社会组织去行政化取得实质性进展，让更多体育社会组织的独立性得到保障，让更多民间、基层的“自发性”体育社会组织拥有合法权益。具体应加快完善已经颁布的《体育法》《全民健身计划》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等涉及体育社会组织管理的法规体系,维护其在体育公共服务供给方面的职能,使体育社会组织的建设和功能可以通过法律得到进一步完善[18]。

4 结 语

新时期在人民群众多元化体育锻炼需求日益增长的背景下，政府面临着为人民群众提供高效、优质的公共体育服务的责任，必须依靠社会力量来承担这项重要任务。当今我国体育社会组织的发展环境良好，体育社会组织迎来了快速发展的机遇，但同时身上肩负着更大的使命，新时期体育社会组织想要有新的作为，必须要拓展其发展空间，摆脱其对政府的依赖性，提高其社会地位，同时加大对体育社会组织的培育扶持力度，完善法律制度的保障，体育社会组织应当不断提升自身硬实力，为社会发展提供更多正能量，为公众提供更优质的体育服务。