法国重大工业事故应急能力建设

2019-01-22阳谦尚李宏良万井江

劳动保护 2019年1期

文/ 阳谦尚李宏良万井江

2018年10月28日至11月17日，应急管理部组织培训团赴法国进行重大工业事故应急能力建设考察学习，重点考察法国重大工业事故应急能力建设。

2018年10月28日至11月17日，应急管理部组织来自8个省（区、市）安监部门和9家中央企业共25人培训团赴法国进行重大工业事故应急能力建设考察学习。通过此次学习，了解了法国应急管理体系建设管理理念、模式和机制，也体会了法国重大工业事故应急救援机制的具体实践和案例，更收获了改进和提升我国重大工业事故应急能力的启示和感悟。

法国应急管理基本状况

法国国土面积55万 km2，现有人口约6 700万，行政上划分为13个大区、101个省、3万6 000个市镇。在国防和国家安全层面，全国划分为7个防卫大区。法国应急管理自19世纪初法国巴黎消防局的成立开始，已有近200年历史。在发展过程中，不断汲取工业事故、恐怖袭击和其他国家类似事故教训，应急管理工作日趋完善。

法国应急管理工作体制

1.国防和国家安全范围

法国国家安全包括国内安全、卫生和环境安全、经济安全、网络安全，目标是确保国家适应力。重大工业事故应急管理属于国防和国家安全的一部分。

2.国防和国家安全委员会（SGDSN）

由总统、总理和相关国家部委共同组成，负责军事国防、民防、紧急防御的最高机构。总统是第一负责人，总理具体负责，在总理办公室设置总理危机小组，负责国防和国家安全，主要负责制定计划和落实完成以及各个部委之间的协调。国防部、内政部和外交部是法国危机管理的三大部门。其中内政部主要负责制定对内安全和民事安全政策，管理领土内重大危机（见图1）。

法国的应急管理体制与国家行政体制、司法体制及欧盟法令等密切相关，并且具有鲜明的历史特点。法国将应急管理纳入国防和国家安全委员会范围内，可以统筹国防力量加入应急管理工作中。另外，部际委员会CIC的设立使应急管理协调工作成为常态，值得我国应急管理工作研究、借鉴。

图1 三个部委的危机管理分工

法国应急管理工作机制

1.中央层面应急管理

法国2012年危机管理规定，危机由总理总体管理，具体事务由相关部委处理。内政部长具体负责管理领土内重大危机处理(见图2)。

总理危机小组24 h值班，发生国家级危机或事件和特别严重危机启动跨部危机管理和协调中心（CIC）进行战略和政治指挥，负责各部位之间的协调。CIC的负责部长由总理指定，以总理名义负责危机处理，可能是内政部、外交部长，也可能是其他部长。危机事件先由CIC内部研究提出总体方向和解决方案，由CIC的负责部长做出决策，由相关部委下发到大区、省应急中心。CIC还负责与欧盟合作伙伴沟通协调工作。

内政部和相关部委都设置有国家安全高级公务员（HFDS）和危机控制中心，负责管理各部委相关联危机事件应对。

内政部危机控制中心包括警察行动执行中心、宪兵行动情报中心和跨部委危机管理和协调中心（COGIC），分别协调危机处置的3支队伍：国家警察、宪兵（武装警察）、消防救援队。

2.地方层级应急管理

市长（相当于我国的县级主官）。法律规定市长负责危机管理和预防，制定市级保障救援预案（PCS）。遇到可控制的事故或疾病时，市长是实施救援行动的主管。

省长（相当于我国地市级主官）。如果事故、危机、灾难所造成的后果超出市级处理能力范围，省长负责调动隶属国家级别的相关救援手段进行应对。在问题涉及多个市镇，市长缺少足够资源来掌控局面或情势比较严重，以及责令后，市长还未采取必需措施时，省长将代替他指挥等情况时，省长会成为实施救援行动的主管。

图2 重大危机应对流程

3.自然灾害和恐怖袭击保险赔付机制

法国近两年将自然灾害和恐怖袭击纳入正常保险当中，一份保险中将有16%保费进入国库，其中14%进入国家自然灾害专用资金库，2%进入恐怖袭击专用资金库，专用资金用于这两项损失的国家赔付。当认定为自然灾害或恐怖袭击时，即启动赔付机制，由保险公司和国家分别对保险者赔付50%，恐怖袭击受难者家属也会得到一笔补偿金。法国每年会有约7亿～8亿欧元的保险收入进入国家自然灾害资金库。

4. 应急管理信息化工具

法国开发了民事安全应急响应规划（ORSEC）门户网站、地理信息系统、社交网络监督平台等网络信息系统，作为应急管理信息化工具。

法国应急管理法制

2004年法国颁布了《民事安全现代法》，规定了政府机构、生产经营者的义务和责任，强化了市长在危机管理及预防方面的作用，同时规定法国公民是民事安全的参与者，明确了政府与民间参与公共安全治理的双轨制模式。2013年颁布了《国防与国家安全白皮书》，是国家应对危险突发事件的行动指南，包括重大工业事故风险收集、预测、保护、预防和行动等方面内容。

2012年欧盟颁布了《赛维索指令Ⅲ》，该指令是欧盟工业企业制定厂内应急计划和厂外应急计划的主要法规，主要是为防止发生危险化学品重大事故，降低事故危害，保障人身、财产和环境安全，同时完善了危险化学品管理、风险评价、安全报告、公众知情权及土地规划等内容。2015年，《赛维索指令Ⅲ》融入法国的法律条款，对法国重大工业事故预防方面，起到了重要作用。

法国应急预案体系

法国以《赛维索指令Ⅲ》要求为主线，建立了国家、防卫区、省、市镇四级政府应急预案体系。高风险工业企业编制《内部执行方案》，并配合政府制定《特别干预计划》及《解决方案索引》，用于政府应急救援机构对企业的救援。法国还特别重视汲取国内外重大事故教训，及时修订法规和标准，形成了纵向有支撑、横向有保障的应急预案体系。

应急管理部培训团参观巴黎市政府安全保障与预防部

1.国家应急预案

国家层面制定的《民事安全应急响应规划》（ORSEC），是全国应急预案编制的纲领性文件，内容包括民事安全组织、一般风险应对、特殊风险应对、应急演习及经验反馈。明确了风险辨识、应急准备、联动机制、民事安全文化、协调应对等内容。

2.大区应急预案

制定大区级《民事安全应急响应规划》（ORSEC），指导大区层面应急处置工作。

3.省级应急预案

省级《民事安全应急响应规划》（ORSEC）。各省层面也需要制定ORSEC，作为全省应急响应纲领性文件。技术风险预防计划（PPRT），也叫工业区和周边居民区共存计划。目的是通过在居民区和工业区设置安全预防措施，在事故发生时保障生命安全。

4.市级应急预案

各市制定《市级救援保障预案》（PCS），明确管辖区域发生突发事件，市长作为该市应急处置负责人，负责发布警报、指挥救援、保护民众等工作。

5.消防救援队应急预案

为提升消防救援队实施救援的响应能力，各省、市消防救援局（队）组织相关工业企业编制《解决方案索引》（ETARE），采用“一企一卡”形式，标明企业现场航拍图、周边设施分布、现场交通线路情况、地理环境、危险源位置、应急救援方法、企业基本信息和注意事项等内容。

法国应急救援力量建设

1.应急救援队伍建设

法国保障民事安全主要由综合性消防救援队负责，主要任务包括：民事安全的风险预防和评估，安全措施预备和应急救援方案，人员、财产和环境的保护，事故灾难和自然灾害中受害者的紧急救援与撤离。在法国24万6 900名消防救援队员中，78%是志愿消防者，17%是专业消防人员，5%是军队消防人员。

法国有23个直升机救援基地，按照防御区域风险特点和需求进行分布，由地方向国家申请使用；全国共有6 000多台急救车、3 750多台消防车、3 900台森林消防车、1 100台应急车辆；军事消防员属于国家应急救援力量，分布在3个防御区域总部。

法国每个省都有省级消防救援局，由省长直接指挥，费用由省议会批准。以罗纳省消防救援局为例，每年费用预算约为1.4亿欧元。罗纳省消防救援局管理本省100多个消防站，约6 000名消防救援人员（含消防志愿者）。

表1 消防队员级别与培训要求

2.应急救援培训基地建设

法国每个省都有消防救援培训基地，由省消防救援局负责管理。省级培训基地主要完成消防救援1～3级的培训及考核。第4级培训及考核在国家级培训学校完成。省级培训基地主要开展消防志愿者基础教育、消防救护技能教育、专业救援、实战演习、考试、公众安全意识教育及对企业救援队培训（见表1）。

省级培训基地主要课程包括：火灾救援、油罐车泄漏救援、化工装置泄漏救援、交通事故救援、城市快线救援、居民楼内救援、高速公路救援、高压线路触电救援、地下设施救援、自然灾害救援、森林火灾救援、烟雾场所救援、放射性场所救援。

重大工业事故应急体系

1.工业企业应急救援预案

《内部执行方案》（POI）。为应对可能造成的重大工业事故风险，法国法律要求赛维索高风险工业企业必须制定POI。POI是企业通过危险研究后，为限制事故对企业内部影响而制定的响应方案，内容包括企业内部应对不同事故的处理方式、受影响区域示意图、应急救援方式、应急标识和外部消防救援队需要注意的事项。POI由企业负责人负责启动。

《特别干预计划》（PPI）。针对每一个高风险工业企业，各省需要分别制定PPI。该计划在企业危险报告基础上进行制定，主要是为应对企业事故波及到周边区域的情况，内容包括厂外应急方案、民事安全规定及外部应急救援措施等3方面。PPI由省长部署，属于塞维索计划特别组成部分。为了确定人群保护和干预策略，制定PPI计划时，必须全面掌握各种风险因素及后果。PPI计划由省长负责启动，有权调动公共救援部门（消防、警察、宪兵等）、所有国家机构及公共和私营企业（运营商、协会、网络运营商等）力量。

应急管理部培训团拜访法国内政部和巴黎地区消防局

当企业发生紧急情况时，由企业主要负责人启动企业内部执行方案（POI）进行处置。若事故超过企业应急能力范围，企业负责人要立即通知省长启动特别干预计划（PPI），并根据情况逐级响应。

2.工业企业应急救援力量建设

法国工业企业内部应急救援力量主要包括以现场事故处置为主的应急救援人员和以医疗急救为主的急救人员两部分。

应急救援人员。法国法律规定，工业企业每30～40人需配置1名应急救援人员，形成企业内部应急救援力量。企业应急救援队长一般由专业消防队服役过的消防员担任。他们具有专业的综合救援技能，可以帮助企业建立完善的应急执行方案（POI）和《解决方案索引》（ETARE）。负责在企业内部开展应急知识宣传、应急救援培训和演练。在事故发生后，执行内部执行方案（POI），并配合外界救援力量开展救援。

医疗急救人员。法国一些大型企业内部有厂医、护士，成为企业医疗急救力量。厂医和护士负责开展急救培训、健康体检和跟踪。事故发生后，在第一时间对受伤人员进行急救处置，为受伤害人员提供最快速的急救，直到将受伤害人员送至医院。

3.工业企业风险管理

法国根据《环境保护法》要求，对工业企业风险采取分级办法进行管理。风险较大的企业会被列入环境保护分级（ICPE），由工业环境划分部（原环境部）负责派驻各省的监察员负责监管。ICPE分为两级，分别是：申报等级（初级）和授权许可（高级）。

法国建立了劳动监察机制，对企业风险管控情况进行日常监督，还建立了各种研究院和委员会，为企业风险管理提供技术支持。

启示和建议

应急能力是国家治理能力的重要组成部分。我国应急管理工作正处于从建立阶段向优化阶段转变的爬坡过坎期，老矛盾、老问题还没有彻底解决，新情况新风险不断涌现，重大工业事故依然没有得到有效遏制，事故应急救援能力与实际需求、社会期望还不完全适应。

较法国而言，我国具有改革力度大、管理机制灵活、应急管理工作起点高、内部动能足、外部借鉴经验多的抓好重大工业事故应急能力建设的条件和优势，结合此次法国学习考察过程中感悟到的一些启示，特提出以下几个方面的建议。

统筹全国应急救援力量

法国的应急管理体制与国家行政体制、司法体制及欧盟法令等密切相关，并且具有鲜明的历史特点，将应急管理纳入国防和国家安全委员会范围内，可以统筹国防力量加入应急管理工作中。另外，部际委员会（CIC）的设立使应急管理协调工作流程顺畅，值得我国应急管理工作研究借鉴。建议我国尽快组建国家应对特别重大灾害指挥部，成立国家层面应急救援协调机构，统筹全国各方面应急救援力量使用，形成合力。

突出属地为主，明确应急救援职责分工

建议深化我国属地为主的经验做法，进一步加强对各省、市应急救援能力大小的评估，不简单以具体的数字等级确定响应标准，而是以各省、市及其下属行政区域实际应急能力来划分应急响应分级，并从应急物资、装备和救援力量3个方面进一步明确国家层级的应急职责定位和扩大应急响应条件。明确应急救援原则，确保各级应急救援力量均能最大力度地组织救援，最大程度地将问题解决在本层级，从而避免因数字变化而不断变换指挥权，贻误战机，影响救援，导致灾害扩大的情况。

优化管理程序，健全应急预案体系

建议我国进一步简化应急预案编制导则、突出重点应急要素，明确规定所在地应急管理部门和综合性消防救援队伍对企业内部应急预案进行审批和衔接，重大事故应急预案由县级以上政府负责人部署、批准。并借鉴法国企业《解决方案索引》经验，开展高风险企业应急救援“一企一卡”编制，提高外部救援力量对企业救援效率。

突出专兼结合，建设我国志愿应急救援队伍

目前我国消防救援队伍以国家综合性消防救援队伍为主，专职队为辅，企业救援力量为补充，1万人中消防救援队员不到3人，救援人员比例远低于法国。建议建立消防救援志愿者机制，鼓励转岗后的专职消防救援人员加入所在地应急救援志愿者队伍，同时鼓励企业合格救援人员加入消防救援志愿者队伍，并享有岗位津贴，参加消防救援值班，救援工作给予一定补助，弥补国家救援力量的不足。