关于农村拆迁问题的行政法学分析

2019-01-21袁小冬

西部论丛 2019年3期

摘要：随着社会主义市场经济的不断发展，城市建设用地逐步紧张，早已无法满足新时期下城市进一步建设的要求。上世纪90年代以来，为了实现土地的合理使用，各地相继出台了一系列关于拆迁问题的规范性文件，拆迁工作逐步深入开展并不断扩大规模。城市的招商引资和旧城改造、农村的拆迁，在一定程度上刺激了经济的进一步发展，对城市建设有一定的积极作用，但与此同时，也产生了许多问题，各地几乎都存在过暴力拆迁的报道。新时期下，随着法律法规的不断完善，暴力拆迁的问题有所缓解，但新的问题开始出现。文章主要从行政法学角度出发，分析农村拆迁过程中存在的问题并寻找相应的解决办法。

关键词：拆迁；问题；措施

一、农村拆迁问题产生的背景

改革开放以来，我国经济发展水平有了比较长足的提高，与此同时，公民的思想意识有了很大程度上的变化，公民看待问题的视野也更为开阔，生活条件方面不再局限于以前落后偏僻的农村，试图到城市来谋求更大的发展。这就对原先的城市体系形成挑战，一方面，越来越多的农村人口流向城市，使得原先的城市规模和城市所提供的生活设施难以满足日益增长的人口的需要，必须通过改造旧城等方式改进城市建设和扩大城市地域范围，以提升城市发展水平，完善包括交通在内的一系列生活设施；另一方面，农村人口对待生活的态度有了不同，随着人们物质水平的提高，农村人口也不仅仅局限于“吃得饱、穿得暖”的旧时代最基本的物质要求，而是追求更高层次、更高水平的物质享受，原先的农村建设遭遇瓶颈，根本无法满足人们此方面的要求。以江苏省为例，江苏农村人口的物质生活水平并不差，然而，即便是经济发达的苏南地区，农村交通也并没有完全实现水泥路面全覆盖，很多地方依旧是使用的乡村土路、泥路，在如今苏南农村几乎家家一辆车的情况下，这样的路面早已难以满足相应的要求，而原先旧时代所规划的农村居民居住地和居住线又过于密集，难以在村庄内有效扩充路面，有的即便换成了水泥路面也难以实现有效会车通行，这一问题随着时代的不断发展显得越来越突出，改造旧农村，建设社会主义新农村成为21世纪以来的一项重要工作。

在此背景下，随着上世纪90年代城市自身改造包括旧城改建工作的基本完成，城市规模扩建工作逐步提上日程，国家相关法律逐步出台，各地政策性文件不断下发，农村拆迁工作不断深入开展。可以说，城市化进程的不断加快，是农村大面积拆迁的时代和社会发展背景之一，总体上来说符合我国的经济发展需要，能够在一定程度上刺激我国经济的增长。促进城镇化发展以提高城市化率，是顺应社会发展趋势的举措。[1]近两年来，我国经济增长趋势放缓，开始进一步强调经济的更好的发展，农村拆迁在一定程度上，可以进一步将国有土地进行合理分配，激发广大农村的经济发展活力。但是，在城市化和土地的进一步规范使用过程中，各方利益出现了分歧，广大农村村民与开发商之间存在分歧，公民与行政机关之间也存在分歧，政府在招商引资过程中，常常对开发商提出一些优惠条件而这些条件又与被拆迁人的利益不符，拆迁问题由此产生并日渐复杂起来。

二、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之前农村拆迁存在的大致问题

（一）法律法规不健全，难以保障被拆迁人的合法权益

在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施之前，各地拆迁工作主要依据的是2001年国务院公布施行的《城市房屋拆迁管理条例》，由该条例第6条可知，取得房屋拆迁许可证的单位可以实施房屋拆迁，本质上说，政府其实是以行政许可的方式授予拆迁单位房屋拆迁权，虽然《城市房屋拆迁管理条例》也强调了政府对于拆迁工作的监督管理，但实际上，由于缺乏相应的监管措施和拆迁程序，常常出现被拆迁方利益得不到充分保护的情形。

另外，对于拆迁人而言，只有其未取得房屋拆迁许可证、擅自实施拆迁或者没按照房屋拆迁许可证的许可事项进行拆迁或者以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的情况下，房屋拆迁管理部门才对其进行处罚，而且处罚也仅仅是“吊销房屋拆迁许可证”和罚款的行政处罚方式。对于可能存在的暴力拆迁问题、实施暴力拆迁的主要责任人员是否需要承担刑事责任的问题只字未提。可以说，这是一个严重的法律漏洞，如果拆迁人合法取得房屋拆迁许可证并且按照许可规定的事项进行房屋拆迁，那么不管其采取怎样的拆迁方式，都是符合《城市房屋拆迁管理条例》的，那么假如拆迁人在夜间进行强拆的话，只要没有危及被拆迁人的生命安全，其他行为仅仅是拆迁程序不当，对其处罚程度更为有限或者几乎不存在行政处罚的情形，这就使得暴力拆迁的问题日益严重。

对于行政机关工作人员的处理方面，具体也只强调在“违法核发许可证”方面会对其给予行政处分或者追究刑事责任。也就是说，其他方面，只要没有发生重大的人员伤亡的情形，一般不会追究行政机关工作人员的责任的。可以说，对于行政机关责任人员和拆迁人的监管和处罚方面，《城市房屋拆迁管理条例》的规定是很不完善、很不健全的，难以全面保障被拆迁人的合法权益。

（二）缺乏规范的法律程序，暴力拆迁现象频发且被拆迁人难以维权

一部法律法规，即便内容规定的再好，如果没有严格的法律程序的指引，那么这部法律法规仍然是存在很多问题的。《城市房屋拆迁管理条例》中，对于拆迁人应当以何种方式、怎样的程序进行房屋拆迁，幾乎没有涉及，只是对于“委托拆迁”的问题作出了一个比较模糊的规定。这就造成很多取得房屋拆迁许可证的单位在利益的驱动下，常常认为自己已经得到法律层面的认可，不顾被拆迁人的合法权益，采取暴力、胁迫、断水、断电等手段，逼迫被拆迁方在安置协议上签字。

此外，围绕着农村房屋拆迁，地方一些政府部门为了实现自身的部门利益，尽快完成上级政府交代的工作，对于开发商的随意拆迁问题也是尽可能不管，暴力拆迁的现象频发。并且事后也难以追究行政机关的责任，因为其完全可以用“维护公共利益”为自己不管不顾暴力拆迁的行为做辩解，而地方政府掌握了“公共利益”的解释权，[2]被拆迁人也无可奈何。总的来说，以行政许可的方式许可拆迁单位自行进行拆迁工作，而全程又缺乏政府的监管，甚至有些地方政府采取纵容的态度，加上拆迁人只是获得行政许可的行政相对人，其拆迁行为并不是属于行政执法行为，也难以用行政执法程序来规范要求，另外对于拆迁人的拆迁程序又没有其他专门的规定，这些因素都容易导致暴力拆迁行为的产生。

另一方面，广大的被拆迁方难以通过有效途径维护自身的合法权利。根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》第16条，拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，由当地房屋拆迁管理部门裁决，对裁决不服的，可以向法院起诉。也就是说，当政府部门行政裁决书下达后，只能对该行政裁决提起行政诉讼，而且在诉讼过程中并不停止拆迁行为的实施，对于普通的被拆迁人而言，一旦房屋被拆除，将处于十分被动无助的地位，因此农民只能接受政府的方案，限制了农民的诉权，[3]被拆迁人的利益往往难以得到保障。

（三）行政机关强制执行权的滥用

根据原先《城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，房屋所在地的市、县人民政府和有关部门具有强制拆迁权，但是，并没有对强制拆迁后被拆迁人的合法权益（包括后期安置等）有比较明确的规定，事实上，给予行政机关强制拆迁权却不规定被拆迁人安置费用的补偿问题，这一规定本身就有不合理之处，等于是赋予了行政机关相当大的权力却没有通过其他程序来对行政机关的行为进行规范和监督，这便造成了在相当大的程度上行政机关行政权力滥用的问题，而对于被拆迁人而言，能够最大程度上维护自身合法权益的基础便是被强制拆除的房屋，一旦房屋被强制拆除却没有后续工作的跟进，近乎绝望的被拆迁人便以命相搏，自焚、自杀事件层出不穷。而且原先《城市房屋拆迁管理条例》中，对于“违章建筑”是采取不予补偿的态度的，如果从行政合法性原则考虑的话，的确这样的做法有法律依据，主要依据的是《土地管理法》、《城乡规划法》等，但是，就广大农村而言，在上世纪家庭联产承包责任制开始广泛实施之前，农村土地宅基地的问题便基本确定，20世纪80年代许多地区进行了进一步的调整，按照家庭人口等因素进行包括土地承包在内的新的划定工作。而最先出现的《土地管理法》也是1987年才公布出来的，很多包括农村家庭副业用房在内的房屋在公布之前已经建成，之后改建、重建也并没有相关的行政机关的工作人员依据新的法律规定加以提醒并协助办理相关手续，农村众多村民建房也仅仅是为了养家糊口，可以说，这些房屋（比如家庭副业用房）是村民生活来源的一部分，很大程度上减轻了政府的负担，单单依据没有办理相关手续这一条就对这部分房屋采取不予补偿的态度和做法，很明显是不符合行政合理性原则的，文章认为，这种情形下的行政机关强制拆除的做法也是属于行政机关强制执行权的滥用。因为普通农民文化水平相对较低，他们不可能了解如此众多复杂的法律法规和法律程序，政府在这种情况下，对于一些新出台的法律法规或者政策，应当及时的告知，并且协助相关农民办理相关手续，如果长时间不告知，农民是很难了解房屋建造的审批程序的，倘若后来在拆迁过程中又以未经审批为由对相关农民进行拆违，那么是很难服众的，不利于政府公信力的建设。

三、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之后农村拆迁存在的大致问题

部分行政机关采取更为隐蔽的“不作为”的应对形式：事实上的置之不理新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之后，不管是从政府主导层面还是被拆迁人权益救济层面，都有了比较长足的进步，充分考虑到了被拆迁人的合法权益，这点值得肯定，比如说，房屋补偿工作这一块，就由原先比较模糊的拆迁安置协议变成比较相对具体的规定，征收与补偿工作也由原来的行政许可方式变成由市、县级人民政府直接负责，有其一定的合理性，避免了被拆迁人和开发商的直接对抗，也在一定程度上防止了原先拆迁单位的暴力行为的出现；权利救济方面，被拆迁人由原先的只能通过行政诉讼的形式变成可以通过行政诉讼或者行政复议的形式，维护自身的合法权益，《行政强制法》公布后，对于行政强制执行权这一块又有了更为具体的一些规定，总体上考虑到了被拆迁人的权益，在具体的法律程序方面也有了比较具体的法律规定。

在此背景下，随着法律程序和法律法规的不断健全，原先的暴力胁迫行为迅速减少，但与此同时，一种新的“不作为”的形式产生出来。行政机关在于被拆迁人协商过程中，对于原先所谓“钉子户”的那部分被拆迁人，采取消极的置之不理的态度，不主动做工作，通过使被拆迁人“干着急”的方式，并且时不时的短暂停水停电，给被拆迁人带来长期的精神压力和精神负担。我把这种行为称为“高额补偿诱惑心理激将法”，等这部分被拆迁人想象高额的补偿费用实在忍受不住的时候，行政机关依然采取进一步的不作为方式，并且通过第三人以“劝解”的形式让被拆迁人接受原先相对比较低的价格的补偿。

事实上，笔者认为，当地方政府为了公共利益的需要，做出某一地区的房屋征收与补偿决定后，具体负责的行政机关应当主动进行相关的工作，即便是与被拆迁人一时协商不过来，也不应采取消极置之不理的做法，我认为这样的做法同样构成了行政法上的“行政不作为”，因为行政主体及其工作人员在确定承担具体行政职责的时候，有积极实施具体行政行为的职责和义务，不应当拖延履行甚至是不履行。

（二）重置价格标准混乱且难以严格贯彻执行，法律程序仍然被长期忽视

根据目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构按照评估办法评估确定，但具体的评估的标准一般由省、自治区、直辖市政府作出具体规定，各地由于地区差异，标准各不相同，甚至地级市与地级市之间，也会存在不同。可以说，在重置价格标准方面，显得很混乱。甚至部分县级市长期存在多种标准，或者沿用2011年以前的旧标准，另外还存在各类规范性文件滥发的问题，即便是对于具体负责的行政机关的工作人员来说，其中的某些法律问题理解起来都是相当困难，那么对于普通的被拆迁人而言，根本不可能了解相关的法律法规和法定程序，评估机构往往采取故意壓价或者给出比法定补偿标准相对较低的参考标准来忽悠被拆迁人。以江苏南通地区下辖某一县级市拆迁为例，不同的建筑分为不同的等级，依据建筑的用途、材料如砖瓦房等进行划分，不同等级的房屋重置价格也不相同，很多被拆迁人自主建造的用房材料好，可以划为一等用房，但是由于其不知道补偿标准，加上评估机构也并没有严格按照制定的标准进行，这类用房常常被划为二等用房，导致被拆迁人权益受损。有的地区甚至连评估机构都是直接由有关行政机关指定，忽略了其中由被拆迁人自主协商的法律程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有得到严格的贯彻执行。此外，按照我国《政府信息公开条例》的规定，对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开，行政征收过程中，土地房屋的重置价格的标准，很显然是涉及被拆迁人的切身利益，应当主动公开。有些地方政府虽然在网络上有所公示，但是对于广大农村被拆迁人而言，他们很难有针对性的对某些法律问题进行资料搜索和查阅，因此行政机关此处还应当提示有关人员进入相关具体网站的义务。但这些程序也常常被忽略，没有得到比较严格的贯彻执行。

（三）被拆迁人后期生活保障没有跟进，遗留了很多问题

就农村的行政征收来说，政府后期的生活保障力度做的还不够，直接给农民几个钱，然后“一脚踢”，这样基本上等于没安置。[4]在我国大部分农村，很多村民一辈子就生活在农村，文化水平不高，一开始可能会因为房屋土地的征收而取得一定的财富，但随着物价的上涨，同比工资水平提升速度的过于缓慢，很多人的生计也成为了一个问题，这在一开始拆迁时代拆迁比较早的村民身上显得越来越突出。另外，对于某些村民而言，他们根本不可能在城市找到相对比较好的工作，例如很多村民一辈子只会耕地种田，他们并没有比较专业的其他技能，这部分人的生活保障问题，政府行政征收过后是应该充分保障的，但目前并没有充分实现。被拆迁人后期的生活保障不跟进，当一次性补偿完的金钱花完，便容易出现更多的难以解决的问题，比如社会治安很可能恶化，而这些问题假如没有进行过行政征收的话，是不会存在的。政府从农民手中获得土地利益，应当为其后期的安置和生活提供必要的物质帮助，这样才符合法治政府的负责任形象。

四、当前农村拆迁问题的解决办法

（一）进一步完善相关法律法规，贯彻执行相关法律程序

总的来说，近些年来，我国相关法律法规不断完善，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为例，与原先的《城市房屋拆迁管理条例》相对比，不管是征收决定方面还是在补偿方面，都作出了比较具体的规定，甚至在相关程序这一块也有了比较详细的规定，注意到了很多細节。另外，很多法律也陆续出台或完善，《行政强制法》更是进一步规定了强制执行的种类和程序，对于农村土地的征收工作提供了程序上的借鉴。但是，仍然存在不完善的地方，比如在农村，很多村民的主要经济来源便是土地和依附于土地上的家庭副业，从长远角度看，一旦土地房屋被征收，这部分人单单靠着房屋拆迁补偿金生活是远远不够的。另外在农村人口安置的问题上，是否将拆迁户纳入城市户口范围、社会保险方面是否纳入城市医疗体系，都仍然没有比较具体的规定。法律程序方面，从我国的传统层面来说，短期之间不可能一下子达到严格贯彻的程度，甚至很多地方仍然是直接忽视复杂的程序，当然这其中也有提高工作效率的考虑，但是从长远角度看，法律程序的不严格执行，更容易滋生腐败、权钱交易等行为，不利于国家利益和社会公共利益，不利于保障公民的合法权益，程序的执行方面必须得到高度重视。

（二）规范行政权力运行，充分发挥行政机关的积极作用，为被拆迁人的生活提供后续帮助

对于行政机关而言，在对待农村拆迁的问题上，不应滥用强制执行权，应该依靠相关法律法规的规定和程序进行，行政强制权是一项极具侵益性的行政权力，“规范行政权力运行”是法治政府建设的重要组成部分，是我们实现法治理想的必由之路。[5]对于农村拆迁来说，行政强制权这一权力更应当得到规范运行，才能更好的维护被拆迁人的合法权益，增强社会的稳定性和和谐性。同时，在当前的背景下，行政机关应当充分发挥其积极作用，而不是采取“不管不顾”的工作方式。出现了问题，应当努力着手进行解决，积极主动与被拆迁人协商，或者通过其他法律途径解决问题，而不是采取消极的工作态度。另外，对于后期的被拆迁人的生活保障问题，行政机关可以向其推荐一些力所能及的工作，或者为其学习更多的生活技能提供帮助，行政机关应当按照当地的实际情况、被拆迁人的实际情况对后续工作进行跟进，被拆迁人生活实在困难的，提供必要的帮助。

（三）各地结合本地区实际情况，制定统一的重置价格标准和评估细则并贯彻执行

首先从房屋土地价格重置方面，有必要至少在省级范围内有一个比较大致具体的补偿范围的规定，各地可以有细微差别，但是总体上要有一个系统全面的规定。这样对于被拆迁人而言，有了一个具体的标准，可以比较充分的维护自身的合法权益，而对于行政机关而言，有了一个相对可靠的标准可以防范被拆迁人的恶意索要。文章认为，至少在县、县级市、市辖区这一级别范围内，应当存在一个比较具体的关于重置价格标准的规定，且标准的制定应当公开透明具体详细。另外，在房屋价值评估方面，文章认为应该由多家没有具体利害关系的评估公司分别进行价值评估，或者至少由一家评估公司的不同工作人员在不同时间、没有联系的情况下进行专业评估，这样的价值评估结果才更加具有合理性和客观性，也有效防范了部分人与评估机构之间的利益交换、损害他人和公共利益的行为。房屋价值评估机构也应当有专门的机关对其进行监督管理，可以说，房屋价值评估机构在整个拆迁工作中的分量举足轻重，其工作时间、工作地点应当与行政机关工作人员分开，这样才能避免双方联合压低重置价格的情形产生，也能防止行政机关利用职权对评估机构的正常评估工作进行干扰，损害被拆迁人的合法权益。

（四）加强对农村拆迁工作的行政监督和管理，充分保障农村的基层自治权利

任何权力，如果没有有效的监督和制约，那是很容易被滥用的。文章认为，行政征收过程中，应当有专门的监管部门负责监督，特别是相关法律程序这方面，目前实施的并不是很好，有专门的监管部门进行监督，既可以有效防止权钱交易情况的发生，也可以在一定程度上维护国家利益和公共利益，提升政府的公信力。另外，目前我国农村实行的是基层群众自治制度，这是基于我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定产生的一项重要的自治制度。那么，对于农村征收这一方面，我认为也应该充分保障村民的基于相关法律法规所赋予他们的自治权益，应该在作出具体的征收决定之前，由村委会召集组织村民会议或者村民代表会议，对相关征收方面的问题进行探讨和表决，充分保障村民表达自我想法的权利，然后由村委会将具体的讨论结果上报上级政府，上级政府应当对征收决定作出一些说明，或者派代表到农村与村民进行交流，因为我国的村民自治的权益，是经过《宪法》具体规定的，而《宪法》作为国家的根本大法，必须得到充分的尊重和实施。通过这一系列程序，也可以让被拆迁人进一步了解相关法律法规，同时提供了一个双方交流的平台，能够缓和部分矛盾，可以提升政府的亲民形象。所以说，制定这些征收程序是很有必要的，有理论意义也有现实意义，能够无形之中解决很多矛盾和问题，有利于促进社会的和谐发展，对于建设社会主义法治国家也有一定的积极意义。

注释：

[1]陆亚娜、徐瑜：《城镇化进程中农村征地拆迁问题解析——基于博弈论视角》，《苏州科技学院学报》2013年5月第30卷第3期。

[2]方远：《农村拆迁征地存在的问题：以鄂南L村为例》，《华中师范大学研究生学报》2012年3月第19卷第1期。

[3]权菊花：《关于农村房屋拆迁中存在问题及对策研究》，《法制博览》2016年第8期（下）。

[4]方远：《农村拆迁征地存在的问题：以鄂南L村为例》，《华中师范大学研究生学报》2012年3月第19卷第1期。

[5]关保英：《行政法学》（下册），法律出版社2013年版，第564页。

参考文献：

[1]关保英，行政法学（下册）[M]，法律出版社，2013.

[2]方远，农村拆迁征地存在的问题：以鄂南L村为例[J]，华中师范大学研究生学报，2012，19（1）.

[3]权菊花，关于农村房屋拆迁中存在问题及对策研究[J]，法制博览，2016（8）.

[4]陆亚娜?徐瑜，城镇化进程中农村征地拆迁问题解析——基于博弈论视角[J]，苏州科技学院学报，2013，30（3）.

[5]卢珺，农村房屋拆迁价格补偿问题及法律对策[J]，价格月刊，2015（10）.