宅基地使用权变动的基本问题研究

徐可 孙一平 张思捷

摘 要 随着生产力水平的提高，市场化经济的逐步完善，宅基地的经济价值日益凸显。如何在经济效益最大化且保留宅基地使用权人身属性的情况下合理分配土地资源，使其满足农民的住房需要，以及如何利用法律机制，与时俱进，使得宅基地使用权更好地反映我国政治经济文化多方面的变化。我国国土面积广阔，南北跨度长，地理因素必然会导致文化差异从而影响到各个地区关于宅基地使用权的操作规范的不同。在保障土地公有制的前提下，中国的宅基地立法需要从概念，理念，方向，路径等方面进行深入研究。

关键词 用益物权 宅基地使用权 人身属性 财产权利

基金项目：本文系2018年自主创新研究基金本科生项目的部分成果，项目编号：2018-WF-B1-11。

作者简介：徐可、孙一平、张思捷，武汉理工大学文法学院。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.105

三农问题向来是国家发展战略中的重中之重，农民则是三农问题中的核心。而宅基地使用权是农民最重要的带有人身属性的财产权利之一，农村用于生产生活的房屋及其所依附的宅基地使用权是绝大多数农民的安身立命之本和基本生活保障的来源。但是由于诸多原因的影响，我国目前法律对于农村宅基地使用权的变动方式的管理方面存在缺位，使用权不可变动的性质和地上房屋可变动的性质在现实中存在的矛盾日益突出。近年来，对于农村宅基地使用权变动的问题，各界专家学者已经开展了大量的理论研究工作和田野调查小结。本文将对宅基地使用权进行简单分析，以期提炼宅基地各项权益变动机制的研究方向。

一、宅基地使用權的理论研究

（一）现有的关于宅基地的法律规制

近年来，有关宅基地使用权的法律法规，规章规范性文件，政策纪律行业标准规范中有效文件有3624份，修正案106份 。

《中华人民共和国物权法》 的第十三章中对宅基地使用权这种较为特殊的用益物权进行了宏观且抽象的四条规定，大体涵盖了对宅基地的占有和使用的权益，灭失后在程序上的处理方法，以及宅基地使用权的取得，行使，转让几个方面。

在《中华人民共和国土地管理法》（2004年） 中规定的第六十二条对一户一宅制度进行了确认，对每户宅基地的面积大小进行了标准限制，同时对审批手续也有了规范，其中第四款明确规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”本项条款对宅基地使用权的人身属性再次进行了确认。

《中华人民共和国担保法》 中规定宅基地的土地使用权不可以进行抵押。

（二）宅基地使用权的特征

宅基地使用权概念最早出现于上个世纪六十年代。经过几十年的法制演进，关于宅基地使用权的制度内容逐渐得到完善。与此同时学者对宅基地使用权的特征也进行了大量的研究。

学界对宅基地使用权特征的研究主要形成了以下几种观点：

1.三属性说。高富平认为，宅基地使用权具有长期占有性、可继承性和随房转让性，但是其用途受管制。 （例如继承、买卖、担保、入股、租赁等用途）。而王利明则认为，宅基地使用权具有农村集体成员的身份属性，是对集体土地的用益物权，并且数量受到限制（例如一户一宅制度）。

2.五属性说。刘俊认为除身份性、无偿性、从属性之外，还包括行使权利时主体应当以户为单位、宅基地使用权面积享有依据要求规定等方面的平等性。 （例如以户为单位获取宅基地，以人口多少为基准划定宅基地面积大小）。

3.六属性说。汪渊智、李永格认为，宅基地使用权具有严格的身份性，无偿的使用性，永久的使用性，从属性，范围的严格限制性。 笔者并不赞同这一观点，永久的使用性说法过于绝对，当宅基地使用权人不具备相应条件时，应当在房屋灭失，毁损或者无法正常使用等情况下，向相应组织返还该项具有人身性质的权利。

综上，笔者认为，宅基地使用权应当具有人身性，从属性和可继承性。

二、宅基地使用权变动的方式选择

各地的积极实践探索：针对当前农村宅基地管理方面所产生的矛盾，部分省市对农村宅基地使用权的变动进行了积极的尝试，例如根据1999年修订的台湾地区“民法”第425条之1、第449条之2的规定，土地与房屋所有权因买卖而不属于同一权利主体时，则推定房屋所有权人与土地所有权人存在土地租赁关系，系为法定租赁权关系，房屋所有权人享有土地的法定租赁权；广东省开始了宅基地使用权变动改革的探索，相关政策中规定：对符合法定宅基地面积标准的“一户一宅”，其转让、出租的流转收益归该农户所有。由此可见，宅基地使用权已经不仅仅限于身份性质的用益物权，而是可以进入市场的权利。在市场化经济的趋势下，宅基地使用权依法进行变动，已成为我国法律在与宅基地有关的问题中的一个不可回避的问题。

为了解决宅基地使用权变动的根本问题，学界进行了广泛的讨论，主要有以下观点：

1.部分学者主张将现有的农村集体土地全部分配给农民个人所有，使农民获得最完整的土地所有权，从而从根本上切实保护农民土地权益免遭各方侵害。 笔者对此观点存在异议，承认土地私有是从根本上违背了社会主义公有制的属性，不利于社会主义事业的健康发展。

2.部分学者主张将城市土地制度改革的经验进行复制，对农村集体所有制国有化。同时考虑到农民的特殊身份，应当享有的特殊权利和城市与农村之间社会环境的差别，赋予农民对农业用地的永久承包权和对宅基地的永久使用权。此观点维护了社会主义公有制的本质属性，但是过于教条，在现实农村中复杂的情况较多，不利于农村土地的合理使用。

3.部分学者主张宅基地使用权作价入股以本村为单位组建开发公司，该开发公司通过与集体经济组织达成合意，取得宅基地使用权进行开发、建设，无需通过政府。而其他集体经济组织成员以其宅基地使用权入股，获得其“股份”对应比例的宅基地面积的住宅面积以及依原房屋的用途获取相应的商业面积。

笔者认为，宅基地使用权既然已经进入了市场经济的范围就应当制定相应的法律法规对其进行完善，在保障公有制为主题的大前提下，集体经济组织应当做到符合拥有宅基地条件的每户都能享受到合法权益，但是不需要宅基地作为住宅使用并且原宅基地上的建筑已毁损时，集体经济组织应当将其收回，同时，允许合理的利用宅基地使用权谋取利益，提高农民的生活水平。实现共同富裕。

三、宅基地使用权变动实地田野调查

为了获得更为直观可靠的数据，特成立了项目小组，进行了相关问卷调查。涉及湖北省、甘肃省、内蒙古自治区、河南省等五十多村庄的村民，切实询问了当地宅基地使用权变动情况。小组立足于现实，将一切改革深入群众，扎根群众，从农村宅基地使用现状出发，发现问题，解决问题。我们从问卷中选取了几个值得讨论的问题，以下是统计得到的结果：

1.是如何获得宅基地的？继承（74.28%）、分配（25.71%）、购买（0）、抵债（0）。

2.是否在城镇买房？是（68.57%）、否（31.42%）。

3.家中是否有闲置宅基地？有（5.71%）、没有（88.57%）。

4.未来是否会出售宅基地？会（48.57%）、不会（45.71）。

5.在本村宅基地有出售的情况吗？很多（0）、有一些（20%）、没有（80%）。

6.在本村宅基地有出租的情况吗？很多（0）、有一些（62.85%）、没有（37.14%）。

7.是否愿意用宅基地申请抵押贷款？愿意（42.85%）、不愿意（51.43%）。

8.如果可获得更高收入，会参与宅基地流转吗？会（85.71%）、不会（8.57%）、持观望态度（5.71%）。

9.是否清楚宅基地的法律地位？很清楚（60%）、比较清楚（8.57%）、不清楚（25.71%）。

10.了解农村宅基地改革吗？很了解（42.85%）、比较了解（34.29%）、不了解（22.85%）。

通过分析这些样本数据，不难看出，宅基地使用权的流转在现实生活中已经出现，但规范性不强，主要依靠多年的习惯和经验，导致了诸多矛盾与冲突，因此其相关立法是必要且紧迫的，改革工作也势在必行。

当下农村现状主要是在没有立法归置和保护的情况下，按照村内的习惯和经验自由处分宅基地使用权，这其中有一些相安无事，有一些发生了纠纷，却苦于没有符合当下情况的法律适用而难以解决。随着时间的推移，经济的发展和社会的进步，原本存在较少的矛盾日趋突显，各式新型问题也逐渐产生增多。如若再没有相应的法律规范来填补现下的管理空缺，很有可能问题愈演愈烈，造成更大的集体性物质精神损失。

四、宅基地使用权变动的立法建议

有关于宅基地使用权的立法应当是来源于现实，从实践中提取宝贵经验，为解决现实问题而生，而不是站在立法之法的角度，在象牙塔中幻想出一部适用性强，文字又很简练的法律。也正因如此，才出现了宅基地归公，房屋建筑归私这样无法解决的情况，这与我们常识中的房随地走，地随房走的传统法律观念大相径庭，这种矛盾日益加剧，同时宅基地使用权的资本化与土地公有制的属性也产生了矛盾，这亟待我们法律工作者去解决。

对于宅基地使用权的变动，从当下现实问题出发，提出一些建议：

（一）宅基地使用权的立法应当体现农民的意志

农民是宅基地使用权的主体，宅基地关乎农民的生活水平，也是农村的发展之本。在不违背法律法规和公序良俗的前提下，他们的需求应当置于首位。

（二）宅基地使用权的立法应当顺应经济市场化的潮流

宅基地使用权的资本化是不可逆转的趋势，如何能够在资本化的过程中最大限度地保护农民的利益是应当考虑的首要问题。农民是我国不可忽视的广泛群体，要切实维护农民的合法权益，保障农业生产，有助于社会稳定与人民团结，维护国家长治久安。

（三）宅基地使用权的立法应当是现实生活中的法律

宅基地使用权的立法应该是接地气的，各地各村经济发展程度不同，在制定的过程中应该考虑到基层组织实施的难易程度。

（四）宅基地使用权的立法应当是为寻求合理系统的依据

农村宅基地使用继承规范性不强，主要依靠各地的多年的习惯与经验，应整合实践生活中的做法并优化，以此规制乱象。同时兼顾人情常理，提高宅基地使用效率。

关于农村宅基地使用权的变动，法律工作者要立足于当下实践，为民解惑，为民立法，让宅基地的相关权利跟上时代的步伐，共同进步，得到保障。

注释：

http：//www.lawyee.org/PubPage/List？PageID=20&SearchStr;=%E5%AE%85%E5%9F%BA%E5%9C%B0&ColumnName;=keyword，访问时间：2018年10月9日.

《中华人民共和国物权法》第一百五十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第一百五十五条 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

《中华人民共和国担保法》第三十七条 下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）依法不得抵押的其他财产。

高富平.土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究.法律出版社.2001.446-447.

王利明.物權法研究.中国人民大学出版社.2004.474-475.

刘俊.农村宅基地使用权制度研究.西南民族大学学报.2007（3）.

汪渊智、李永格.论宅基地使用权制度.广西政法管理干部学院学报.2007（1）.

何伟.解决三农问题的一个关键性问题——明晰土地产权.今日国土.2002（3）.36.

陈国进.宅基地使用权制度：现状、缺陷与改革.人民司法（应用）.2013（19）.75.