粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机制构建研究

摘 要 为了贯彻执行《“十三五”节能减排综合工作方案》所提倡的省级园区循环化，根据循环经济的3R原则以及环境保护的相关规定，依照粤桂合作特别试验区的各种规范性文件，本文以循环经济的执法监管角度，就粤桂合作特别试验区的循环经济问题进行探讨。提出粤桂合作特别试验区应当通过建立公众参与机制、监督举报机制、惩罚与激励并重机制，构建循环经济联动执法监管机制。

关键词 循环经济 联动 执法 监管

基金项目：循环经济视域下粤桂特别合作试验区法律保障机制研究（KY2016YB471）。

作者简介：周丽，钦州学院海运学院副教授，研究方向：法学。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.061

循环经济是在资源回收和循环利用基础上，通过资源使用减量化、再使用、再循环，达到推动社会绿色环保发展与生态文明建设。2014年《粤桂合作特别试验区实施方案》明确指出，立足试验区的发展定位与目标，以“生态环保体系”作为试验区全面建设的主要任务之一，推动“生态环保一体化”。2016年，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，为保障人民群众健康和经济社会可持续发展，对大力发展循环经济提出了五个方面的要求，全面推动园区循环化。①粤桂合作特别试验区的“生态环保一体化”离不开循环经济，试验区环保部门必须遵循《“十三五”节能减排综合工作方案》，以园区循环化为手段推进“生态环保一体化”。笔者以循环化为视角，依据循环经济的3R原则及环境保护相关规范审视试验区，发现试验区存在以下问题。

一、粤桂合作特别试验区缺乏循环经济联动执法监管机制

粤桂合作特别试验区缺乏循环经济联动执法监管机制主要包含专门负责循环经济工作的执法监管机构以及循环经济联动执法监管机制两个方面。

首先，试验区缺乏专门负责循环经济工作的执法监管机构。粤桂合作特别试验区的机构设置中提及：“发展规划局负责试验区的环境卫生、生态环境保护等工作。”从目前粤桂合作特别试验区内部的规范性文件以及机构设置来看，试验区并没有专门设置任何机构对发展规划局的“环境卫生、生态环境保护”等工作实行执法监督。当然也没有设置专門的机构对循环经济进行统一执法、监管。本文所说的循环经济联动执法监管机制，主要强调的是两省（区）的循环经济相关主管部门，结合试验区跨省际跨流域的地理特征，预防两省（区）在循环经济执法、监管上出现空白而加强试验区两省（区）的循环经济相关主管部门的联合协作。

其次，试验区缺乏循环经济联动执法监管机制。目前，从试验区官网的政策法规、规范性文件栏目中，均无法查阅到试验区循环经济的联动执法监管的相关规范。试验区缺乏两省（区）的循环经济相关主管部门之间的联动执法监管规范，园区的入驻企业缺少义务性规范、禁止性规范的约束，联动执法监管机制也难以构建，必然影响园区的循环化进程，影响试验区稳步构建“生态环保一体化”进程。

二、粤桂合作特别试验区设置循环经济联动执法监管机制的基础分析

（一）试验区循环经济联动执法监督管理机制的运行基础

粤桂合作特别试验区的创新管理运行机制，为试验区两省（区）的循环经济相关主管部门之间高度联动执法监管提供了管理运行的基础。试验区实行“两省（区）领导、市为主体、独立运营”的跨区域合作与开发管理机制模式，联合成立 “两省（区）联席会议”、“两市联席会议”。两省（区）、两市联席会议指导试验区全面发展，引导试验区“统一规划、合作共建、利益共享”。《粤桂合作特别试验区建设实施方案》规定： “……产业发展、环境保护……由两市政府共同协商编制……由两市政府在友好合作的基础上共同建设……”因此，试验区设置专门负责循环经济联动执法监管机构、建立循环经济联动执法监管机制具备充分条件，符合试验区的现实情况以及发展的需要。

（二）试验区循环经济联动执法监督管理机构的地缘基础

长期以来，广东省肇庆市怀集县、封开县与广西壮族自治区梧州市苍梧县、贺州市八步区四地经济生活交往密切。因此，试验区实行两省（区）、两市合作建设共管具有坚实的地缘基础。笔者认为，在两省（区）、两市合作建设共管的基础上，借鉴两广海关签署备忘录的形式②以及两广法院探索提升省际协作的机制③，立足于试验区的跨省地理区域位置以及跨省际流域的特性，结合循环经济与生态环境等系统性的特征，通过广东广西循环经济主管部门签署合作备忘录的形式建立循环经济监督管理机制。

三、粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机制的构建

（一）粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机构

粤桂合作特别试验区创新管理运行机制，以“两省（区）联席会议”、“两市联席会议”统领试验区的重大事宜。两省（区）统一规划、合作共建的管理运营模式是粤桂合作特别试验区建立循环经济联动执法监管的基础。粤桂合作特别试验区具有跨省际跨流域的特征，享有独特的环保政策、产业政策。因而，试验区循环经济联动执法监管涉及不同层级的不同主管部门，循环经济联动执法监管所涉部门具有复杂性。本文提出的循环经济联动执法监管机构，从宏观层面看，主要是指广东、广西两省（区）之间以及肇庆市政府与梧州市政府之间对试验区内的循环经济，或试验区内循环经济与周边环境互相影响事宜进行联动执法监管。从微观层面看，循环经济发展综合管理部门联动执法监管实质上是两省（区）、两市的发展与改革委员会和生态环保部门，就试验区循环化的相关事宜，在两省（区）、两市政府指导下，形成严格执法、监管的联合体。

（二）粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机制具体内容

粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机制的构建，除了设置专门负责循环经济联动执法监管机构为，最重要的就是构建是试验区循环经济联动执法监管具体机制。可以说，构建是试验区循环经济联动执法监管具体机制是促进试验区循环化的重要路径。笔者认为粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管具体机制包括但不仅限于以下几种具体机制：

1.建立公众参与机制

建立公众参与机制主要包括扩大公众知情权以及丰富公众参与方式两个方面。

（1）扩大公众知情权。为了扩大公众对试验区循环经济活动的知情权，试验区循环经济联动执法监管机构有义务主动公布涉及循环经济的数量与质量状况（试验区同一产业布局以及不同产业布局之间物料、能源之间的循环），公布涉及社会公众利益、影响面广、后果比较严重的重大循环经济活动信息。针对不同循环经济信息的类型，选择不同的信息的载体。第一，针对较为稳定的循环经济信息，比如循环经济的管理依据和程序、审批标准等等，选择报刊、网络等便于长久保存的方式。第二，针对时效性比较长的信息，采取电视网络的形式。第三，针对试验区的资源利用、污染治理等方案、规划，应该以登记的方式公开信息。第四，针对试验区的入驻企业生产食品、药业、松树胶、汽车涂料等废物处置装置，环境指标的阶段性分析，应该登记于试验区的政务部门或者保存在试验区的循环经济联动执法监管部门。

除了试验区公开循环经济信息以外，入驻企业（尤其是园区内的林产林化、轻工食品、生物技术、现代农业、新材料等产业布局内的企业）也有义务公布与循环经济相关的环境报告。循环经济报告应当围绕“减量化、再使用、再循环”，内容包括各企业内部与企业之间的物料、能源等循环，还包括实行循环经济的企业与试验区环境的关系、必要的污染排放入环境中的信息，企业对未来循环经济活动的规划级安排，企业目前所采取的循环经济措施等等。

（2）丰富公众参与方式。为了公众对试验区的信赖，试验区可以通过以下几种方法丰富公众参与试验区循环经济活动。第一，向试验区周边两广民众征求意见。试验区向周边民众征求意见时，必须按照《环境保护公众参与办法》，向公众提供与试验区循环经济相关的背景资料，明确征求意见的起止时间以及公众提意见或建议的方式、时限。最重要的是留下接受意见的部门及联系方式，确保所征求的意见能及时反馈给相关部门。第二，开展问卷调查了解民众对试验区循环经济的信息。开展问卷调查时，有必要对相关事项的基本情况进行说明。调查问卷的题目应当简单明确、通俗易懂。接受调查的人数及范围要根据试验区的环境影响范围的程度、社会关注度而定。第三，组织对试验区高度关心的公众或与循环经济密切相关的部門召开座谈会，组织专家对民众存疑的循环经济问题进行论证。组织座谈会、专家论证会征求意见的，必须提前将会议的时间、地点、议题、议程等事项通过各种途径告知公众。同时，专家论证会应当以邀请专业、行业领域的专家，环保专业的人士为主。但必须邀请与循环经济活动有直接影响的公众参加。第四，听证会。但凡涉及循环经济的重大事宜，必须举行听证会。听证会的过程中，组织部门应当遵循公平、公正的原则，充分听取公众的意见，并保证其陈述意见、质证和申辩的权利。

循环经济联动执法监管机构应当对公众提出的意见、建议进行归类整理，分析研究公众提出的意见和建议，并将对循环经济有用的意见、建议归档保存，以便日后做出环境决策时充分考虑有益的建议。循环经济联动执法监管机构将公众意见和建议整理归档后，应该及时把采纳意见、建议的情况反馈给公众，保持公众参与循环经济活动的积极性。

2.建立监督举报机制

（1）监督。目前，试验区的入驻企业有电子制造业、食品药品加工业、农业林业等，种类繁多。监督主要针对循环经济活动中废弃物无害化排放环节。由于试验区地跨珠江-西江流域，试验区每一个企业内部的小循环以及园区内所有产业布局内、企业之间的中循环会影响废弃物排放量。总体而言，在循环经济过程中，资源的高效利用、循环利用程度会促进无害化生产程度，无害化生产的高效性会减少废弃物无害化排放。因此，企业内部小循环、企业之间以及产业布局的中循环程度会直接影响珠江-西江流域的生态环境。公众通过监督的方式，把试验区存在的循环经济废弃物无害化排放的问题，及时向试验区的循环经济联动执法监管机构反馈， 一方面，可以提升公众参与环境保护的力度，以公众的监督权保护公众知情权，实现监督权是知情权的有效延伸。另一方面，公众通过监督的方式，向循环经济联动执法监管机构反馈问题，可以及时阻止污染的发生或扩大。

（2）举报

《环境保护公众参与办法》第十九条是公众对违反环境法律、法规、规章行为进行举报的法律依据，并为举报指明了具体途径。粤桂合作特别试验区应该明确地把接受举报的具体方式告知公众，公众认为试验区的企业的行为有违循环经济促进法，侵害其环境权，可以通过试验区提供的渠道向试验区的循环经济联动执法监管机构举报，从而维护环境权。试验区循环经济联动执法监管机构应该对举报人的身份、举报内容进行保密，同时，对举报的事宜进行调查，并把调查结果和处理结果以正式的书面形式告知举报人。试验区循环经济联动执法监管机构可以设立专项资金，当举报人所举报的事宜对试验区、珠江-西江流域影响重大，可以对举报人给予奖励，激励试验区周围的公众关心珠江-西江流域的环境，关心试验区的循环化。

3.建立惩罚与激励并重机制

惩罚与激励并重，目的和要旨非常明了。一方面通过惩罚进而实现威慑轻微的环境违法行为，另一方面通过奖励、融资政策倾斜激发环境守法行为，引导试验区入驻企业遵守循环经济的相关法律法规，达到园区循环化。

（1）惩罚。试验区重点围绕大生态、大智能等三大高端产业链。《循环经济促进法》对上述的生态农业、电子、智能制造业、包装设计等等都有相应规定，并且，鼓励产业园区进行资源综合利用，促进循环经济发展。由于部分过于微小的循环经济违法行为仅仅达到声誉罚的程度而没有达到处罚的程度，但是，长久以往的轻微循环经济违法行为对试验区周边的环境以及珠江-西江流域的环境造成影响，笔者建议，把违法者每次受到的警告处罚登记在案，累积到一定次数便可以向更高一级处罚形式转化。④具体的操作方法是试验区循环经济联动执法监管机构将企业的轻微循环经济违法行为登记在案，对其环境违法行为实行累加制度，当某企业轻微循环经济违法行为达到一定的次数，转而对该循环经济违法企业进行处罚。

此外，利用试验区的优惠条件惩罚违反循环经济的企业。《粤桂合作特别试验区建设实施方案》财税政策规定：“……适当减征城镇土地使用税，……实行规费减免政策，属免收的全部免收，属减半收取的减半收取，属分上下限收取的按下限收取。”《粤桂合作特别试验区建设实施方案》金融政策规定：“支持试验区符合条件的企业通过改制上市，发行……依法减免企业改制涉及的税费，降低企业上市成本……争取国家支持港澳银行机构对设立在试验区的企业或项目发放人民币贷款。”笔者认为，试验区的财税政策及金融政策的使用应该附带循环经济的条件，即是对于无循环经济违法行为的企业可以实行上述的财税、金融优惠政策；对于有循环经济违法行为的企业在一定年限内不得使用上述财税、金融优惠政策；对有严重的循环经济违法行为，对试验区及周边环境造成重大影响的企业，终身不适用财税、金融优惠政策。如果财税、金融政策不附带循环经济条件，将难以调动入园企业承担生态环保任务的积极性，从而减弱试验区的循环经济执行的力度，循环经济促进法得不到落实。一旦財税、金融政策在循环经济领域发挥惩罚作用，将会收到非同反响的生态循环经济执法效果，降低循环经济的执法成本和减少循环经济执法的资源。

（2）奖励。粤桂合作特别试验区在财税政策、金融政策方面得到上至国务院、下至两省（区）政府的支持。《粤桂合作特别试验区建设实施方案》明确指出生态环保体系是试验区的主要任务，与生态环保体系配套的优惠政策——生态环保政策规定：支持两广跨界流域生态环保建设以及扶持两省（区）的环保基础设施建设。对进入试验区的环保绿色产业，适当加大政府奖励和贴息力度。对禽畜养殖污染治理资金补助，实行“以奖促治”，对乡镇级农村面源污染治理工程配套建设项目予以财政资金支持。试验区还可以在不违背优惠政策以及各类文件的基础上，对入园企业自觉提高工业废物利用效率、实现固废再生利用等可持续发展行为可以实行累加登记制度，当入园企业的主动自觉实施有利于生态环保建设的可持续发展行为达到一定的数额或比例，可以给予政府奖励和加大贴息力度，鼓励企业自觉为生态环保做贡献。

四、粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管的注意事项

（一）严格、高效建立小循环、中循环

国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》（2016）提出“全面推动园区循环化改造，要求省级以上园区加快延伸产业链，提高产业关联度。”笔者认为，目前，粤桂合作特别试验区处于稳步发展阶段，必须对物质循环流动型经济赋予严格的执法与监管，综合运用上文提及的公众参与、信息公开、奖惩分明等各种手段加强循环化。根据现有产业链确定新入驻企业，力求达到企业内部减少废物排放，提高资源利用率的小循环。通过产业的合理布局，在产业内部各企业之间建立废物交换、资源的综合循环利用，以实现试验区内部生产的污染物低排放甚至零排放，建立以二次资源的再利用和再循环为重要组成部分的中循环目标，确保跨省际的粤桂合作特别试验区符合循环化标准。

（二）充分提高农作物综合利用率

针对农作物的综合利用问题，《“十三五”节能减排综合工作方案》提出“提高农作物综合利用率。”笔者认为，林产林化、现代农业是试验区的三大高端产业链之一，通过循环经济执法与监管，探索高效的栽培技术和混养技术，集约利用土地，提高单位土地的产出水平。改善输水系统以及灌溉方式，优化水资源利用，实行种植业节水的方式，达到提高农作物综合利用率的目标。通过构建循环利用的产业链，建立生产和生活中可循环利用的通道达到资源有效利用。具体根据不同农业、农作物所索取的资源、能源不同，设计有机耦合农业循环产业链，遵循自然规律并按照经济规律组织高效的农业。

（三）利用大数据、云计算技术布局再生资源网点

《“十三五”节能减排综合工作方案》提出“支持再生资源企业利用大数据、云计算等技术优化逆向物流网点布局，建立线上线下融合的回收网络，推广互联网+回收新模式。”该方案提出的再生资源企业利用大数据推广“联网+”回收模式，实质上是建立在再生资源企业利用“联网+”大数据的信息流，从社会中回收有价值的物资，从而达到省际层面的产业共生及废弃物交换交易体系。粤桂合作特别试验区作为跨省际跨流域的特别合作区，循环经济联动执法监管机构可以充分利用政策带来的机遇，促进试验区建立“联网+”回收模式，优化逆向物流网点布局，建立线上线下融合的回收网络，以试验区为契点，促成两省（区）产业链的资源共生以及废物交换交易。

五、结语

粤桂合作特别试验区循环经济联动执法监管机制构建是立足于实现粤桂合作特别试验区循环化、“生态环保一体化”的生态环保目标，依据循环经济的相关法律规范进行的研究。文章所提及的试验区循环经济联动执法监管机制的具体内容以及注意事项，希望对试验区生态环保体系的构建应该有所帮助。同时，也希望文章的观点对研究粤桂合作特别试验区循环经济、生态环保方面的专家学者起到抛砖引玉的作用。

注释：

① http：//www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201701/t20170105_834503.html 国家发展改革委、环境保护部有关负责人就《“十三五”节能减排综合工作方案》答记者问.

②广州南宁两地海关推动粤桂通关一体化建设.粤桂合作特别试验区官网.http：//www.yghz.gov.cn：9380/info_T.php？ID=2796.

③粤桂合作特别试验区人民法庭正式揭牌成立.广西壮族自治区高级人民法院官网.http：//www.gxcourt.gov.cn/info/1075/171325.htm.

④杨小君.行政处罚研究.北京：法律出版社.2002.