农民工参加养老保险金融扶助方案的综合评价

■文／米红 张书纬 杨生辉

农民工参加养老保险的金融扶助方案是从缴费角度和待遇角度进行创新，通过无息贷款手段帮扶即将退休但缴纳城镇职工养老保险费未满15年的农民工完成趸缴，从而达到退休定期领取养老金的门槛，旨在提高农民工群体参加职工基本养老保险的缴费积极性，并为其退休后生活提供基本保障。本文在《农民工参加养老保险的金融扶助与政策仿真》（参见本刊2018年第九期第34页—36页——编者注）研究的基础上，对农民工参加养老保险的金融扶助方案进行综合评价。

金融扶助方案介绍

本研究提出运用金融贷款的手段帮助部分农民工在减少直接资金投入的基础上享受相当于城镇职工的养老保险待遇。本方案的适应对象是已经参加城镇职工基本养老保险，缴费年限达到或超过10年的农民工，他们可以根据个人实际需要缴纳的养老保险费，向主要国有银行申请5年的无息贷款；利用贷款缴满养老保险最低缴费年限后，可以在达到退休年龄时定期领取养老金；贷款银行按月从退休者领取的养老金中扣除部分贷款资金，5年之内还清所有贷款，在短期内快速地收回贷款资金，从而保障该制度的持续性。对于缴费年限超过5年但不足10年的农民工群体，本方案鼓励他们趸缴养老保险费至10年并参照本方案享受待遇。

本方案的核心是:运用银行无息贷款,鼓励养老保险缴费期限满10年、临近退休年龄的农民工群体，通过个人缴费使其一次性趸缴养老保险费到15年，达到退休年龄时按月领取养老保险待遇。考虑到不同农民工群体的实际经济状况，本方案在个人补齐缴费年限至10年的过程中的缴费金额采用A、B两个方案，A方案的补缴金额和领取待遇与当地养老保险标准相同。

B方案是开创性方案，B方案下中老年农民工个人一律按照上年度当地社会平均工资的60%标准对城镇职工养老保险参保不足10年部分年限进行补缴，月补缴额为该标准的8%，补齐养老保险缴费年限至10年后，国家给予农民工相当于该标准下5年的无息贷款，使其养老保险缴费年限能够达到15年，可以按照统筹账户养老金标准领取扣除贷款后的养老金。农民工已有的城镇职工基本养老保险缴费年限视同B方案缴费年限。以浙江省实际情况为例（见附表）：

由附表可见，B方案的待遇领取人在需要偿还贷款的5年中仍可以领取到每年4022.4元的养老金，这一水平高于我国2016年的国家贫困线每年3000元的标准。由此可见本方案可以有效防止农民工群体在退休后“因老致贫”，在提高全社会福利水平推动扶贫事业发展方面可以起到一定的推动作用。

金融扶助方案（假定贷款5年）

可解决的现实问题

农民工参加养老保险的金融扶助方案的提出，旨在于解决以下两个现实问题：

一是进一步完善养老保险关系转移接续，提高农民工群体养老金水平。对于曾经有过一段时间缴费而意外中断缴费，以至于退休前难以达到最低缴费年限而无法按期享有退休待遇的农民工群体，在现行制度下，无论是继续缴费还是趸缴都是对该群体个人缴费能力的巨大挑战。相当多的人可能被迫将已有缴费年限转换为城乡居民养老保险缴费年限，领取城乡居民养老保险待遇，既造成个人前期缴费的损失，也降低其退休后养老金水平。本方案在农民工群体的养老保险关系转移接续中可以起到平稳过渡的作用，帮助农民工在尽可能减少资金直接投入的基础上，大幅提高其养老保险领取待遇。

二是提高城镇职工基本养老保险覆盖率，扩充基本养老保险资金池。据卫计委《流动人口动态监测报告（2010—2015）》显示，5年间我国自营劳动者身份的农民工群体逐渐壮大，选择传统雇员身份的农民工则逐渐减少，截至2015年，自营劳动者身份农民工的比例已占农民工总数的33.9%，并存在显著的由雇员向自营劳动者转变的趋势，且随着年龄的不断增长，这一趋势更加明显。在这样的趋势下，自营劳动者群体养老保险缴纳的高门槛问题就愈发突出。本方案运用贷款方式帮扶农民工群体缴纳养老保险费，降低了该群体特别是自营劳动者的养老保险缴费门槛，可以有效提高其参加养老保险的缴费积极性，进而提高城镇职工基本养老保险覆盖率。同时政策引导参加城镇职工养老保险缴费不足10年的农民工群体趸缴至10年，也可以直接扩充基本养老保险的资金池，对于缓解局部地区养老保险基金紧张有较大帮助。

综合评价

其一，对养老保险资金池的影响。本方案在扩充养老保险资金池方面可以起到显著的作用。据广东省湛江市问卷调查显示，湛江市农民工参加城镇职工基本养老保险缴费10—14年的占比19.3%，这一部分农民工群体在此方案下可以有效覆盖；同时，也将吸引71.49%的缴费不满10年的农民工，提高他们缴费至10年的意愿，从而扩充基本养老保险资金池。据《农民工参加养老保险的金融扶助与政策仿真》一文测算，以2016年我国城镇私营单位就业人员月平均工资3569元为标准，如果覆盖50%缴费不满10年的农民工群体，即可为养老保险资金池提供0.84万亿元—2.08万亿元（采用低方案缴费取下限，采用高方案缴费取上限），如果覆盖30%缴费不满10年的农民工群体即可为养老保险资金池提供0.54万亿元—1.35万亿元。

其二，对个人待遇领取的影响。从待遇领取人角度来看，短期，即便是实际领取水平较低的B方案领取人，在贷款尚未偿清前领取的养老金也可以在一定程度上保障其基本生活，在贷款偿清后则可以完全保障其基本生活。从长期动态发展趋势看，到2030年我国会迎来人口老龄化的高峰期，届时有大量人口面临退休或已经退休。根据浙江大学人口大数据与政策仿真工作坊测算，考虑到我国养老保险待遇实际增长和通货膨胀，本研究分别采取6%的养老金待遇年增长率和3%的养老金可比价格增长率，对采用本方案人员的实际领取养老金进行测算（见附图），预期到2030年采用A方案和B方案的待遇领取人分别可以按月实际领取养老金2052.8元和1128.2元。由此可见本方案的养老保险待遇可以在相当程度上保障农民工群体退休后的基本生活，真正满足社会保障保障适度的要求。

四种方案下农民工养老金月领取额（2018—2030）（分别以年增长率3%、6%进行预测）

其三，对银行的影响。本方案中银行需要为符合条件的农民工提供1—5年的无息贷款，在以按月发放养老金的前提下，银行该贷款出现坏账的可能性极低，银行需要承担的风险较小。虽然，在短期利益上银行会承担1—5年的利息损失，但是从中长期来看，该方案扩充了我国城镇职工养老保险资金池，意味着银行有更多的钱去投资运营继而获取更多收益，可以在一定程度上弥补短期利息损失。

其四，对体制建设的影响。本方案是解决现行制度中城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度间缴费和待遇过于悬殊的一个良好媒介，在提倡农民工少量经济投入的同时可以保障其在城市基本生活的需求，这是对于“覆盖全民、保障适度”原则的深度理解，同时吸引有一定经济实力的农民工扎根于城市，享受城市的优质资源，在完善社会保障制度的同时，对于我国城市化进程也有着一定的推动作用。

总之，农民工参加养老保险的金融扶助方案是基于我国农民工参加社会养老保险存在的问题，以及我国“三个一亿人”城镇化发展战略目标愿景下，进行的一种政策创新和政策仿真研究，在一定程度上能够优化我国城镇职工基本养老保险制度，对于有效消除农民工“因老致贫”，尤其对提高、提升自营劳动为主的农民工的养老保险缴费意愿，有效扩充基本养老保险资金池有一定促进作用。（本文系浙江省哲学社会科学规划重点项目17NDJC029Z、浙江省哲社优势学科重大资助项目19YSXK03ZD）■