湖南城市精细化管理：安置型社区治理研究——以湖南湘江新区麓谷街道和馨园社区为例

周 南，田 宁

(1.长沙商贸旅游职业技术学院，湖南长沙410116；2.太原城市职业技术学院，山西太原030027)

党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制，不断改进社会治理方式，坚持从源头开始治理，支持社会各界参与，激发社会组织的活力，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动的要求。随着当前社会治理重心的下移，社会细胞——社区的治理显得尤为重要，所有的社区构成了社会这个金字塔的塔基，而安置型社区就是这些社区中治理难度大、数量最多且还在不断增加的一种特殊社区。此种社区特殊，主要是指社区中的居民比较特殊，就其硬件设施建设而言，与传统单位社区和新建商业小区并无本质区别。

一、参与式治理的界定

从“治理”概念的深入人心，再到“参与式治理”术语被学界所接受，我们可以把这个过程看作参与式治理的不断深入，从影响决策，到参与决策，再到参与治理。在这一系列变化轨迹中，地方政府逐步授权，从支配决策、说服、聚合，到促进、倾听和授权，决策权从专家学者、政府官员向居民让渡，从集权、控制、标准化到分权、问题导向，共同参与。这一变化轨迹同时证明，参与式治理对培育社区社会资本作用明显。

关于“参与式治理”这个术语的提法不尽相同，定义也不完全一致，但所有学者在对其进行界定时，都强调到三点：政府的让权、居民的参与、自下而上的推动。本文将其界定为：与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。在社区层面，最主要的利益相关者包括地方政府、居委会、居民，当然还包括驻区机关、企业和一些公益组织。但其中，居民既是占社区参与人数的决大多数，又是最终社区善治的最大受益者。在安置型社区中，居民同时还是社区稳定的最大不可控因素，所以安置型社区中的居民参与相对于普通社区显得尤为重要。

二、三重困境：和馨园社区治理瓶颈

湖南湘江新区麓谷街道和馨园社区地处于湘江新区。湖南湘江新区是中国第12个、中部地区首个国家级新区，是湖南打造“一带一路”核心增长极的重大举措，也是湖南城市精细化管理目标体系建设的重要平台。和馨园社区于2012年11月经岳麓区民政局批准设立，隶属于高新区麓谷街道。社区东起宽广的东方红大道，西至绕城高速公路，南临枫林三路，北抵桐梓坡西路，区域总面积1.3平方公里。和馨园社区第一期居民住宅总用地面积249亩，由A、B、C三个区组团构成，总建筑面积约31.4万平方米，共有居民安置住房2644套。和馨园小区内基础设施配套完善、功能齐全、布局合理、环境优美，是湘江新区重点工程拆迁配套项目，是按市政府两转变一纳入为湘江新区麓谷街道片区拆迁居民的安置房源，是新区首个多居、村集中安置的高层公寓小区，共计安置1.5万人，并且入住率高，已达到99%。前期也采取了很多治理模式，问题和瓶颈都显露无疑，便于深入开展安置型社区治理模式研究。

当前，社区治理主要面临三重困境，一是居民“乐极生悲”后的社区矛盾尖锐复杂，二是自治组织居委会“决策时边缘化、事务中行政化”，三是地方政府在社区治理中“放则乱、管则死”。三重困境导致安置型社区治理中最主要的三方参与主体缺位、错位和越位。这种情况下的安置型社区治理成果很显然地难以让各方满意，居民群情激愤，居委会疲于应对，地方政府“压力山大”。

（一）居民“乐极生悲”后——居民缺位

居民由乡村散居农民一夜致富，住进漂亮美丽的城镇社区成为城镇居民。由于我国特殊历史导致的城乡二元巨大差异，城镇居民户口比农村户口具有得天独厚的物质和心理优越。可以说，这部分从农村被开发出来的居民心中充满无限的欢悦和自豪，既有政府开发补偿的大笔现金和新建小区住房，还可以享受到相关城镇基础设施、养老、医疗待遇。但“乐极生悲”，十全十美的事是没有的。随着居民在城镇社区的入住，“从差序列到单元”的安置型社区再置中，难以消弥的城乡二元对立给居民欢乐之中注入了一些不安和迷茫，并不断加重。原来堂前屋后的乡情被一道道铁门所斩断，吃点小菜都得给钱，再也不能自给自足，每月还要交物管费。

居民由于一时难以适应城乡二元文明的巨大差异，居民心理经历了盼着开发致富，到实现开发时的极度喜悦，再到惆怅迷茫的巨大变化，逐步产生了一种浓浓的被开发、被安置情结，而且难以消逝。居民的社区“共同感”越来越弱，对社区事务漠不关心，一旦发现自身利益得不到尊重，往往采取一些非理性的方式来表达，如集体上访、闹访、围堵来社区视察的上级领导等。

（二）“决策时边缘化，事务中行政化”——居委会错位

绝大多数社区都面临这样一个难题，不仅是安置型社区，由于经费上、人事安排上受制于地方政府，居委会这个居民自治组织实质上变成了一个准行政组织，“上面千条线，下面一根针”，地方政府很多行政事务最终都落到了居委会的身上，居委会疲于应对。同时，在涉及安置型社区重大决策时，居委会往往又极容易被忽视。安置型社区是上级政府机关关注的焦点，是地方大开发、经济大发展的稳定前提，地方政府自然关注也多，很多关于社区发展的问题，都替代居委会决策。居委会“决策时边缘化，事务中行政化”现象特别明显。

（三）“放着乱，管着死”——地方政府越位

地方政府在社区治理初期，对社区大力放权，让社区尽量实现自治，但很快一个小问题就大爆发了，那就是物业公司和业主的矛盾。物业公司是通过市场机制引入的，由于居民没有缴纳物业费的意识，所以物业公司很难收齐物业费以便正常开展物业活动，因使得物业服务质量急剧下降，如因电梯维修不及时，导致业主集体表达诉求事件。地方政府担心其他领域同时出现问题，就加大了对社区的管控，地方政府一旦接手社区治理管理工作，社区居民又感觉自己的发言权受到限制，参与意愿下降。

三、城市精细化管理：参与式治理——破解安置型社区治理困境之法

面对社区治理的三重困境，采取了三管齐下的改革实践：一是加强公民教育，提高多元主体参与意识，特别是居民参与意识；二是便捷参与，让居民参与成为一种可能；三是地方政府简政放权，让其他参与主体看到参与实效。

（一）公民教育——提高多元主体参与意识

社区一方面要通过社区市民学校和社区群团组织对居民公民意识进行强化教育；另一方面居民通过参与社区治理实践活动来不断历练，在某种程度上说，互动参与比灌输式教育更加重要。只有当居民在公开和公正的程序下有序参与到社区日常的治理活动中，与其他社区治理主体谈判，共同采取行动，一起维护社区公共利益时，多中心治理格局才能真正形成，这样的历练才能提高居民公民意识。居民在参与中认识到自己与社区的紧密联系，在过程中掌握谈判、协作的技巧，在投票、选举中感受到参与的成效，进而逐步提高居民参与意识，提高居民参与社区治理的内在动力。

（二）便捷参与——实现多元主体参与可能

大力推进网格管理，实行值班制度，极大地便捷了居民参与。安置型社区居民对于准时上下班的居委会还不太适应，居民在农村生活时，都是直接去到村主任、村支书家中办事、反应问题，时间安排上随意灵活，不耽搁农忙季节和农活时间，很多时候甚至还是晚上找村干部办事。但是，现在居委会干部工作时间固定化，工作流程正规化，导致居民事难办、难办事。通过实行网格管理、值班制度后，由网格员走楼串户，下班时间也可以在值班室找到居委会值班人员办事。

（三）简政还权——理顺多元主体参与权责

地方政府采取了按领域逐步放权，在社区建立便民服务点，派驻公务人员，逐步减少居委会的行政事务，让居委会腾出手来，和居民一道共同谋划安置型社区发展。同时，规范居民参与治理制度，明确各方主体地位，让多元主体归位，共同治理安置型社区。

四、结语

社区治理是当前社会治理体制改革的逻辑起点和最终落脚点，其重要性不言而喻。社区治理的难点和重点就在日益增多的安置型社区。实践证明，传统的管理模式在安置型社区实现善治的道理上作用有限，甚至其制约安置型社区发展的反作用在不断显现，急需其他治理主体的参与。参与式治理模式应时而生。参与式治理模式在不断化解安置型社区公共品与准公共品供需矛盾的同时，也打破了传统自上而下的单一管控模式，实现了城市精细化治理中的上下互动，为安置型社区治理带来更多新鲜活力。