我国公共图书馆免费服务的源起与流变

朱作丹，龚蛟腾（湘潭大学公共管理学院）

古代官府藏书至少应当追溯到周代以前，可视为近现代公共图书馆的前身，它们具有部分开放的特性，即在特定范围内向特定人群免费开放。春秋时期，周室藏书已然供人阅览，如孔子编修《春秋》而“西观周室，论史记旧闻”。［1］秦汉政府严格控制文献流传，官府藏书的流通率极低。魏晋南北朝时期，官藏出借或赠予时有发生，流通范围进一步扩大，皇室人员、达官显贵、秘阁官员、校书群儒、修史之人以及皇帝特许之人等皆可免费入览。隋唐官藏阅览群体扩至太学生以及来唐的留学生，当时副本成为官府藏书流通利用的主要文本，打破了秦汉以来官府藏书较为封闭的状态。明清官藏更为开放，除翰林院、国子监等内、外藏机构可供朝臣贵胄借阅外，乾隆朝南三阁所藏的《四库全书》面向民间免费开放。官藏的免费服务对象在范围上虽然有所扩大，但主要面对的依然是以贵族、官员、士子为主的士绅阶层，其平等、开放的免费服务理念尚处于萌芽阶段。

1850年，英国议会通过了世界上第一部公共图书馆法，规定公共图书馆由地方税收支持，对所有社会公众免费开放，从而初步确立起公共图书馆免费服务的法律依据。1852年，世界上首座具有近现代意义的公共图书馆——曼彻斯特公共图书馆在英国问世，标志着近代公共图书馆迈进免费服务时期。“英国公共图书馆之父”爱德华兹将此类图书馆冠以“免费公共图书馆”之名，强调其免费服务的基本属性。公共图书馆免费服务意识随着公共图书馆运动传入美国，卡耐基在美国1,412个社区捐建了1,679所基本向公众免费开放的公共图书馆。［2］自19世纪下半叶开始，近现代西式图书馆观念不断“东渐”，加快了我国公共图书馆平等、开放的免费服务进程，呈现出百余年间公共图书馆免费开放服务从局部走向全面的历史画卷。

1 清末民国公共图书馆免费服务的渐次铺开

1.1 公共图书馆免费服务的理念宣传

清末民初，我国正处于风起云涌的社会转型时期，开明知识分子主张“师夷长技”，西方图书馆思想深远地影响着我国公共图书馆的创办与发展。晚清时期，洋务派、维新派初步接触了公共图书馆免费服务理念。1892年，郑观应在《藏书》中建议“宜饬各省督、抚于各厅、州、县分设书院……无论寒儒博士，领凭入院，即可遍读群书”。［3］戊戌变法期间，新式藏书楼开始向社会免费开放，已经初步具有近代图书馆性质，其中影响较大者，首推校经书院藏书楼、强学会藏书楼以及南学会书藏等。由江标筹建的湖南校经书院藏书楼“不论何人，皆准上楼游观”，且看书凭单。［4］它的设立在当时具有相当重要的意义，昭示世人藏书楼应为公众服务。1897年，张元济和陈昭堂等人在北京开办通艺学堂，附有图书馆一所，其章程规定：“凡在堂同学及在外同志均可入馆纵览。在外同志愿来馆读书者，应请同学作保，再由本馆赠一凭单。凡得凭单者，本馆一律优待”。［5］不过，公共图书馆应免费开放的理念并未成为社会共识，清末国人对公共图书馆的认知尚浅，强调图书馆“保存国粹，造就通才”的职能，并未认识到它是一种社会公平制度。这是因为公共图书馆制度是民主政治的产物，清末民主意识薄弱，“图书馆这个西方民主政治的产物来到中国必然是发育不全的，它只能在不违碍清朝专制政治的条件下谨小慎微地发展”。［6］

“五四运动”后，民主精神在中国空前高涨，诸多学者对图书馆免费服务的认识更为透彻。1912年，出版学家章锡琛批驳收费服务问题，认为“图书馆之设立，概系公共性质，常课税于地方，以为经费。故馆内图书，自当免费以供公众之阅览”。［7］显然，他已经认识到公共图书馆应“取之于民，用之于民”。随着留美一代图书馆学者相继归国，新图书馆运动蓬勃兴起，“免费、开放、平等”的公共图书馆精神得以宣扬与传播。1918年，沈祖荣在《中国全国图书馆调查表》中倡导：“应持开放主义，不取分文以资提倡”。［8］刘国钧进一步深入探讨免费服务，提出“图书馆既要大多数人都能入览。最好莫如完全免费”“在图书馆尚未兴盛，人民尚不能知道图书馆利益的中国，尤其不宜有收费的举动”，［9］他注意到图书馆倘若采取收费服务，阅览人数就相对较少，收费服务不利于图书馆事业的可持续发展。随后，关于公共图书馆的认识从现实需要上升到制度层面，正如1934年《图书馆学旨》所提及的“现代图书馆的特征”之一是“自由阅览不限任何的资格，不纳任何的使费”。［10］1924年，马宗荣将“机会的均等”视为“现世图书馆”的第一特征，并从公共图书馆经费保障的角度论述了免费服务的运行机制，“现世的图书馆，多以公立为本，其费用概由公家设法筹出供给，对于阅者概不收费。故无论贵贱，只要有阅读的能力，无不能到图书馆阅书的”。［11］他的认识比章锡琛更为深入，揭露了免费服务的平等性原则。1925年，李小缘深受美国图书馆协会会长鲍士伟来华演讲的影响，积极推广图书馆免费服务理念，认为“图书馆为人民之自由学校免费学校，或者叫他人民大学也可以的”。［12］此后，他揭示了公共图书馆免费服务的理论基础，从社会职能角度阐释了免费服务的必要性，主张公共图书馆“尤要者公共地方人民得不出资而利用之”，［13］将公共图书馆免费服务提到了一个非常高的位置。

1.2 公共图书馆免费服务的政策导向

湖南图书馆是我国首家以“图书馆”命名的省级公共图书馆，以收取券费的方式向社会开放。1904年，端方任湖南巡抚，重视图书馆管理工作，派遣黄嗣艾赴日考察。黄嗣艾将在日考察期间的所闻所见整理成《日本图书馆调查丛记》，记录了大桥图书馆以基金利息、捐赠以及阅览费收入作为经费来源，他认为此方法行之有效，并选择大桥图书馆作为湖南图书馆的蓝本。湖南官方采纳了这种意见，《湖南图书馆暂定章程》规定：“凡入馆阅览图书者，不得不略取券资，一以津贴杂用，一以稍示限制。每次取钱三十文，只准一次入馆。一人二枚至十枚，定入馆二次到十次者”，［14］155-156该章程不仅开清末省级公共图书馆章程制订之先河，而且立当时公共图书馆收费服务之标杆。清政府延续收取券资的规定，于1909年12月17日以图书馆法规的形式将其写入了《京师图书馆及各省图书馆通行章程》（下文简称《通行章程》）第 19条，要求“京师及外省各图书馆均须刊刻观书券，以便稽察。凡入馆观书，非持有券据不得阑入”。［14］129-131虽未明言券资几何，但行文中透露出清政府对于收费服务持默认与肯定态度。《通行章程》颁布之后，新建立的几所官立图书馆大多采取收费阅览的管理方式，这一制度一直沿用至民国初年。譬如，1912年所建的四川图书馆规定“读者进馆凡取阅图书，皆须征费”，［15］1928年后征费规定才得以废除。

1912年后，公共图书馆成为了社会教育的重要机构，民国政府在政策上予以支持和优待。1915年10月，北洋政府颁布《通俗图书馆规程》，明确规定了图书馆免费服务原则，即“通俗图书馆不征收阅览费”，［16］64这是我国历史上首次以政府法规形式明确图书馆应当免费开放。然而，同年11月颁布的《图书馆规程》认可“图书馆得酌收阅览费”，［16］65承袭了《通行章程》收取券资的规定。这两部规程的不统一造成了图书馆服务过程中的混乱，于是各馆自行其是，如本应属通俗图书馆的北京中央公园阅览所却收取券资。新图书馆运动兴起后，图书馆免费服务理念得到广泛宣扬，社会各界强烈要求图书馆实行免费服务，从而直接推动了民国政府渐次制定公共图书馆免费服务的政策。1924年，中华教育改进社图书馆教育组在东南大学举行第3届年会，就图书馆问题形成五项议决案，第一项即“请中华教育改进社转请部、省，凡公立图书馆，应一律免除券费案”。［17］381925年6月，教育部及各省省长转令所属图书馆：“凡国内以公款设立之图书馆，上至国立，下至乡立”“应一律免除券资”，［18］反映了社会各界要求图书馆免费开放的呼声，促成了于1927年出台的《图书馆条例》朝着有利于公共图书馆免费服务的方向发展。继《图书馆条例》之后，新颁布的图书馆法规未再列入收费条款，这些法规虽未明确指出图书馆应当实行免费服务，但为免费服务大开绿灯。至此，我国公共图书馆在服务观念和制度层面上遵循了免费开放的基本原则。

1.3 公共图书馆免费服务的实践创新

清末民初，古代藏书楼逐渐完成了“藏用并举”“向社会开放”的近代化转型，其服务方式实现了从收费到免费的过渡。晚清，国内出现“步武东瀛”的社会潮流，公共图书馆管理深受日本“公立图书馆可以征收阅览费及附属设施使用费”的影响。［19］这种服务方式直接影响了随后新建的省级公共图书馆，如湖北图书馆、山东图书馆、直隶图书馆等。一些公共图书馆创建者对于免费服务知之甚少，如创办云南图书馆的官员甚至错误地认为“外国图书馆章程规定，凡来阅者，每月均须交纳银元，补助馆中费用”。［14］159-164不过，当时国内新式图书馆已出现免费服务。1881年，上海公共租界工部局公众图书馆获得电工部局持续资助，约定每天向公众免费开放几小时。1901年，安徽士绅何熙年创设皖省藏书楼，“以公益为主，但使有志学问之士，无论何省籍贯，均许来楼阅抄”。［17］7同年，基督教美国圣公会在武昌兴办日知会，并规定：“阅书报时辰，每日上午十二句钟起，至下午八句钟止。茶烟敬备，不取分文。”［14］1791910年，韦棣华女士在武昌创建文华公书林，免费向社会开放。这些由开明士绅、外国传教士等创办的图书馆率先进行免费开放的有益尝试，逐渐压缩了公共图书馆收费服务的生长空间。

民国政府重视发展通俗教育，1915年的《通俗图书馆规程》促使通俗图书馆实行免费服务。1918年，《中国全国图书馆调查表》显示，在17所京师、各省、市普通图书馆、通俗图书馆以及公立图书馆中，阅览收费的仅有7所。［20］尽管民国时期公共图书馆免费服务乃大势所趋，但收费服务依然存在。1925年6月，经中华教育改进社图书馆教育组调查，“尚有采用收费制者，甚至多分等级，最高者每券须铜元十五枚，致寒士为之裹足”。［21］20世纪20年代末，图书馆免费服务的进程日渐加快。在国民革命之后，湖北省图书馆实现了“逐日供众阅览，概不取费”。［22］1929年，直隶政府要求直隶图书馆“切实改正”“图书馆应完全公开，以前对阅书人员每人每日收铜元二枚之例，应即免除”，［23］从而终结了该馆 21年（1908-1929）收取借阅费的历史。1929年8月，山东图书馆新任馆长王献唐主持工作，取消阅览费；江西省立图书馆、浙江省立图书馆在这一年也实现了免费阅览，并用现金保证或信用保证替代之前的借书券、借书折。至20世纪20、30年代，我国图书馆逐步完成了从清末收费服务向民国免费服务的转型，初步形成了公共图书馆“公共、开放、免费”的服务基调。

2 中华人民共和国成立后前30年公共图书馆免费服务的片面发展

2.1 公共图书馆免费服务的理念研究

中华人民共和国成立后的前30年，苏式图书馆思想大行其道。我国引进了一批有关苏联图书馆管理理论的书籍，编辑出版了《列宁论图书馆工作》一书，积极倡导苏联社会主义图书馆事业的管理思想，该书收录了1921年的《俄国共产党（布）中央委员会通知》，这一文件明确规定“必须保持学校和图书馆不收费的原则”。［24］我国借鉴苏联公共图书馆免费服务原则，并在实践中开展相关研究。中华人民共和国成立初期，图书馆界就“为谁服务”的问题很快达成共识，坚持免费服务不动摇，“彻底的消除了过去的不正确的观点和消极的、被动的态度，全心全意为人民大众服务”。［25］在“向科学进军”“为科学研究服务”的号召下，人们认识到图书馆工作的科学性以及图书馆学科学研究的必要性，以北京大学和武汉大学的图书馆学系为核心阵地开展教学科研与人才培养。1951年，杜定友进一步解读公共图书馆精神，提出“中国图书馆为人民服务，对于读者，不分阶级，一视同仁”［26］的服务准则。1956年，中国科学院哲学社会科学学部拟订《1956-1967哲学社会科学规划草案（初稿）》，规划了包括图书馆学在内的15个哲学社会科学的发展前景，指出未来12年中图书馆学要解决的重要问题之一是研究与总结中华人民共和国成立后图书馆的工作经验。［27］

1957年后，我国政治运动此起彼伏，办馆方针开始异化。图书馆成为阶级斗争与思想教育的工具，知识的自由利用与平等利用受到限制。图书馆学学术研究发生了转向，研究角度单一化，讨论问题泛政治化，近现代图书馆理论的指导作用被“阉割”。图书馆被认为具有鲜明的阶级性，杜定友、刘国钧等早期提倡平等服务的观点被当做“为资产阶级政治服务”的主张而受到批判，图书馆免费服务过程中出现了不平等的怪象。当时公共图书馆的学术研究逐渐让位于实践中的具体经验。在封闭的社会政治环境中，中国图书馆学家无法接触二战后国外的公共图书馆理论，甚至不了解联合国教科文组织1949年颁布的《公共图书馆宣言》及其所揭示的公共图书馆服务理念，因此，直接造成了公共图书馆服务免费却不平等的不良现象。《图书馆学、情报学、档案学、出版发行学论文索引（1949-1985）》和《图书馆学、情报学、档案学论著目录（1949-1980）》等索引书籍均未曾收录“免费服务”主题的论文，这30年间关于图书馆免费服务的探讨近乎空白。

2.2 公共图书馆免费服务的政策变革

中华人民共和国成立后，图书馆事业所有制发生了重大变革——从国民政府所有、共产党民主政权所有和日本帝国主义所有向全民所有制转变。［28］公有制的确立决定了公共图书馆必须开展免费服务，这有利于凸显图书馆服务民众的社会价值。我国受苏联影响实行计划经济体制，其特点在于集中社会资源支持某项事业的优先发展。图书馆作为社会文化资源体系中的重要组成部分，随着国家意志的转移而扮演不同的角色。1955年的《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》［29］指出，图书馆事业为无产阶级政治服务、为工农兵服务的方针，点明公共图书馆服务对象的重心，体现了公有制政体下公共图书馆为民众服务的性质。1956年的《明确图书馆的方针和任务为大力配合向科学进军而奋斗》［30］提出，图书馆不仅要为科学研究服务，而且应该强调便利读者和积极主动为读者服务的精神。公共图书馆普遍推行“开门办馆”“普及为主，普及与提高相结合”的方针，旨在通过面向公众免费开放而实现知识普及与促进科研服务的目标。

随着左倾思想的愈演愈烈，公共图书馆政策逐渐发生转变。1957年的全国省以上图书馆工作会议，区别不同类型图书馆任务和服务对象，将保证科研人员优先使用书刊资料作为一种重要政策。图书馆对待知识分子与一般社会公众的区别服务在全国迅速展开，1958年图书馆界出现了“为工农兵服务”还是“为知识分子服务”的辩论。这一时期，图书馆办馆宗旨深受国家政策和意识形态的影响，普遍出现了根据家庭出身与阶级成分开展差别服务的情况。此后，公共图书馆为了配合各阶段党和政府的政治任务而频繁调整服务措施，先后提出“为大跃进服务”“为技术革命和文化革命服务”“为无产阶级政治服务、为生产、为工农兵服务”“为文化大革命服务”等方针。文化大革命期间，图书馆成为阶级斗争的工具，“地富反坏右”等被拒之门外，图书馆服务全免费却不平等的现象层出不穷。文化大革命结束后，文化领域逐步摆脱“以阶级斗争为纲”的范式桎梏，公共图书馆服务得到了恢复与发展。尽管这个时期图书馆事业发展不尽如人意，但免费服务的原则与立场基本坚持不变。

2.3 公共图书馆免费服务的一以贯之

建国初期，为了满足广大群众高涨的文化需求，公共图书馆通常在实行免费借阅的基础上提升服务力度，如延长开馆时间等。当时，图书馆普遍采用押证借书和凭证借书两种免费借阅方法来替代过去的收费借阅。譬如，《湖北省立人民图书馆阅览室规约》明确规定“读者先到签名处签到并领取出入证然后进入阅览室，离开阅览室则交还出入证”。［31］1949-1956年，公共图书馆主要为工农兵发放借阅证；1956年，中央提出“为科学研究服务”，公共图书馆开始主动为知识分子、科研工作者提供免费服务。20世纪50年代中期，公共图书馆服务格局基本形成。在坚持免费服务的基础上，服务方式有了很大的改进，传统的馆内流通发展为馆外流通、阅读辅导等，服务形式呈现出多样化的特征，公共图书馆除了提供个人借阅，也为服务范围内的重点科研项目和重点服务单位提供集体借阅。1957年后，全国各地根据《全国图书协调方案》的指示精神，陆续成立中心图书馆委员会或协作委员会，组织馆际互借工作。倘若说民国时期我国图书馆在观念和制度层面已经遵循免费服务的基本原则，那么中华人民共和国成立后的图书馆界则在实践中继承了免费服务的优良传统。

1957年后，接连不断的政治运动严重破坏了图书馆规章制度。图书馆较长时间无章可循，藏书受到损坏、服务工作受到影响。图书馆虽然坚持免费开放，但不平等服务现象甚为常见。图书馆强化服务的阶级性，对服务对象进行划分：以工农兵为重点服务对象，“地富反坏右”等群体往往被排除在服务对象之外；强调为工农兵服务，忽视、削弱、取消为专家学者与科研工作的服务，尤其是许多“成分不好”的知识分子被剥夺进入图书馆的权利，从而将为工农兵服务与为知识分子的服务严重对立起来。文化大革命期间，图书馆大多关门大吉：北京图书馆一度停止借阅哲学、社会科学类的图书；上海各级公共图书馆以及街道、农村图书室接连关闭；湖北省图书馆全馆业务工作停顿，仅对外开放一个资料室。1971年，全国出版工作座谈会议达成“目前很多图书馆停止借阅的状态应当改变，要积极整理藏书，恢复借阅”［32］的认知，部分图书馆得以恢复工作，但服务对象、服务内容、服务时间等方面的限制并没有废除。如，1972年广东省中山图书馆恢复凭证免费借阅，但借书证发放手续繁琐且限制数量。

3 20世纪后期公共图书馆免费服务的负重前行

3.1 公共图书馆免费服务的学术辩驳

20世纪80年代，我国图书馆界免费、平等服务的思想有所动摇。针对这种不良倾向，黄宗忠指出“图书馆是作为一种社会的公共文化事业免费为社会服务的，它是社会福利事业的一部分”，并批评国内刚刚兴起的有偿服务“违背了国家兴建公共图书馆的基本目的，背离了图书馆的基本目标和任务”。［33］然而，这种真知灼见没有引起重视，被淹没在商品经济、市场经济条件下的各种有偿服务言论之中。国内一些学者称赞西方国家公共图书馆有偿服务个例，批评公共图书馆的免费服务原则，进而希望效仿市场化的经营管理，即通过有偿服务解决图书馆经费短缺问题。这种“只见树木、不见森林”的盲目追逐，没有顾及公共文化事业的本源与特质。随着图书馆创收活动的增加，“收费服务”与“免费服务”的讨论悄然兴起。然而，无论是理论争鸣还是实践探索，“收费服务”一度占据上风，如，王振东在《这种办法好：谈谈科技情报服务工作的收费问题》中阐述图书情报机构开展科技情报收费服务的具体做法及其良好效果。［34］1984年11月，中国图书馆学会在安徽芜湖召开图书馆改革学术座谈会，其议题之一就是“有偿服务”，会议期间，辽宁图书馆、金陵图书馆、四川图书馆分享了有偿服务经验。据《图书馆学情报学档案学论著目录（1981-1985）》统计，五年间“有偿服务”主题的论文达39篇，诸多学者力图为图书馆的“有偿服务”正名。

20世纪90年代，图书馆学术界开始反思泛滥的收费服务。1994年，联合国教科文组织修订《公共图书馆宣言》，引起国内少数学者重新思考公共图书馆的收费问题。1996年，在北京召开的第62届IFLA大会上学术界达成共识：图书馆经费短缺是一个世界性问题，但图书馆基本服务仍然应当免费。随后，一系列反思收费问题的论文被发表，图书馆免费服务重新受到重视。1997年，何善祥批评了“无偿服务枷锁论”“有偿服务方向论”“有偿服务万能论”和“全面有偿服务论”等错误观点。［35］1998年，吴晞呼吁人文价值观，抨击图书馆服务不平等、滥收费等现象。［36］1999年，陆一珍提出图书馆免费服务可以维护社会成员平等获取知识和信息的权利，免费原则是公共图书馆独秀于社会最显著特点之一。［37］这些反思有利于公共图书馆走出有偿服务的误区，为免费服务的实施提供舆论导向，客观上催生了21世纪公共图书馆精神的普遍应用，重新确立了公共图书馆免费服务的基本原则。

3.2 公共图书馆免费服务的政策倾向

20世纪后期，我国计划经济逐渐向商品经济与市场经济转变，公共图书馆服务随之出现了“收费”取代“免费”的不良做法。20世纪80年代初期，在“计划经济”惯性下，绝大多数图书馆依然实施“免费”政策。1981年，中共中央31号文件《关于关心人民群众文化生活的指示》附二要求“有些文化单位如图书馆的活动等，则应坚持免费为群众服务的原则”，［38］这一规定传达了图书馆实行免费服务的精神。1985年7月，时任文化部部长朱穆之在全国图书馆工作会议上强调：“图书馆主要由国家投资建设，图书馆不能以追求经济效益、以赚钱为目的，而要以最大的力量搞好无偿服务”。［39］然而，在这个时期，政府部门也出台了“收费”导向的文化政策。1980年，中宣部、文化部、团中央联合制定的《关于活跃农村文化生活的几点意见》的文件中首次使用了“以文补文”的提法；［40］1983年，《关于加强城市、厂矿群众文化工作的几点意见的通知》［41］表明可对某些群众文化活动适当收费以补助活动经费的不足，促进了有偿服务观念的形成与具体实施。文化事业领域有偿政策接连出台，似乎为图书馆界解决经费短缺问题提供了有效方法。1984年，文化体制改革提上议事日程，文化界广泛开展“以文补文”的收费活动，图书馆有偿服务进程加速。1985年，中共中央下发《关于科学技术体制改革的决定》，揭示出科学技术是人类智力劳动的产物，应当充分认识和评价通过智力劳动创造的价值。［42］随着知识、技术成果逐步实现商品化，图书馆作为提供信息利用、知识服务的主体机构，似乎能够理所当然地加入创收行列。有偿服务在短期内缓解了经费紧缺状况，进而又催生了图书馆有偿政策的出台。1987年2月，文化部、财政部、国家工商行政管理局联合发布《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》；同年10月，中宣部、文化部等部门印发《关于改进和加强图书馆工作的报告》，这些政策肯定了公共图书馆“以文养文”“以文补文”的做法，推动了图书馆有偿服务的发展。此后，有偿服务就由少到多、由点到面地在全国公共图书馆中推行开来。

1990年以后，文化体制改革进一步深化。1991年，国务院转批文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》（国发〔1991〕31号），第十一条重申“以文补文”的政策规定，进一步要求各地继续严格执行《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。1992年初，邓小平南方谈话提出：“计划和市场都是经济手段，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”［43］为了更好地发展市场经济，1992年6月中共中央国务院出台了《关于加快发展第三产业的决定》，各公共图书馆根据这一指示精神，充分发挥文献、人才等知识资源的优势和潜能，积极探索加速发展“以文补文”“多业助文”的途径，意在增强图书馆的自我造血能力。同年9月，中共中央政治局会议通过《关于加强和改进宣传思想工作，更好地为经济建设和改革开放服务的意见》（中发〔1992〕9号）。这些政策把文化事业归为第三产业范畴，将公共图书馆置于市场经济的大环境中考察。同年10月，中国共产党第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。随着我国经济体制改革的深入，公共图书馆有偿服务难以刹车。

3.3 公共图书馆免费服务的实践变革

20世纪80年代，由于文化事业拨款减少以及书刊价格大幅上涨，公共图书馆面临入不敷出的危机。图书馆界趁势发出“以书为主，多业并举”“一馆两业，多业助文”的口号，试图通过创收性经营解决经费短缺问题。1983年，广西壮族自治区南宁市邕宁县图书馆实行杂志外借并适当收费的制度，每本2分；［44］1985-1987年，湖北省潜江市图书馆开展有偿服务和多种经营活动，三年创纯收入11万多元，其中8.5万元用于“以文补文”维护、补充事业，相当于该馆1981-1987年事业经费年初预算指标的总和；［45］宁波市图书馆结合业务工作，开展多种有偿服务和各种经营活动，每年预算外纯收入可达5万元；［46］湖南图书馆于1985年前后开展有偿服务，1985年有偿服务收入10万元，1988年27.8万元，1989年收入初步估算可达31万元。［47］根据1989年的统计，全国开展“以文补文”活动的公共图书馆达1,100余所，占公共图书馆总数的43.8%，有偿服务收入达2,156万元。［48］显而易见，甚嚣尘上的有偿服务严重危及免费服务。

20世纪90年代，公共图书馆有偿服务风起云涌。1994年，已有1,242所公共图书馆开展“以文补文”活动，占公共图书馆总数的47.8%；该年创收活动补助事业经费超过10万元的约有100所。［49］这些图书馆收取费用种类繁多，明细复杂。譬如，1996年上海图书馆新馆落成之后，根据普通阅览、参考阅览、普通外借、参考外借、视听等不同功能采用不同的收费策略，普通阅览每年收费10元、参考阅览每年收费25元、普通外借每年收费15元（另加100元押金）、参考外借每年收费50元（另加1,000元押金），视听功能每年收费10元（有此功能方可购买内部视听欣赏票）。此外，外地来沪读者或临时利用图书馆的读者办理临时阅览证，每证每月收费10元。［50］这些图书馆的收费项目，几乎都可以归入基本服务范围。1998年，国家图书馆发布的《关于办理读者阅览证的通知》规定：“自1998年7月1日起，实行凭我馆所发各类外借证与阅览证入馆制度”，其中，普通阅览证办证手续费10元、临时阅览证收工本费1元（仅限当日使用）、基藏库阅览证收工本费10元（押金100元）、中外文借书卡收取手续费10元。［51］国家图书馆的收费行为颇具代表性，佐证了公共图书馆免费服务的萎缩。20世纪后期，图书馆收费服务一度成为行业热点，直到21世纪初这种错误实践才得以逐步纠正。

4 21世纪公共图书馆免费服务的全面实施

4.1 公共图书馆免费服务的理论革新

21世纪初，我国图书馆界与国际图书馆界交流趋于频繁，将《公共图书馆宣言》宣扬的“开放、免费、平等”理念重新带回人们的视野，大力倡导公共图书馆精神和核心价值，学术界承担起了复归公共图书馆精神的重责，反思与批判图书馆泛滥成灾的有偿服务。2004年，范并思发表《寻找失落的公共图书馆精神》，张勇发表《在中国公共图书馆馆长论坛上的讲话》，他们积极倡导公共图书馆免费服务；“中国图书馆学会2005年峰会”后，公共图书馆权益受到普遍关注，《图书馆建设》2005年第1期开设“走向权利时代”专栏，《图书馆》设立“21世纪新图书馆运动论坛”。这些学术争鸣引发了关于公共图书馆核心价值问题的探讨，有关公共图书馆性质、功能的重要问题被给予高度关注，免费服务作为公共图书馆精神的核心理念，再次回到人们的视野。图书馆界学者高举“公共、免费、平等”的旗帜，呼吁将公益性和公共性还给图书馆。2004年，程焕文等在《信息资源共享》一书中提及图书馆权利概念并做出阐释，“免费服务是自由平等利用的保障”。［52］

公共图书馆精神回归，“免费、平等”遂成学术研究热点。诸多学者认同“图书馆基本服务不收费”，从不同的视角论证了免费原则的必然性，主要涉及公共图书馆精神、公共图书馆制度、公共图书馆权利、公共图书馆免费服务等方面。杨光武认为，公共图书馆平等地向社会公众提供免费服务，可以看作是公共图书馆精神最直接的表述；［53］吴星溪等从人文精神和民主精神的角度展开“穷人的图书馆学”的讨论，关注平民及弱势群体利用图书馆问题，批评国内某些图书馆收费过高。［54］范并思认为，公共图书馆制度是信息平等的保障，信息平等要求图书馆实现免费服务且向弱势群体倾斜；［55］刘兹恒等强调数字时代公共图书馆仍要坚持免费原则，不能因为强调“数字化”服务的高成本而使公共图书馆维护社会信息公平的保障制度形同虚设；［56］韩毅等揭示出图书馆提供的信息服务具备消费上的非竞争性，才能保障公民自由获取信息的能力。［57］蒋永福论及公共图书馆服务的责任主体是政府，发出“公共图书馆：请放弃有偿服务”的呼声；［58］李勇文等论述公共图书馆文化权利的内涵并介绍了深圳市构建面向全社会免费开放的公共图书馆服务体系；［59］黄少明梳理了清末和民国时期图书馆法规是如何确定服务方式的，从而理清公共图书馆早期收费服务最终走向为读者提供免费服务的历史过程；［60］任群回顾和展望了我国公共图书馆精神复归下的图书馆免费服务理论、实践的进程；［61］潘小枫对中美两国的公共图书馆运动的特点和历史背景进行研究，得出美国对我国在免费服务等方面产生了深远的影响。［62］专家学者纷纷撰文宣扬国际通行的公共图书馆理念，这股强烈的公共图书馆精神理性复归浪潮最终演变为政府政策，助推公共图书馆免费服务新纪元的到来。

4.2 公共图书馆免费服务的政策保障

21世纪以来，为了确保公共图书馆公益性原则、顺应图书馆界的理念革新潮流，党和政府高度重视公共图书馆事业，出台了一系列加快图书馆免费服务进程的文件。2005年12月，《关于深化文化体制改革的若干意见》从国家政策层面明确公共图书馆的公益性质，指出“国家兴办的图书馆、博物馆、科技馆等均为群众提供公共文化服务的单位，为公益文化事业”；［63］2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》［64］要求完善国有博物馆、美术馆、图书馆等公共文化设施免费或优惠开放制度，鼓励公共文化设施面向社会免费开放，重点强调为弱势群体提供免费服务；2011年，《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放的意见》强调公共图书馆是公益性文化事业单位，明确提出其基本公共文化服务项目应当免费提供；［65］2012年，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》进一步明确规定：“完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施”“加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向公众免费开放服务”。［66］党和政府不仅坚定地要求完善面向弱势群体的公共文化服务，还明确地要求图书馆向社会免费开放。2017年5月，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》要求完善公共文化服务体系建设，推动基层公共文化设施资源共建共享，推进公共文化设施免费开放。［67］“十一五”至“十三五”期间“五年规划”持续关注公共图书馆免费开放问题，对公共图书馆实施免费服务具有重要的指导意义。

除此之外，党和政府从法制层面来落实和保障公民的图书馆权益。21世纪以来，我国公共图书馆法制建设成果丰硕，其中关于免费服务的条款比比皆是。目前，我国共有地方性图书馆法规14部，包括6部地方图书馆法规和8部地方性图书馆行政规章。［68］其中，5部地方图书馆法规包含关于免费服务的条款，如，《广州市公共图书馆条例》《四川省公共图书馆条例》均明确规定公共图书馆应当免费提供基本服务；《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》未对免费服务进行严格要求，反而有“可以逐步开展业务延伸有偿服务”［69］的条文。8部地方性图书馆行政规章皆体现出公共图书馆的公益性原则，譬如最早出台的《上海市公共图书馆管理办法》将公共图书馆定义为“公益性文化机构”，［70］《河南省公共图书馆管理办法》规定“公共图书馆对图书、报刊借阅实行免费服务”［71］等。2017年11月，我国第一部图书馆专门法《中华人民共和国公共图书馆法》问世，将“向社会免费开放”［72］作为界定公共图书馆的基本原则，从根本上明确免费制度的基础性和原则性，并在第三十三条对免费服务做出了明确规定。全国各种类型图书馆，尤其是公共图书馆开始进入全面免费服务阶段。

4.3 公共图书馆免费服务的如火如荼

21世纪初，公共文化服务体系建设备受重视，公共图书馆的发展引起业界广泛关注。继2005年王子舟指导研究生赴5省10县调研基层图书馆情况后，李国新先后开展三次“衡阳基层公共图书馆调研”，2010年第二次调研成果为2011年出台的“三馆一站”免费开放政策的形成提供了聚焦问题的依据和支撑。［73］2011年9月底，衡阳市“三馆一站”免费开放正式启动，全市公共图书馆基本服务项目全部免费，所有公共空间面向公众开放。这些调查活动使社会认识到我国中西部地区基层公共图书馆的实际情况，认识到我国公共图书馆与免费服务之间的差距，找到了实现免费服务的突破口。

在国家政策的积极引导和学术研究的大力倡导下，公共图书馆加快探索新时代下免费服务的实现方式。2006年6月，《杭州地区公共图书馆服务公约》发布，规定“杭州地区各公共图书馆将充分尊重读者利用图书馆资源与服务的权利”，［74］对读者实行基本服务免费，杭州市图书馆、杭州少儿图书馆、杭州大学图书馆以及7个县市图书馆全部实行免费服务，倡导“平等、免费、无障碍”的服务理念；2006年7月，深圳图书馆新馆落成开馆，全面实行免费服务，提出“开放、平等、免费”的公共图书馆理念，标志着“大型城市图书馆从此走向公共”，［75］吴晞对杭州图书馆、深圳图书馆新馆的全面免费给予了极高的赞誉，称其为我国图书馆事业理性复归时期的“标志性起点”；［76］浙江图书馆向公众免费开放，自2007年12月1日起取消借阅证工本费、年费、存包费等，成为率先实现“零门槛”服务的省级图书馆；国家图书馆全面减免收费项目，取消了10余种项目费用；成都图书馆、陕西省图书馆等西部地区图书馆积极响应，先后实现对外免费开放。2008年10月，中国图书馆学会正式发布《图书馆服务宣言》，这一文件再次肯定了公共图书馆公益性原则。截至2011年底，全国2,952个公共图书馆实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。［77］我国公共图书馆在初步实现免费服务的基础上不断深化服务水平，创新服务手段，优化服务模式，全面提升公共图书馆服务能力。

5 结语

近代以来，我国公共图书馆免费服务经历了较长时间的反复发展。免费服务是公共图书馆精神贯彻落实的基本保障，也是公共文化服务体系建设的必然要求，更是在知识自由、平等获取与知识创新的大势所趋。公共图书馆必须坚持免费服务原则，法律保障和组织规范两者缺一不可。建立健全法律制度，最大限度地确保图书馆公共性，才能坚守在平等基石之上免费服务理念，不断完善行业规范，切实贯彻公共图书馆精神，才能肩负面向全体民众的免费服务使命。