人民政协70周年新定位：专门协商机构的性质与功能

龚万达

2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上发表重要讲话（以下简称《70周年讲话》），回顾成绩、总结经验、坚定信心，部署新时代加强和改进人民政协工作。《70周年讲话》是十八大以来习近平总书记加强和改进人民政协工作的重要论述在新时代的理论凝华。2014年9月，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话（以下简称《65周年讲话》）中首次提出“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，”把人民政协的性质定位为三句话：人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式。①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。“专门协商机构”这一称谓首次提出，但并未明确纳入到人民政协的性质定位中。

习近平总书记在《70周年讲话》中提出要“准确把握人民政协性质定位”，用四句话来定位，意义得到了丰富和扩展：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式”，“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。②习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。在人民政协成立70周年之际，“专门协商机构”正式成为人民政协新的性质定位。

从人民政协新的性质定位中可以看出，“专门协商机构”只是人民政协诸多性质定位之一，所以“人民政协作为专门协商机构的性质定位”与“人民政协的性质定位”不能混淆，两者是下位概念与上位概念的关系，前者是后者的细化和具体化。

习近平总书记对“人民政协作为专门协商机构”这一新定位非常重视，在《70周年讲话》中强调，要“发挥好人民政协专门协商机构作用”，在“当前和今后一个时期，人民政协尤其要抓好以下工作”中，第一条就是“发挥人民政协专门协商机构作用”。①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。要发挥好人民政协专门协商机构作用，首要问题是要认清人民政协作为专门协商机构的性质定位、功能作用。

自2014年9月习近平总书记首次提出人民政协作为专门协商机构这一重要论断之后，引起理论界的高度关注，研究者们进行了广泛探讨和研究。人民政协作为专门协商机构的性质定位、功能作用也是理论界的重要关注点。

有学者认为，中国特色社会主义制度的民主特色、人民政协的性质、政协的构成特点和优势、政协的法定职能和破解新时代社会主要矛盾的客观需要这五个方面决定了“专门协商机构”是人民政协的性质定位之一。政协作为专门协商机构的功能作用应该从协商与决策、协商与监督、协商与战略、协商与社会四对关系进行讨论。政协作为“专门协商机构”应该为整个社会主义协商民主建设提供制度建设的经验。②李君如：《确定人民政协是“专门协商机构”是改革开放的重大成果》，《人民政协报》2019年1月25日。有学者认为人民政协作为专门协商机构的“专”体现在“专事”“专题”“专业”“专职”“专报”这“五个专”上。③邢邦志：《人民政协作为专门协商机构“专”在哪里》，《联合时报》2018年12月2日。还有观点认为，政协作为专门协商机构的“专”体现在政协不需要作出实质性决策、形成国家意志和从事行政活动，而是“专门”“专一”“专心”地从事协商民主，经过协商形成共识后，一部分作为政策建议提供给执政党进行决策时参考。另一部分经协商形成的共识则可以以“民主监督”的形式向政府提出，供政府改进工作参考。④浦兴祖：《试论“专门协商机构”》，《联合时报》2015年12月1日。

已有成果为本研究提供了参考。有的观点已经论及本研究的相关方面，但未做深入探讨。用习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要论述对人民政协作为专门协商机构的性质定位与功能作用这一论题进行整体论述的探索性研究尚不多见。这一研究对人民政协发挥作为专门协商机构的作用具有重要理论和现实意义。

一、坚持中国共产党全面领导的性质定位和通过协商发扬民主和增进团结有利于巩固中国共产党领导地位和执政地位的功能

2018年12月29日，习近平总书记在全国政协新年茶话会上发表了重要讲话。习近平总书记在讲话中指出：“人民政协坚持中国共产党对人民政协工作的全面领导”、“发挥专门协商机构作用”。这是习近平总书记首次在公开讲话中提出“坚持中国共产党对人民政协工作的全面领导”，并同时阐述人民政协发挥专门协商机构作用，这是对人民政协这一专门协商机构最重要的性质定位。这一性质定位的提出是长期坚持全面加强党的领导和不断发展社会主义民主政治理论创新的成果。

2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上发表的重要讲话中说：“党中央作出的决策部署，……人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实。”⑤《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年，第772页。这是习近平总书记第一次具体强调包括政协在内的中央和国家机关的党组织要贯彻落实党中央作出的决策部署。

2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》规定，向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖将逐步实现。2014年12月12日，为加强党内监督、深化党的纪律检查体制改革，中央决定，由中央纪委在中央办公厅、全国政协机关等中央和国家机关新设七家派驻机构。这标志着中共十八届三中全会提出的“中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”的规定得到全面落实。

2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》再次强调，全党必须自觉服从党中央领导。全国人大、国务院、全国政协，中纪委，“两高”，中央和国家机关各部门，人民军队，各人民团体，各地方，各企事业单位、社会组织，其党组织都要不折不扣执行党中央决策部署。从以上规定可以看出，无论是“派驻纪检机构全覆盖”、“不折不扣执行党中央决策部署”，还是“定期向党中央报告工作”，都包括人民政协这一专门协商机构。

2019年1月31日，中共中央印发了《关于加强党的政治建设的意见》，对坚持党的全面领导有了更进一步的强调，提出要将坚持党的全面领导的要求载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国企、高校、有关社会组织等的章程。①《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，《人民日报》2019年2月28日。2019年9月，习近平总书记在《70周年讲话》中强调：“要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。”②习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。这是自2018年12月习近平总书记首次提出“坚持中国共产党对人民政协工作的全面领导”之后，对人民政协全面坚持党的领导更为具体、更为深化、更有创新的表述。从以上习近平总书记的重要讲话和党的重要文件的相关规定可以看出，人民政协具有坚持中国共产党全面领导的专门协商机构的性质定位。

2015年5月，习近平总书记在中央统战工作会议上强调，坚持党的领导是做好新形势下统战工作的根本，所实行的政策、采取的措施其目的都在于有利于坚持和巩固党的领导地位和执政地位。③《巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持》，《人民日报》2015年5月21日。习近平总书记在《70周年讲话》中说：“发挥好人民政协专门协商机构作用”，要“坚持发扬民主和增进团结相互贯通”。④习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。协商民主是实现党的领导的重要方式，作为专门协商机构的人民政协是统一战线组织，在把协商民主贯穿履职全过程中，促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，具有通过协商发扬民主、增进团结，巩固中国共产党的领导地位和执政地位的功能。

二、坚持把习近平新时代中国特色社会主义思想作为思想政治引领、广泛凝聚共识指引的性质定位和把党的主张通过协商民主程序转化为政协组织决定的功能

2018年3月，全国政协十三届一次会议最新修订的《中国人民政治协商会议章程》在总纲中阐述，人民政协要“在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”开展工作。⑤《中国人民政治协商会议章程》，《人民日报》2018年3月28日。也就是说，习近平新时代中国特色社会主义思想已经成为人民政协这一专门协商机构的指导思想。

2018年12月，习近平总书记在全国政协新年茶话会上的讲话中提到“要以新时代中国特色社会主义思想为指导”，“人民政协要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节”。⑥习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2018年12月30日。虽然两句话是在讲话的上、下部分分别出现，但加强“思想政治引领、广泛凝聚共识”，就是要在人民政协这一专门协商机构中深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，筑牢团结奋斗的共同思想政治基础。具体说来，就是要在中国共产党领导下，在参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履职过程中，实现习近平新时代中国特色社会主义思想的政治引领、广泛凝聚共识。2019年9月，习近平总书记在《70周年讲话》中提出新时代加强和改进人民政协工作的总体要求，明确要求“以新时代中国特色社会主义思想为指导”，“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节”。⑦习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。值得注意的是，这两个提法是统一放在“总体要求”中进行阐述的，这是在以往的表述中没有过的，体现了习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要论述在新时代的不断深入创新发展。

虽然“加强思想政治引领、广泛凝聚共识”这一表述自习近平总书记在2018年12月全国政协新年茶话会上的讲话中提出，到2019年9月《70周年讲话》中强调，时间不到一年，但是其精神实质是党的十八大以来理论不断创新的结果，也是习近平总书记多次在统一战线的重要活动中反复重申的。

2013年1月1日，习近平总书记，第一次参加全国政协新年茶话会发表的讲话中，就要求发挥人民政协的重要作用，“最大限度调动一切积极因素，共同致力于实现中华民族伟大复兴”。①习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2013年1月2日。2014年1月22日，习近平总书记同党外人士共迎新春时指出，“越是处于改革攻坚期，越需要汇集众智、增强合力；越是处于发展关键期，越需要凝聚人心、众志成城”。②《习近平同党外人士共迎新春》，《人民日报》2014年1月24日。2014年12月31日，在全国政协新年茶话会上，习近平总书记指出：“我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不断为事业发展凝聚人心、增添力量。”③习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2015年1月1日。2016年1月29日，习近平总书记同党外人士共迎新春时指出：“希望各民主党派、工商联和无党派人士增强大局意识、责任意识，协助党和政府做好增进共识、加强团结的工作。”④《习近平同党外人士共迎新春》，《人民日报》2016年1月31日。2016年12月30日，习近平总书记在全国政协新年茶话会上提出：“努力寻求全社会意愿和要求的最大公约数、画出民心民愿的最大同心圆，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。”⑤习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2016年12月31日。

从以上习近平总书记关于人民政协“加强思想政治引领、广泛凝聚共识”的重要论述可以看出，坚持把习近平新时代中国特色社会主义思想作为思想政治引领、广泛凝聚共识的指导是政协这一专门协商机构的又一重要性质定位。具体说来，一是在政协组织内，“政协党组要确保党中央大政方针和决策部署在人民政协得到贯彻落实”，党员委员特别是党员领导干部要加强与非中共委员的沟通联系，引导他们不断增强共识；二是按照习近平总书记在《70周年讲话》中的要求，“强化委员责任担当”，⑥习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2010年9月20日。发挥每个政协委员的主体作用，对所联系的界别开展工作。最终实现把党的主张通过民主程序转化为政协组织的决定这一功能，更加广泛地凝聚共识、智慧和力量。

三、坚持推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的性质定位和加强社会主义协商民主制度建设的主力军功能

党的十九大报告提出，要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”“广泛”是指协商民主在横向结构上的覆盖范围，“多层”是指协商民主在纵向架构上的部署层级。2018年新修订的《中国人民政治协商会议章程》规定，“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构……在推动协商民主广泛多层制度化发展中发挥不可替代的作用”。⑦《中国人民政治协商会议章程》，《人民日报》2018年3月28日。

之所以用“不可替代”来形容人民政协在推动协商民主广泛多层制度化发展中的作用，是因为人民政协有诸多界别，涵盖了方方面面的精英，可谓“广泛”，从省到县一级行政区都设有政协的地方委员会，可谓“多层”。再者，自人民政协诞生70年以来，政治协商始终是作为政协的一项主要职能。民主监督、参政议政两大职能也是在政治协商基础上发展起来的，民主监督是协商式监督，参政议政是协商议政。人民政协把协商、监督、参与互相融合，使履行职能全过程贯穿协商民主，确实体现了人民政协这一机构的专门协商性。而且，人民政协这一专门协商机构在协商民主制度化建设方面也是其它协商渠道所不能及的。

仅就改革开放之后而言，中共中央、全国政协出台了一系列的意见、规定，推进人民政协的协商民主制度化建设。例如，1989年，中共中央出台了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的意见》；1995年，全国政协印发了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2005年和2006年，中共中央又连续两年出台了推进人民政协的协商民主制度化建设的文件，即《关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》。尤其《关于加强人民政协工作的意见》，是自人民政协成立以来中共中央第一次就政协工作专门颁布的重要文件。中国特色社会主义进入新时代，中共中央又出台了一系列的意见，推动人民政协这一专门协商机构的协商民主制度化建设。例如，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015）、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（2015）、《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（2017）、《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》（2018）等。

由于人民政协协商民主制度化建设有着长久的历史和非常成熟的经验。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《意见》）进一步把人民政协这一专门协商机构的协商民主制度化建设推进到新的高度。在“明确政协协商的内容”方面，《意见》规定了政协协商的主要内容，要制定政协年度协商计划，建立健全制定年度协商计划的工作机制，并规定在实践中丰富协商内容。在“规范政协协商的形式”方面，提出要：完善政协全体会议协商制度；健全专题议政性常务委员会会议制度；规范专题协商会；完善双周协商座谈会制度；开展对口协商和界别协商；健全提案办理协商制度。更具有示范性的是，为了适应协商民主理论和实践的发展需要，《意见》提出要拓展协商形式。政协在党委和政府重大决策形成过程中及时召开专题座谈会；在视察、考察、专题调研等活动中开展协商；通过视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商。针对互联网的迅猛发展，《意见》也提出要整合现有网络资源，探索网络议政、远程协商等新形式。为了提升协商效果，在“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接”方面，《意见》提出，规范协商议题提出机制；健全知情明政制度；完善协商成果采纳、落实和回馈机制。

正如习近平总书记所言，制度具有管根本、管全局、管长远的作用。《意见》提出，加强人民政协制度建设，全国政协要研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见；研究制定规范委员履职工作的指导性意见；在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。

从以上论述可以看出，人民政协这一专门协商机构在协商民主制度化建设方面确实领先于其他协商渠道，某些方面甚至可以说优势明显，可以为其他协商渠道的协商民主制度化建设提供成熟经验，确实是推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的不可替代的专门协商机构，具有其他协商渠道所不能及的加强社会主义协商民主制度建设的主力军功能。

四、坚持聚焦党和国家中心任务建言资政的性质定位和围绕中心、服务大局履行协商法定职能的功能

2019年9月，习近平总书记在《70周年讲话》中就发挥好人民政协专门协商机构作用提出：“聚焦党和国家中心任务履职尽责”，“坚持建言资政和凝聚共识双向发力”。①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2010年9月20日。事实上，习近平总书记的这个讲话已经明确为人民政协这一专门协商机构规定了又一条性质定位，那就是“坚持聚焦党和国家中心任务建言资政的专门协商机构”。

习近平总书记在全国政协新年茶话会上的每一次讲话对人民政协这一专门协商机构的性质定位和功能作用有创新性论述，这一性质定位的最终形成是习近平新时代中国特色社会主义理论不断创新的结果。

2013年1月1日，习近平总书记对2012年人民政协的工作的评价是：“围绕中心、服务大局，认真履行职能。”①习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2013年1月2日。《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》都强调长期坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，政协章程还专门规定政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，这三项职能可谓法定。习近平总书记的这一评价实际上是对人民政协这一专门协商机构“围绕中心、服务大局履行协商法定职能”的重要功能做了规定。

2013年12月31日，习近平总书记指出：“（人民政协）围绕中共中央关注的重大问题开展调研，发挥决策咨询作用。”②习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2014年1月1日。“围绕中共中央关注的重大问题”是“聚焦党和国家中心任务”这一提法的实质性表述，而“发挥决策咨询作用”是“建言资政”的一个方面。习近平总书记指出：“（人民政协）聚焦改革发展稳定重大问题深入调查研究、反映社情民意、开展民主监督。”③习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2015年1月1日。“聚焦”二字首次出现。2015年12月31日，习近平在当年的全国政协新年茶话会上的讲话中说：“（人民政协）积极推进工作创新，紧扣改革发展稳定建言献策。”④习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2016年1月1日。“建言献策”的表述已经非常接近“建言资政”了，两者在实际语义上也并无大的差异。在2016年12月30日的全国政协新年茶话会上，习近平总书记指出：“（人民政协）围绕中心、服务大局，发挥社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构作用。”⑤习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2016年12月31日。这一次不仅再次提到“围绕中心、服务大局”，并且还是和“发挥专门协商机构作用”在一句话中共同表述。充分说明围绕中心、服务大局履行协商法定职能是人民政协这一专门协商机构的功能。在2017年12月29日的全国政协新年茶话会上，习近平总书记说：“（人民政协）聚焦党和国家中心任务，完善协商议政格局。”⑥习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2017年12月30日。这次讲话已经出现“聚焦党和国家中心任务”的提法。2018年12月29日，习近平总书记在全国政协新年茶话会上发表讲话指出：“（人民政协）聚焦党和国家中心任务，发挥专门协商机构作用，在建言资政和凝聚共识上双向发力。”⑦习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》2018年12月30日。这已经非常接近《70周年讲话》的正式提法了。

经过数年的理论发展，2019年9月，习近平总书记在首次召开的中央政协工作会议也即庆祝人民政协成立70周年大会上发表的讲话中正式提出：“发挥好人民政协专门协商机构作用”，“聚焦党和国家中心任务履职尽责”，“坚持建言资政和凝聚共识双向发力”。⑧习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm，2019年9月20日。至此，“坚持聚焦党和国家中心任务建言资政的专门协商机构”成为人民政协这一专门协商机构的又一条性质定位。