中美公共图书馆理事会制度比较研究*——以中美各5家公共图书馆理事会为例

杨嘉骆

（广州图书馆 广州 510623）

1 引言

美国作为公共图书馆事业最为发达的国家之一，其理事会制度历经数百年的发展与完善，已经进入了一个较为成熟的时期。文章以中美公共图书馆理事会制度为分析对象，从理事会制度政策法律保障、理事会构成、理事会会议、理事会配套制度等方面对两者异同进行分析与比较，归纳总结美国在实践过程中的成熟做法，在结合我国国情和现状的基础上进行学习与借鉴，以期进一步促进我国公共图书馆理事会制度的发展。

2 相关研究

国内图书馆界的学者于21世纪初开始对公共图书馆法人治理展开理论研究。早期的研究主题称之为“公共图书馆治理”，徐引篪、黄颖[1]具有一定的代表性，他们较早明确提出“建立法人治理结构，推行‘图书馆委员会’制度”的建议。2008 年开始，对此领域的研究逐渐升温。十八届三中全会之后，相关研究引起了图书馆界的高度关注，理论和实践高度互动的应用研究热点逐渐形成。目前关于公共图书馆法人治理结构研究主要分为三类，第一类是以蒋永福[2]、李国新[3]、阮胜利[4]等为代表的理论层面研究。李国新教授于2014年发表了影响颇大的《公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻》一文，在文中提出了文化事业单位法人治理结构的三个核心要素。第二类是以深圳图书馆、上海图书馆几位年轻学者为代表所做的具有实践意义的研究。自2008年起，肖容梅[5]、王冬阳[6]、马春[7]这几位研究者结合实际试点工作开展研究，标志着对该领域的研究在我国逐渐具备实践基础与案例支撑。第三类是针对西方发达国家公共图书馆法人治理机构的案例研究。罗珊珊[8]、冯佳[9]、金武刚[10]等年轻学者已发表多篇相关研究论文，近几年这类研究成果也逐渐增多。综观以上，目前已有的研究主要集中在对我国现阶段公共图书馆法人治理结构弊端的思考和单纯研究国外案例上，而对中外比较研究较少。笔者认为，美国作为公共图书馆事业最为发达的国家之一，在理事会制度建设及运行方面有诸多值得我国借鉴的地方，因此，中美公共图书馆理事会制度比较研究具有一定的研究价值。

3 信息来源

为进行中美差异比较，笔者从美国、中国分别选取了5家具有代表性的公共图书馆作为分析样本。

在选取美国公共图书馆样本时，挑选了较为知名的5家公共图书馆，分别为波士顿公共图书馆（Boston Public Library）[11]、洛杉矶公共图书馆（Los Angeles Public Library）[12]、旧金山公共图书馆（San Francisco Public Library）[13]、纽约公共图书馆（New York Public Library）[14]、布鲁克林公共图书馆理事会（Brooklyn Public Library）[15]。笔者于2017年11月通过查阅以上5家公共图书馆官方网站收集理事会相关信息，作为本次研究的重要分析内容。

针对国内的分析样本，笔者结合现状，挑选了法人治理结构试点工作具有示范效应的5家公共图书馆，分别是上海图书馆、广东省立中山图书馆、广州图书馆、深圳图书馆、温州市图书馆，并于2017年11月通过邮件的形式向以上5家公共图书馆发放理事会制度现状调查问卷，问卷全部收回。

4 中美公共图书馆理事会制度比较

4.1 理事会制度政策法律保障比较

美国关于公共图书馆理事会制度的法律政策非常健全，它的完善性体现在其拥有全方位、综合性的政策法律保障体系，包括图书馆专门法、图书馆相关法以及各个图书馆的战略规划等。《图书馆服务与技术法》《国会图书馆法》《博物馆与图书馆服务法》是美国联邦层面的图书馆专门法，针对图书馆理事会的构成、职权、会议规则等内容有着严格、细致的规定。除此之外，美国大部分州也制定了图书馆专门法，对图书馆理事会制度有相关规定。美国的立法机构还制定了图书馆相关的法规，其内容适用于图书馆经费、人事、著作权等，这些法规详实且具有很强的操作性。同时，在美国各大图书馆的战略规划中，均不同程度地提及理事会制度，突显了理事会的权责。

在中国，理事会制度的法律法规建设仍处于起步阶段。2011年起，中央陆续下发了关于分类推进事业单位改革的多个文件[16]，其法人治理结构试点工作同步进行。《中华人民共和国公共文化服务保障法》[17]《中华人民共和国公共图书馆法》[18]亦于2016年、2017年陆续出台，在法律层面上确立了理事会的决策地位。除了中央陆续出台相关政策文件外，深圳市委市政府（2007年10月）、广东省委省政府（2010年2月）、温州市编办（2012年12月）等也相继出台了关于事业单位开展法人治理结构建设的地方性政策文件。虽然就法律保障层面而言公共图书馆理事会制度已经迈出了一大步，但其法律保障只是框架性的法律条款，并没有出台操作性的细则，因此，在理事会制度实际的建立与运行过程中仍存在制度真空、制度冲突等诸多问题。

4.2 理事会构成比较

美国公共图书馆理事会建立的时间远早于中国，多数理事会已有百余年或数十年的历史，其理事会制度发展已经较为成熟。根据权责不同，美国公共图书馆理事会大体分为监管型理事会和顾问型理事会两种类型。其中，监管型理事会数量较多。监管型理事会一般为图书馆的最高决策机构；顾问型理事会往往只为图书馆馆长决策提供咨询意见与建议，扮演着顾问的角色。在美国，不同的公共图书馆理事会理事的任期时间、理事人数、理事结构比例不尽相同，如：洛杉矶公共图书馆理事会理事任职时间为5年，共有5名理事，均由洛杉矶市议会指派任命；旧金山公共图书馆理事会理事任职时间为4年，共有7名理事，均由市长任命，并对市长负责。美国公共图书馆理事会理事长一般由社会人士担任，理事往往由当地政府部门直接任命，这往往与公共图书馆、政府之间的行政隶属关系有关，如旧金山公共图书馆理事会是旧金山市政府直属的行政部门之一，两者具有行政直属关系。美国公共图书馆理事会普遍设立专业委员会，专业委员会由相关的专业人士组成，专业委员会一般分为常设委员会和临时委员会。常设委员会一般由提名委员会、财务委员会、审计委员会、战略规划委员会等组成，为理事会提供专业意见与建议；临时委员会往往是根据任务情况临时组建，主要是完成一些具有阶段性特征的特殊事务。

我国公共图书馆理事会制度源于21世纪初我国事业单位的分类改革，深圳图书馆（理事会于2010年成立）等单位列入改革试点。2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》文件，部分公共图书馆开始着手筹备成立理事会，如广州图书馆（理事会于2012年成立）、温州市图书馆（理事会于2014年成立）、上海图书馆（理事会于2014年成立）、广东省立中山图书馆（理事会于2014年成立）。国内公共图书馆理事会理事的每届任期时间基本集中在3至5年区间，理事会理事人数、理事会性质也不尽相同。关于“理事长由谁担任”，目前国内情况不一，根据不完全统计，广东省立中山图书馆、贵州省图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、湖州市图书馆等理事会理事长是由行政主管部门的相关领导担任；南京图书馆、深圳宝安区图书馆等理事会理事长由图书馆领导担任；深圳福田区图书馆理事会理事长由业界专家担任；上海图书馆、温州市图书馆、浦东图书馆、镇江市图书馆、义乌市图书馆由社会人士担任。国内公共图书馆理事会一般由政府方、图书馆方、社会方三种类别的人群构成，相比之下，社会方理事人数所占比例较其他两类更大。关于理事会专业委员会的设置，中美差别较大，就目前而言，国内已成立专业委员会的公共图书馆理事会非常少。

4.3 理事会会议比较

美国公共图书馆理事会会议制度十分完善，理事会会议遵照理事会章程进行。章程对会议类型、会议时间、会议频率、会议发布、议事规则与会议纪录等内容均有严格、详实的规定。虽然不同的公共图书馆理事会的会议类型、会议时间、会议频率不尽相同，没有固定的规则，但还是遵循着基本的原则：①要求定期召开理事会会议；②会议举行的日期、时间和地点的公告必须提前公布；③会议要达到要求的法定人数才能召开；④有严格的议事规则；⑤确保会议议题在充分讨论且意见尽可能达到一致的基础上作出决策；⑥形成会议纪要并按要求对外公布，切实贯彻落实会议的有关决策；⑦若遇到特殊情况，可以按照章程规定召开临时会议或者特殊会议进行协商与决议。

国内公共图书馆理事会同样严格遵照理事会章程召开会议，并遵循着基本原则。不同之处在于，与美国相比，国内公共图书馆理事会的会议类型较少，一般只包括定期会议和特殊会议两种；会议频率较低，每年一般召开2至3次会议，讨论决策的事宜较为单一；只有为数不多的理事会设立了特别议事机制；会议通知、会议纪要等信息的对外公布程度远远低于美国。

4.4 理事会配套制度比较

美国公共图书馆理事会制度具有高度的完整性，其配套制度非常完善。他们非常重视信息公开以及绩效考核工作，如，波士顿公共图书馆理事会、洛杉矶公共图书馆理事会、旧金山公共图书馆理事会、纽约公共图书馆理事会、布鲁克林公共图书馆理事会定期向社会发布年度报告、相关政策文件、发展战略、服务项目、经费预算、会议记录等重要档案；定期对理事、馆长进行考核评估，充分发挥监督保障作用。除此之外，对理事进行专业知识培训被视为一项非常重要的工作，理事充分掌握专业领域知识可以有效优化理事会的科学决策。

与美国相比，国内公共图书馆配套制度建设仍处于初级发展阶段，除了信息公开制度相对容易实现外，目前在实行决策失误追究制度、绩效考核制度中并未有实质性的进展，理事会也未完全实现定期对理事进行规范培训。

5 美国公共图书馆理事会制度特点

5.1 完善的政策法律保障体系

美国公共图书馆理事会制度的政策法律保障体系十分完善，包括图书馆专门法、图书馆相关法、图书馆行业自律规范以及各个图书馆的战略规划等。联邦、州等层面的图书馆立法对理事会制度都作出了明确的界定与规定，并强调其权责。除此之外，图书馆行业自律规范以及图书馆根据自身情况制定的战略规划也不同程度地说明了理事会的权责、任务等。完备的政策法律保障为公共图书馆理事会稳健运作与有序发展保驾护航。

5.2 分权制衡

美国公共图书馆理事会制度将决策、执行和监督三个环节相分离，可避免组织的一体化，通过合理的权力划分与配置，进而形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制。美国公共图书馆理事会制度的分权制衡可以更加科学地配置图书馆的资源，可以更好地保护社会公众、政府投资者等多方的利益，从而有效实现投资者利益即社会效益最大化。

5.3 法人机构运作高度独立化

公共图书馆理事会制度发展的核心是拥有人事、财务、业务发展的自主权。美国已将公共图书馆理事会人事、财务及业务发展的自主权写入法律。理事会有权制定与批准公共图书馆整体发展规划、预算、规章制度等，有权任命、监督或者解聘馆长，有权设立和组建专业委员会，由此可见其运作的高度独立化。

5.4 政府直接任命理事

在美国，公共图书馆理事会具有非常高的社会地位与威望，一方面是源于理事会拥有较好的法律保障，另一方面是源于美国的一些法律法规专门规定理事会理事需要由政府直接任命。理事由政府直接任命对公共图书馆事业发展有着积极的促进作用，一方面表明了政府非常重视公共图书馆事业发展，将其视为非常重要的文化民生福利建设项目；另一方面，政府能够迅速获悉公共图书馆的情况与需求，尽可能为开展公共图书馆工作排忧解难。

5.5 社会化主体的广泛参与

公共图书馆理事会制度的本质是社会共同治理，社会化主体的广泛参与充分彰显民主精神和人文关怀，符合人们追求民主的意愿与诉求。这种民意基础逐步形成了理事会理事构成的社会性特征。在美国，公共图书馆理事会成员呈多样化的特点，且大部分为外部社会人员，如律师、传媒人、银行家、历史学家、企业家等。社会化主体的广泛参与，不仅彰显了民众共同治理的重要性，而且有利于建立更加完备的监管体系。

5.6 运作规范化

美国公共图书馆理事会历经百余年的发展与完善，运作体系与运作流程已经非常规范化。规范化的运作离不开高度完善的理事会章程。章程详细规定了理事构成、理事产生程序、理事会及理事的权利与义务、议事规则、管理层、监事会、利益冲突等内容。理事会章程虽然没有法律强制力，但被美国图书馆界普遍遵守，并作为工作的重要准则和行动指南。规范化的日常运作有力促进了美国公共图书馆理事会稳健、科学、可持续的发展。

5.7 社会透明度高

美国公共图书馆理事会尤其重视信息公开以及关注公众的通畅表达，社会透明度非常高。美国公共图书馆往往会在其官方网站设置理事会信息专栏，公众可以及时获取相关信息。理事会工作人员在网站相关栏目里发布理事成员构成及个人简介、理事会章程、会议规则等内容；根据工作安排及时发布更新会议通知、会议纪要等信息；定期向社会发布年度报告、相关政策文件、发展战略、服务项目、经费预算及进度等重要文件。通过资源共享的方式，实现信息对称，同时引入听证制度，接受社会各界的广泛监督。

6 发展建议

目前，我国公共图书馆理事会制度已在各地试行了一段时间，呈现出一些共性问题，如理事会作用发挥不充分、单位独立法人自主权难以完全落实、法人治理环境下配套制度不够完善、理事会决策支撑机制有待完善、理事培训与荣誉机制不足等。通过比较，总结出美国公共图书馆理事会制度具有立法完备、分权制衡、法人机构运作高度独立化、政府直接任命理事、社会化主体的广泛参与、运作规范化、社会透明度高等重要特点，值得我国借鉴。但由于国情不同，照搬经验不切实际。因此，在借鉴美国的先进经验的基础上，探索出一条与本国国情和时代特征相适应、行之有效的公共图书馆理事会制度发展道路是当务之急。

6.1 遵循基本原则，夯实公共图书馆法人治理结构改革的基石

坚持政事分开原则和分权制衡原则是深化事业单位体制改革、完善事业单位法人治理结构结构的关键与基础。公共图书馆应该充分理解并严格遵循基本原则，进一步夯实公共图书馆法人治理结构改革的基石。

6.1.1 坚持政事分开原则

我国多年来遵照“政事分开”原则推进事业单位分类改革，而事业单位法人治理结构建设正是“政事分开”的最好切入点。政府主管单位应积极做好角色转换，不再干涉事业单位具体事务管理，而是集中精力做好行业监管以及政策引导工作；与此同时，事业单位组建理事会，并获授权成为独立运作的法人实体，拥有决策地位。公共图书馆作为公益性的事业单位，其理事会制度的建立可以让单位的法人自主权得到有效落实，从而实现真正的政事分开。

6.1.2 坚持分权制衡原则

公共图书馆实施法人治理结构，就是基于所有权与经营权的分离以及委托一代理关系的出现，在法人内部进行合理的权利划分与配置，建立起理事会、管理层、监事会三个层级的治理架构，从而形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制。公共图书馆法人治理结构通过建立有效的治理机制和治理规则，实现对利益相关者的激励与约束，对实现公共图书馆履行职能的制度化和规范化具有重要意义。

6.2 完善法律法规，建立多层次的政策法律保障体系

公共图书馆理事会制度若要进入快车道运行与发展，全方位、多层次的政策法律保障必不可少。就目前而言，在《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》的框架下，积极制定国家层面以及地方层面的公共图书馆理事会制度实施细则、实施指南是首要任务。

6.2.1 中央出台实施细则

呼吁中央在充分调研与严谨论证的基础上制定出相关的指导意见，出台实施细则，保障制度的可行性，从而以点带面，有效指导全国各层级公共图书馆理事会的建设工作。实施细则的内容可以包括：理事会制度的根本性质、理事会与政府主管部门的关系、理事会组织机构的设置、理事的产生程序、聘任及其权利与义务的规定、理事会议事规则、监事会、秘书处等。

6.2.2 地方政府出台地方性图书馆法规或行政规章

呼吁地方政府出台地方性图书馆法规或行政规章，一方面可提升地方政府重视度，另一方面可强化地方性层面的执行力。我国可以借鉴美国各层级图书馆法中有关理事会制度的界定，如细化理事会成员构成、产生程序、议事规则以及理事权责等，从而进一步加强其可行性和可操作性。

6.3 完善法人治理架构，增强理事会独立运作能力

通过科学组建理事会、强化理事培训、成立专业委员会的形式不断完善法人治理架构，可以有效增强理事会的独立运作能力。

6.3.1 科学组建理事会

公共图书馆法人治理结构建设的实质就是社会各界对图书馆事务的政治参与和利益协调，因此，在组建理事会时需充分考虑理事会成员结构的多元性、来源广泛性、公众的参与性。通过建立公开、透明的筛选机制，不断优化成员结构，提高民主决策能力。

6.3.2 强化理事培训

理事会应建立理事培训工作机制，强化培训管理。首先应制定理事手册，供理事学习与履职使用；其次，通过上岗培训、专题授课、考察学习、履职交流等形式的活动强化理事专业培训，从而不断提升理事履职能力，确保理事会高效运转、科学决策。

6.3.3 成立专业委员会

理事会根据实际需求，应设立执行委员会以及立法、咨询、服务、政策、人事、财务、审计等多个专业委员会，聘请专业人员担任委员，为理事会的决策提供科学高效的咨询服务。专业委员会成员最终确定后，其选聘方式、责任权限、议事规则等应当由理事会会议审议通过，并及时向全社会公示，接受内外监督。专业委员会提供专业咨询服务，对理事会负责，受理事会监督，承担着相应的责任义务。

6.4 完善顶层设计，深化法人治理结构的配套改革

呼吁中央明确理事会职责与现行管理制度的衔接，将人事、财务、编制等制度进行统筹制定，切实落实到具体政策、措施、载体上。

6.4.1 深化人事和收入分配制度改革

呼吁中央研究制定与法人治理结构改革相适应的人事和收入分配制度，逐步落实公共图书馆法人自主权。行政主管部门应逐步下放人事权，委托理事会全面行使人事管理职责。对于公共图书馆馆长,可以在坚持党管干部的原则下由理事会负责提名或通过公开招聘的方式选拔聘任，公共图书馆员工可由馆长根据实际岗位的职责任务以及任职条件进行自主招募与聘用。行政主管部门应逐步将财务管理权转交给理事会,促使行政主管部门对公共图书馆财务的管理从微观的人头管理转变为宏观的总量管理。在收入分配制度改革的过程中，应引入现代薪酬管理理念，以绩效为导向，确保收入分配更加公平公正，激发组织活力。

6.4.2 完善支持公共图书馆事业发展的财政政策

一方面，加大财政对公共图书馆事业发展的支持力度，各级政府应着力构建支持财政保障的长效机制，加大财政对公共图书馆事业的投入力度。另一方面，在发挥主导作用的同时，政府应建立健全对公共图书馆事业的多元化投入机制，加快研究制定符合市场经济发展规律和支持社会力量投入的财政政策。

6.5 完善监督机制，建立全方位监督网络

监督机制是一种强有力的外在约束和激励机制。 在理事会制度中，监事会、行政主管单位、社会公众均可以作为监督主体。三个监督主体的合作可以充分实现内部监督与外部监督、自上而下的监督与自下而上的监督、专门机构监督与社会监督的相互结合，相互补充，形成一个全方位立体化的监督网络。

6.5.1 成立监事会

监事会的存在对于理事会和管理层来说是一种制衡，且监事会成员大多数来自馆外，具有较高的社会公信度。成立监事会是完善监督机制的有效途径。在组建监事会时，监事会人员构成应充分体现专业性、代表性和独立性；监事会在运行过程中，应对理事会的财务状况以及日常运作情况进行严格监督，重点对决策是否得到有效执行、理事和馆长是否履职、经费预算是否按要求执行等方面进行监督和审计。

6.5.2 接受行政主管单位的监督

通过建立科学、合理的绩效考核工作机制，行政主管单位可以客观、准确评价理事会，公共图书馆履行公益服务职责情况，可以对重大项目资金使用、实施效果、服务效能等方面进行科学监督和评估，进而实现体制内监督。

6.5.3 接受广泛的社会监督

建立在信息对称和资源共享基础上的社会组织和个人行使较为广泛的社会监督，是体制外的监督。首先需要建立信息公开制度，公共图书馆在网站等平台主动公开其发展规划、重大决策、年度报告、预算执行情况、年度业务统计数据等信息；其次引入公民参与决策机制，重视公众话语权，保障公众参与图书馆建设的权利，可以通过制定社会公示制度、听证制度、公众决策监督制度等，促进决策的民主化和科学化。

（来稿时间：2018年7月）