社会治理视域下治安调解的现实困境与规范路径

薛 冰

(中共天津市委党校，天津 300191)

在我国，调解大致可分为司法调解、人民调解、仲裁调解和行政调解四种类型。调解作为我国长期以来化解矛盾纠纷的一种行之有效的方式与手段，对于维护经济社会发展稳定发挥着重要作用，被西方誉为“东方经验”。伴随着经济社会的快速发展与不断进步，社会民众的法治意识逐渐增强，面对日常生活与交往中发生的矛盾和冲突，越来越多的民众主动选择和寻求调解以平息争端，由此治安调解的地位和作用日渐重要。因此，进一步明确治安调解的地位与功能，有利于增进对治安调解重要作用与现实价值的认识，不断提高掌握和运用治安调解的自觉性，对于及时化解矛盾纠纷，减少社会不安定因素，促进经济社会和谐稳定具有十分重要的意义。

一、当前时期治安调解工作面临的困境与问题

经济社会发展的新常态催生出新的问题与情势，从而导致治安调解工作面临的局面更加复杂多变，需要化解的矛盾纠纷日益纷繁复杂，对新时代治安调解工作提出全新挑战。

（一）治安调解工作处置的矛盾纠纷往往超出职责范围

随着经济社会的发展，社会组织形式和运行方式发生了深刻的变革，社会矛盾冲突和利益纠葛纷繁复杂。特别是在改革发展和社会转型过程中，难免会触及人民群众的切身利益，导致个体争端、劳资纠纷以及征地拆迁等矛盾冲突难以得到及时解决，造成大量矛盾纠纷被一股脑推向了公安机关。很多纠纷都超出了公安机关的职责范围，但是社会公众习惯要求公安机关进行处理，从而导致大量非警务问题蜂拥而至，占用了公安机关大量的人力、物力和精力。但是群众利益无小事，公安机关如果推出不管或者处置不当，很可能会演变成群体事件或者刑事案件，势必影响经济社会的和谐稳定与长治久安。

（二）治安调解工作面对的矛盾纠纷往往难于化解与平息

人民群众之间的矛盾纠纷涉及到群众切身利益，如果不能有效化解和平息，很容易导致矛盾冲突的升级与加剧，最终转化为群体性上访事件甚至激化演变成为刑事犯罪，严重影响和破坏社会的和谐稳定。尤其是个别民警在处理矛盾纠纷时往往带有偏见或者措施不当，造成冲突双方或者警民之间矛盾激化，导致警民关系紧张，并进一步加剧了化解矛盾纠纷的难度与成本，严重降低公安机关的社会公信力，影响和阻碍矛盾纠纷的化解与平息。

（三）治安调解工作的方式与手段仍然简单滞后

治安调解是一项对民警各项综合素质要求较高的工作，既要熟练掌握相关法律法规和政策文件，又要掌握群众工作的方法与技巧。同时，还要具备语言沟通能力与心理分析能力，善于应对和处置各类矛盾纠纷与利益冲突。但是在实际工作中，个别民警由于欠缺工作经验和社会阅历，不能牢固把握政策法律底线和群众工作本领，在治安调解工作中往往采取“快刀斩乱麻”或者“和稀泥”的方法，甚至强迫当事人接受其预期处置方案和结果，人为淡化“调停化解”过程的重要作用，导致当事人情绪激化进而对抗调解工作，将民警陷入“说不过、摆不平和搞不定”的尴尬境地，严重影响和降低了矛盾纠纷化解的成功率。

（四）治安调解工作的参与者程序意识有所欠缺

不可否认，基层民警整体素质和业务能力相比过去有了明显提升，但是由于日常接处警任务较为繁重以及基层警力配备严重不足，导致个别民警对矛盾纠纷的原因与过程缺乏深入细致的了解，在治安调解工作中不重视调查取证，往往固守当事人既然同意调解，就没有必要花费时间和精力去收集证据的思维定式。殊不知，一旦错过时机和场合会导致案件证据灭失无法收集，而争议双方当事人一旦不能达成谅解或一致，将造成矛盾纠纷无法正常解决，引起争议双方当事人对公安机关以及民警的强烈不满，甚至激化演变成为群体性事件或者信访积案。

（五）治安调解协议缺乏法律约束力与强制执行力

众所周知，调解结果的约束力才是评判调解目的能否实现的最终标准。如果治安调解无法达成协议并顺利执行，即使过程再公正以及成本再低廉都不会受到社会的认可。《治安管理处罚法》明确规定了双方当事人未达成调解协议或者协议达成之后不履行的，应当根据相关规定对违法行为人进行处罚。当事人如果有争议或者不服，可以向人民法院提起诉讼，公安机关有告知义务。根据上述规定可以看出，治安调解协议缺乏法律约束力与强制执行力，如果一方当事人反悔就将导致整个治安调解工作前功尽弃，不仅增加了公安机关的办案负担与成本，而且严重影响了公安机关的公信力与权威性。

二、制约和影响治安调解工作实效的深层根源

伴随着时代的发展，治安调解工作需要应对更为复杂多变的局面与境况，同时也存在诸多制约和影响治安调解工作实效的内在根源与外在因素。

（一）治安调解工作负荷与警力配备严重倒挂和脱节

伴随着改革发展的不断深入和社会转型的不断深化，利益纠葛与矛盾冲突日益纷繁复杂，这对于治安调解工作提出了更高的要求和全新的挑战。我们应当清楚地认识到基层警力并没有伴随着治安调解工作压力的增大而匹配增强，导致治安调解工作负荷与警力配备严重倒挂和脱节，二者矛盾日益凸出。与此同时，广大人民群众对于“有困难找警察”的观念已经根深蒂固。长久以来，人民群众已经形成只要有了纠纷，就直接打110报警，希望公安机关能够帮助自己解决矛盾和纠纷，从而忽视寻求解决的矛盾问题是否属于公安机关处理范畴。因此，公安机关每天都要受理和处置大量往往超出职责之外的非警务问题，使得公安机关和基层民警的工作负荷严重超出承受能力。

（二）治安调解工作缺乏有效指导从而阻碍调解成效

治安调解工作是一项实践性很强的工作，需要通过不断地工作实践才能提高治安调解工作的能力与水平。但是在现实工作中，治安调解工作的实际承担者往往是欠缺工作经验与社会阅历的青年民警，而长期以来缺乏对于治安调解工作进行专业系统培训的长效机制，使得治安调解工作的实际承担者特别是刚刚参与调解工作的青年民警没有得到理论和实践双重层面的培养和指导，由于对治安调解涉及相关法律法规缺乏熟悉以及欠缺群众工作的方法与技巧，导致很多青年民警对于矛盾冲突的调解束手无策，调解结果往往难以得到双方当事人的认同与支持，甚至会激化情绪导致矛盾升级进而引发上访事件，既没有充分发挥治安调解的功效与作用，又严重影响和降低了公安机关的威慑力与权威性。

（三）治安调解工作程序欠缺严谨规范

治安调解工作本质上就是群众工作，对于治安调解工作承担者而言需要具备的基本素质就是耐心与细致。但是，基层公安机关需要处置的工作涉及广泛而且复杂琐碎，基层民警承担和背负的工作任务严重超载而且经常超负荷运转，使得一些基层民警滋生疲倦懈怠和急于求成的负面心态，对待治安调解工作缺乏耐心，特别是针对人民群众之间的矛盾纠纷，擅自认为无关紧要就降低了程序意识，忽略了调查取证和司法鉴定等重要环节，而且在治安调解工作中往往采取“和稀泥”的方式草率处理，造成一旦双方当事人未能达成共识，不但增加了治安调解工作的难度与成本，而且容易导致警民之间关系紧张甚至对立，不利于矛盾纠纷的有效化解与平息。

（四）基层调解组织功能未能得到有效发挥

在改革发展和社会转型进程中，社会阶层日益分化，利益格局分化重组，改革发展不可能同时满足所有人的诉求和利益，而且在改革的过程中往往会触及和影响部分群体的个人利益，导致引发和形成了诸如企业改制、劳资纠纷、征地拆迁、福利待遇、环境污染以及非法集资等社会问题，严重影响和阻碍了社会各项事业的发展推进。与此同时，我们应当清醒地认识到面对纷繁复杂的社会关系和多变的工作局面，基层矛盾纠纷调处组织难以发挥职能作用与实际功效，基层司法调解部门和社区调解委员会等基层调解组织职责功能普遍弱化，难以适应当前时期经济社会发展的时代需求，从而导致大量原本能够在基层和社区予以化解的矛盾冲突纷纷涌入公安机关。由于受到职责权限的规制造成大量矛盾纠纷涌进来却得不到有效解决，容易引发矛盾升级加剧和警民关系紧张对立，既不利于矛盾冲突的有效解决，又破坏了经济社会的和谐稳定与长治久安。

三、构建与完善提升治安调解工作实效的规范路径

调解相比裁判更有利于缓解双方当事人之间的对立状态，治安调解是一种有效化解当事人之间矛盾冲突的纠纷解决路径，能够弥补法律裁判的不足与留白。因此，我们应当健全与完善治安调解工作的机制与程序，不断创新与丰富治安调解工作的方式和手段，有力推进矛盾纠纷的化解与平息，为经济社会发展稳定奠定坚实的基础。

（一）建立和完善治安调解工作运行保障机制

机制是保障工作顺畅运行与成功实施的重要支撑。为了推进治安调解工作实现其定纷止争的社会功效，我们应当健全和完善治安调解工作运行保障机制，为治安调解工作的规范有序开展提供制度保障。首先，健全和完善矛盾纠纷预警机制。充分发动基层党组织和社区居委会等多方力量深入到广大人民群众中去，对于可能影响社会稳定的问题线索及时发出预警，建立和完善矛盾纠纷信息工作台账与定期报送制度，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。其次，健全和完善矛盾纠纷排查机制。组织街道、社区以及相关职能部门，集中开展重点排查、专项排查和拉网式常态化排查，坚持横到边、纵到底，全领域和全覆盖的工作原则，切实把矛盾问题摸排清、掌握全，让所有影响经济社会改革发展稳定大局的矛盾纠纷特别是危机隐患暴露在大排查的“探照灯”下，保证做到早发现、早预防、早处置。最后，健全和完善矛盾纠纷调处和应急处置机制。采取切实有效措施，凝聚多方力量，全力推动突出问题和矛盾纠纷的化解，做到“件件有着落，事事有结果”。对重大群体性矛盾冲突，要充分掌握证据和分析研判信息，启动应急预案，及时有效控制局势。同时，在调处和化解群体性矛盾纠纷过程中，要引导群众有序合法表达诉求，避免矛盾激化演变成为群体性上访事件。

（二）健全与完善治安调解的适用范围和工作程序

我们应当科学界定和准确把握治安调解的启动条件与适用范围，明确适用治安调解的情形应当是违反治安管理的行为，对于不属于治安调解受理范围的案件不得启动治安调解，避免浪费行政资源和导致滥权行为。与此同时，我们应当时刻谨记程序公正是实体公正的前提和基础。因此，未经法定程序调解处置的案件，即使实体正当也是违法行为，而且缺乏程序保障的治安调解工作也不能有效开展，更无法保障实体正义的实现。由此以来，对于符合治安调解启动条件和适用范围的，应当严格遵循治安调解工作法定程序，按照合法、适当和规范的原则，健全和完善调查取证和司法鉴定等环节程序，确保治安调解工作规范合法并经得起历史和法律的检验。这样，才能得到争议双方当事人的理解和认可，从而确保调解协议的顺利执行。

（三）有效提升治安调解工作人员的能力与素质

群众利益无小事，治安调解工作正是关乎人民群众切身利益的基础性工作。而且群众工作是一门艺术，需要耐心细致并倾注感情，这样治安调解工作才能得到人民群众的支持和认可。因此，我们应当建立和完善治安调解工作定期教育培训机制，通过以老带新的方式，定期举办治安调解工作培训会或者经验交流会，让长期参与和从事治安调解工作的民警讲授治安调解工作的经验和技巧，总结治安调解工作的经验教训，共同探讨有效提升治安调解工作水平和实效的方法与路径，以期不断提升治安调解工作人员的能力与素质。与此同时，进一步强化治安调解工作人员的职业修养和责任意识，教育引导治安调解工作人员要始终坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，主动深入人民群众中了解掌握其普遍关心的问题与诉求，想群众之所需，解群众之所急，始终保持与人民群众的血肉联系，时刻谨记权力来自于人民，牢固树立权为民所用、利为民所谋、情为民所系的责任担当，以高度的历史使命感和时代责任感投入到治安调解工作中去，主动作为、勇于担当，切实推进矛盾纠纷的及时有效化解和平息，以良好的形象和素质促进警民关系的融洽并赢得人民群众的拥护和支持。

（四）多重调解方式有效衔接，切实提高治安调解工作实效

治安调解是化解社会矛盾纠纷的有效措施，既有利于平息争议双方的纠葛与冲突，同时也有利于减少过多的矛盾纠纷涌入司法机关从而造成司法资源的浪费。治安调解是缓和人民内部矛盾、促进社会和谐的重要抓手，是具有中国特色的矛盾纠纷解决方式，对于有效化解社会矛盾冲突发挥了至关重要的作用。对此，最高人民法院制定出台了健全和完善调解制度的一系列规范意见，明确指出解决我国当前社会矛盾的重要途径就是构建诉讼与非诉有效衔接的矛盾纠纷解决机制，在充分发挥司法裁判功能与作用的基础之上，构建和完善与其他非诉矛盾纠纷解决方式之间的有效衔接，通过制度设计赋予治安调解协议法律强制力从而有力推进调解协议的顺利执行。与此同时，进一步加强各类矛盾纠纷化解机制程序建设和司法保障，从而有效促进各类非诉矛盾纠纷更加快捷高效地化解与平息。

（五）创新与丰富多元化纠纷化解路径，实现治安调解法律效果与社会效果的有机统一

社会治理是一项系统工程，应当充分发挥法律、政策、道德以及善良风俗等多重力量，共同搭建社会矛盾纠纷处置立体格局，进一步创新与丰富多元化纠纷化解路径，从而有利于多角度、全方位预防和化解社会矛盾冲突。可以在基层社区设立调解工作室，聘请具有多年基层和群众工作经验的老党员或者退休干部担任调解员，帮助公安机关化解和平息属地社区内的矛盾纠纷，将不稳定因素消除在萌芽状态。与此同时，进一步构建和完善矛盾纠纷化解平台建设，有效推进诉调对接、律师援助以及派驻速裁等矛盾纠纷化解机制，特别是对于双方当事人争议较大的矛盾纠纷，可以邀请法官或者律师共同参与调解处置，及时解答争议双方法律上的问题与困惑，告知司法诉讼的成本与结果，消除当事人内心疑惑和担忧，从而有力促进矛盾纠纷的化解与平息。此外，我们应当充分利用现代信息网络技术，搭建视频调解和在线解纷等远程网络矛盾纠纷化解平台，通过线上与线下相结合、传统和现代相融合的方式打通化解矛盾纠纷的最后一公里，构建多元化智慧型矛盾纠纷化解途径，实现治安调解法律效果与社会效果的有机统一。

综上所述，面对社会形势的日益复杂和矛盾纠纷的差别多样，不断健全和完善治安调解工作程序与职责权限，加强治安调解工作相关配套机制与保障措施建设，逐步建立“党委领导、社会参与、多措并举、司法保障”的治安调解工作格局，搭建形式多样、功能齐全和全社会共同参与的矛盾纠纷化解平台，不断提高社会治理水平，为经济社会发展稳定和长治久安奠定坚实的基础。