河北省大气污染综合治理的法律保障——以区域生态协同治理为视角

贾 维，刘淑华，徐晓静

(唐山学院，河北 唐山 063000)

一、问题的提出

《京津冀协同发展规划纲要》提出了京津冀发展的角色定位，指出了协同优先发展的方向。其中，生态协同是三地重要的合作内容，这也符合河北省作为重要生态涵养地的功能地位。区域生态协同机制的建立有利于三地打破生态治理的“一亩三分地”的固有思维，有利于府际合作新制度的创新，有利于生态治理动态调整的完善，有利于地区生态补偿的建立，而大气污染作为公众感受最深的环境问题，直接影响着河北省生态环境的质量。近年来，随着协同发展理念的深入贯彻，三地在综合治理层面进行了较多的探索，也取得了一定的成绩，但是在综合治理过程中，存在着立法供给不足、执法联动不充分等问题。这就要求我们要加大对大气污染综合治理的法律保障的研究，从而为河北省大气污染的治理创造更加完善的法律环境，使大气污染的治理有法可依、执法必严，并充分发挥公众在污染治理中的积极作用。

二、区域生态环境协同治理下河北省大气污染综合治理中存在的问题

（一）区域壁垒导致立法不统一

大气污染的综合治理前提是要有法可依，而且区域生态环境协同治理还要求本区域内对环境的立法要趋于统一。而各地方政府为了实现自己的发展目标，在制定大气污染相关法律法规时会优先考虑本行政区实施的可行性，仍然存在“一亩三分地”的固有思想。由于在产业发展选择的优先性上存在差异，而不同的产业结构会极大地影响大气污染的立法，比如北京的大气污染相关指标和要求就高于河北，这就导致了三地由于区域壁垒而产生的立法不同步。大气污染本身又具有扩散性、污染源复杂等特征，这种立法不同步会直接影响大气污染综合治理的成效。

（二）利益区隔致使执法联动不充分

“徒法不足以自行”，大气污染综合治理关键在于行政执法。在中国特色社会主义市场经济发展的过程中，地方作为具有独特的地域特色的利益主体，往往牺牲国家或区域的整体利益，仅仅着眼于局部的眼前利益。北京的利益诉求集中在人才聚集、科技创新、文化引领等方面，而作为北京环境重要组成部分的大气质量问题被高度重视，而城市大气质量作为北京利益诉求实现的软环境组成部分之一，在大气污染行政执法上日趋严格；天津和河北的利益诉求在产业聚集、高端装备、生态涵养等方面，在大气污染行政执法上有自己的特点。这种利益诉求的区隔直接的后果体现在行政执法上就是联动性不足。虽然《环境保护法》《大气污染防治法》等立法中明确重点污染地区实行联动执法，三地也存在大气污染会商、大气污染联合执法的相关机制，但是机制的背后往往是执行的不充分，在省级层面建立的大气污染行政执法联动机制，在更低层级的行政执法中并没有完全实现，加之大气污染信息共享机制的不完善，造成了联动执法的错位。

（三）生态补偿法律制度的缺失导致政策执行打折扣

生态补偿机制以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，并根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿法律制度的不完善，直接导致了生态补偿的依据不足，表现在协同治理中就是补偿主体不明确、补偿资金不到位、补偿标准缺乏科学性、补偿可持续性不足等问题。这些问题的存在，影响了河北省在大气污染综合治理中政策的执行力度。由于缺乏可持续的生态补偿资金支持，使部分省内地区的大气污染治理存在一定的反复性。

（四）跨区大气污染案件审理合作有待加强

大气污染案件综合治理的内在要求之一就是当发生大气污染纠纷后，作为解决纠纷的最后保障机制的法院审判需要有明确的安排。大气污染案件本身存在着污染者较多且不易确定、证据分散且收集困难、鉴定费用高昂等问题，这严重制约了大气污染案件的审理。近年来，三地陆续建立环境审判专门机构，最高院在2016年也出台了关于服务三地生态建设的意见，2017年三地在七个法院试行了跨域的立案管辖，这在一定程度上便利了三地的大气污染案件的审理，但在三地审判合作方面仍存在诸如跨区立案联动不充分、跨区管辖制度不完善、跨区“三合一”审理判制度下沉不够等不足。

三、区域生态环境协同治理下河北省大气污染综合治理的法律保障

（一）打破壁垒推进协同立法

协同立法机制的建立及全面的贯彻实施，是区域协同生态环境治理的先决条件。京津冀区域的大气污染不仅有大气污染自身的规律，同时和三地不同的定位及历史发展有密切的关系。这就要求在三地协同立法中充分考虑三地的立法背景和法律环境，不要为了协同立法而立法。首先，需要明确立法权限。三地的立法多是以本地的大气污染情况作为主要的立法内容，而且相关的地方法规或规章是以本行政区内实施为依归。现在根据协同立法的需要，在京津冀需要制定适用于三地的法律法规，在层级上要高于地方法规或规章，这就要求赋予其对应的立法权限。其次，进一步构建协同立法机构。根据现行法律规定，三地的最高立法机关是省级人大常委会，如果维持现有组织安排，无法适应协同立法的要求，可以在三地立法机关之外建立常设型的大气污染协同治理立法委员会，其职责是专门就大气污染问题进行立法。最后，继续加强协同立法机制保障的建设。比如三地立法机关的联席会议制度、重点问题会商制度等。现行立法的内容应更多关注三地大气协同减排、大气减排、市场交易等。

（二）利益共享加强执法联动

三地利益的不同诉求是区域协同大气综合治理的关键。要解决这种矛盾，必须打破利益的藩篱，在三地建立利益平衡机制。对于作为三地中产业承接和生态支撑区的河北省，当其存在大气治理与经济发展矛盾的时候，京津两地需要提供必要的支持。首先，需要明确利益输送的标准。其次，需要明确利益输送的对象。再次，利益输送机制的建立需要相关制度的配合，并且这些制度应该具有长期性。同时，京津两地不仅要“输血”，更重要的是帮助河北具有“造血”功能。只有实现了三地的利益共享，尤其是河北省利益诉求得到适当的满足，才能让河北省在大气污染综合治理中不折不扣地执行相关政策，这也是在市场经济决定资源配置的大背景下的应有之意。

（三）全面加强区域生态补偿力度

大气污染本身的扩散性决定了单一治理的模式不可持续，而区域大气污染本身的负外部性经济特征也决定了要想实现三地的联动治理，必须把这种外部性予以内部化。Heijman指出：“区域外部性是由空间发挥决定性作用的一类外部性，其中包括空间环境外部性”。大气环境作为“公共产品”的特征，决定了其可能产生“共用地悲剧”。河北省为了大气环境的综合治理能力在产业调整、产能压减、产业承接上做出了较大的牺牲，在短时间内很难找到替代性的支柱产业，这对于河北省内经济社会的发展造成了一定的影响。而这种负外部性被内部化的过程，如果没有生态补偿将是不可持续的。因此，建立和完善区域大气生态环境的补偿机制，是十分必要的。首先，要确定补偿的主体和对象。补偿主体应该本着公平、公正原则来确定，京津作为区域受益的省份，应该承担河北省大气污染治理的相关补偿。其次，确定补偿的相关方式。补偿的方式包括但不限于直接或间接补偿，具体的方式可以选择建立三地大气污染综合治理基金、京津直接的财政补偿、国家设立区域大气污染治理引导基金，也可以充分调动京津两地的民营资本，采取PPP等方式参与到治理中来。最后，要明确生态补偿的标准，标准的制定要突出区域治理的本土特点，具有可操作、可量化等基本特征。

（四）加强跨区大气污染案件审理合作

大气污染综合治理的司法保障是大气污染治理的强有力后盾，加强三地在大气污染纠纷案件中的合作和协调对区域联合治理的成效有重大意义。京津冀三地陆续在法院系统的组织安排上建立了专门的环境法庭，同时最高人民法院在为京津冀协同发展提供司法服务的相关意见中，也要求三地建立协同机制，但是在具体案件审理的过程中由于仍然存在一些阻碍，使得这种安排在实施过程中力度不足。为此，要解决这种情况，首先可以在三地试点建立联合环境法院，赋予法院特有的权限，在人员安排上可以从地方三级法院抽调专业人员组成，同时改革三地大气污染纠纷案件的立案机制，真正实现跨区域立案，从而方便当事人进行诉讼，采取民事、行政、刑事、执行的合一审执体制，创新大气污染纠纷案件的责任承担方式，加强行政执法与审判之间的连接，尤其注意行政执法的证据在审判中的使用。通过三地法院的审判合作，最大限度地保障大气污染案件综合治理的成效。