论生态补偿及其法律关系的基本问题

于君刚，罗兴平，唐士梅

（1.陕西理工大学经济与法学学院；陕西汉中723001；2.陕南绿色发展与生态补偿研究中心，陕西汉中723000）

党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行‘绿水青山就是金山银山’的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。随着经济社会的快速发展，生态环境日益恶化，我国在积极保护环境的同时也要不断探索生态补偿机制的理论基础，努力建设社会主义生态文明。健全的生态补偿机制有利于减缓经济发展与环境保护之间的矛盾。在生态补偿机制的研究过程中，对于生态补偿的法律理论基础显得尤为重要。近些年来我国在各地区建设过程中产生的生态补偿的政策法规，对于我国现阶段生态补偿的法理基础的探索提供更多、更为实用的借鉴经验。在保护地方生态利益以及确保地区环境的可持续发展的大前提下，有必要对国内外生态补偿机制的法理基础进行探索，并对生态补偿的法理基础进一步明确。

一、国内外生态补偿的法律基础理论综述及概念阐述

（一）国外生态补偿的基础理论研究概述

国外关于生态补偿，主要形成了以下几个理论：公共产品理论、外部性理论、生态资本理论、环境正义理论等。公共产品理论主要认为，人生存所需的环境、空气等生态产品究其本质都属于公共产品，人们不需要付费即可免费使用享受，而正因为其存在的公共性，无人为其买单，从而产生环境破坏。外部性理论认为，私人成本具有外溢性，而私人成本效益与社会成本效益往往是不对等的，因此而产生的外部性问题会带来一系列社会问题。生态资本理论认为，在当前的社会形势下，大多数生态系统已成为“人为的自然”，其价值可通过地租等多种形式体现，人类在索取的同时也应当进行相应的投资。环境正义理论认为，在整个生态系统中，生态系统整体利益不仅关乎区际平衡，也关乎代际公平，应从公平公正的角度合理分配环境利益，实现社会正义和生态服务功能的持续供给。以上关于生态补偿的理论分别从经济学、生态学和法学的角度提出了对生态补偿的基础理论建设，对建立生态补偿机制提供了不同角度的理论支撑，也体现了其在理论研究中所应表现出来的基础属性。

（二）我国生态补偿的基础理论研究概述

在我国现行的法律政策中，更多体现的是环境正义理论和外部性理论。从生态学角度来讲，生态补偿更多考虑的是原有生态环境的破坏状况以及人类活动对原有生态环境状况的影响，使之更多地符合客观公正的环境价值观念；从经济学角度来讲，任何形式的法律法规的规定都应当根据不同类型和不同程度的行为活动对生态环境造成的影响大小来进行生态补偿的责任分配，使之更符合公平正义的价值理念；从法学角度来讲，生态补偿义务来自受益者和破坏者对地区生态环境的获益权利，生态补偿义务的实现、资金补偿制度机制的建立，更多体现出的是对资金补偿和环境恢复后续发展的可持续性。

2003年，吕忠梅提出了“由人类经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的一系列活动的总称”，首次将与环境保护相关的活动纳入了生态补偿的范畴之中。我国环境保护领域的损害预防保护与损害后期生态补偿措施的连接，使我国环境生态学向前迈了一大步。2005年，杜群在其著作中将对于生态补偿的概念阐述分为受益主体，国家和客观环境与资源的客体，为生态补偿领域的补偿义务确定主体，以达到恢复和保护环境资源的目的。2007年，中国科学院李文华院士等人将生态服务与经济补偿联系在一起，认为生态补偿作为调节社会生态利益与生态服务关系的经济调节手段更多强调的是从经济学角度出发，建立合理的生态利益分配制度和资金补偿制度，使生态补偿成为经济循环，以达到生态公正的平衡。在我国生态补偿理论研究中，大多数学者引用经济学内容，并掺杂法学理论以解释生态补偿的理论基础。杜群在《生态保护法论》中运用强有力的逻辑，辩证分析了生态补偿在法学领域的法理基础，为我国生态补偿的理论基础提供了理论支撑。

（三）生态补偿的概念界定及意义

虽然生态系统的存在与人类社会的存在看似是两个毫无关系的词汇，但生态学的研究对象却是包括人类这一因素在内的全部“生态系统”。换而言之，人类社会也是生态系统这个整体的一部分。在人类社会发展过程中，一个理想的社会秩序所依靠的应当是来自于人与人之间无形的契约约束，而在人类生存所依靠的广义生态系统之中，人类作为生态系统的一部分，与周边的生态环境也应具有自然契约约束的关系，人类与生态系统中的其他存在相依相存、互相制约。

事实上，人类由于其自身生理原因，在这个大范围的生态系统中不仅扮演了一个普通的受到约束的角色，同时还具备其他存在所不拥有的改造自然的能力。然而在人类同生态系统的无形契约关系之中，人类作为生态系统的一分子，自然拥有对生态系统整体合理利益的公平正义的需求和对整体利益因人类活动受损的补偿义务。在人类文明高度发达的今天，人类对自然生态系统的改变是有意识地进行着的，与此相对，自然情况下的生态系统会因为生态系统本身存在的“适者生存，优胜劣汰”的自然法则自行完成对生态系统的修复责任；但人类超出生态系统承受能力的能动力，会在生态系统受到严重破坏的情况下不断加剧破坏的严重性，破坏的持续性远远超出生态系统自行修补恢复的能力。

然而在人类科技文明不断革新的情况下，人类的改造能动力使人们拥有不断超越生态系统本身能给人们提供的生态服务能力，人类在生态系统中拥有“超自然能力者”的地位；从另一个角度来说，随着人类索取的生态利益的增多，人类在与生态系统的自然契约中赋予人类的生态补偿义务也就越多。这也是人类社会对超极限的生态系统的负荷之下对生态系统所应承担的责任。反之，人类就违反了在与生态系统自然契约中公平正义的要求。

故而笔者认为，生态补偿就是根据社会公平正义的要求，国家、生态利益的受益者和破坏者针对环境生态利益的受损，运用一系列经济手段对已受损的生态环境进行修复和对相关利益受损者进行赔偿，以达到环境的修复和环境保护的目的。由此可见，生态补偿的法理基础来自于环境正义论的要求，但从实际实施的过程来看，更多体现的是权利与义务的一致性要求。

就生态补偿的意义而言，首先可实现对破坏生态利益而获取利益的再分配。在维持生态利益平衡的角度上，获益者对受损地区生态的补偿是生态利益公平正义的要求。如，生态的破坏者与获益者所需交纳的环境修复资金对被破坏地区的恢复，最大限度地满足了自然法的正义基础要求。其次，有利于缓解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。从生态移民的例子来看，绝大多数的搬迁者在新的环境中由于生活水平和生活习惯问题出现了不同程度的不满情绪，而生态补偿资金的给付可以在最大程度上缓解不满情绪，缓解社会矛盾。最后，可以最大程度满足可持续发展的社会需求。在环境高度开发的今天，生态补偿在维护区际基本公平的同时也要满足子孙后代对生态环境和自然资源的需求，最大限度地维护代际公平，以完成可持续发展的基本要求。

二、生态补偿法律关系

（一）生态补偿的主体

从生态补偿的法理角度来说，生态补偿的主体主要分为三类：国家、受益者和破坏者。对于生态利益的受益者本身来说，其在环境损坏的情况下受益，来源于其作为商人本性对利益的追求，也就不会想当然地就生态补偿提供大量的补偿资金；从破坏者角度出发，环境的损害更多来自利益的追求，其本身也不会就生态补偿提供资金。而作为生态补偿资金的来源，破坏者与受益者提供补偿资金需要得到当事人的自愿捐助，或通过市场协商达到补偿资金取得的目的。事实证明，生态补偿机制所言：“谁破坏，谁补偿；谁受益，谁补偿”是很难得到受益者与破坏者的利益割舍，而个体与个体之间关于同一“项目”的投入需要协商的资本，很难就一个“项目”达成合作。因此，需要投入国家的力量，生态补偿目前的主体主要是国家，也只能是国家。

从国家进行生态补偿的角度来说，政府承担生态补偿的主要成本，以政府为主导的生态补偿更有利于迫使受益者、破坏者和被补偿者达成相应的补偿协议；国家的经济补偿更有利于刺激市场的自发调节，最大限度地满足市场经济下市场主体对利益的追求；国家在进行生态补偿时的依据往往都是一些为法律所直接确认的补偿标准和补偿方式等，这大大节省了启动生态补偿程序所需要前期准备工作，不必为了市场主体出手而进行繁琐的协商，更不必在筹措生态补偿资金时陷入等待的被动局面；国家补偿更好地解决了确定受益者主体的困难问题，国家作为社会整体利益的代表对生态补偿责任的承担具备充分法律依据。国家作为生态补偿的资格主体对生态补偿的实现，更多体现的是补救措施实施的迅速性，及时地避免了受损的生态环境进一步恶化。这一点在西部开发补偿过程中体现得淋漓尽致。

（二）生态补偿的客体

生态补偿的客体主要是由于自然环境变迁和人类活动的加剧，一定区域内的生态系统受到破坏而迅速恶化的生态环境。在被破坏的生态系统中，生态补偿措施实施的对象很可能是退化的草场，被大规模砍伐的森林，被污染或减少甚至枯竭的水资源，还有可能因为环境恶化需要进行的生态移民搬迁等。在这些需要进行生态补偿措施的环境中，作为被补偿的生态环境面临的不仅仅是生态补偿依据的需要、相关补偿政策的出台，更多受到挑战的是来自当地居民的认可。生态补偿实施的区域往往是贫困而落后的地区，在生存发展的原始驱动力之下，在当地本就脆弱的生态环境下，对贫困生活所进行的努力，很有可能对被破坏的环境造成进一步被破坏的压力。因此，对生态补偿客体的认定，需要在被破坏的地区和受益的地区之间找到一个利益平衡的平衡点，对真正需要进行生态补偿的地方进行生态补偿措施的实施，确认真正需要生态补偿的环境客体。

（三）生态补偿的法律关系内容

权利与义务是法学的核心内容，也是法学的基本范畴。任何权利的获得和义务的履行都体现在相互的对立统一过程之中，任何权利享受者都伴随着保证履行相应的一个或者多个义务，义务人在特定的条件下享受权利。法律上的自然人是当然的权利享受者和义务履行着。生态补偿的法律权利义务来自法律法规的赋予，生态补偿机制的建立就是为了协调各方权利享受的冲突，平衡个人的权利与义务关系。

从生态补偿的角度来说，生态补偿的实现需要有特定利益关系的人在生态利益这一利益链条里，既作为利益享受者，也作为损害后果的承担者。就此来说，需要进行生态补偿的地区政府部门如果履行了其保护环境的义务，那么同时被剥夺掉的是该地区发展甚至生存，摆脱贫穷的权利；而作为生态利益的获益者如果享受生态利益而不履行其所应当承担的义务，那么就会因此造成法理上的权利义务不对等的情况发生，这样不利于协调生态利益。生态补偿机制的建立，一定程度上从法律的角度运用国家强制力确立了平衡各方利益的权利获得和义务履行制度，保证各方利益主体在生态环境开发与补偿中得到经济利益的满足。

生态补偿的矛盾更多来自于现实权利的冲突。假如在一个贫困的山区，一个当地人在冬天为了御寒而砍伐森林中的树木。从环境法的角度来说，此人已经侵犯了其他居民所同样享有的环境权利。而从现实的角度来说，如果不砍伐树木，这个人很可能活不过冬天，所以生存的权利和其他人也享有的环境权利是冲突的。这也是人的正当利益在法律化之后产生的权利相互性。没有人可以侵犯其他人拥有正当利益的权利，但也不能因此剥夺其他人在限制环境下的生存权。所以，现实社会中私人正当权利的冲突是在环境损害后果发生之后进行生态补偿的难点之一。

法律关系主体之间的内容就是法律规范所规定的法律权利与义务在实际社会中的具体落实。在客观的事实之中，如果双方因缔约、无因管理等原因使一方或双方的具体权利义务发生变化，并因此产生了法律上的约束力，那么双方关于法律规范规定的内容的遵守就是双方法律关系的实际具体落实，也就是双方产生的法律关系内容。

在生态补偿的实施过程中，进行生态补偿的主体对受损环境的修复是来自于法律法规对保护环境规定的实际履行。就外部性理论而言，正外部性和负外部性的产生基于经济学理论作出的生态学理论对于私人成本与社会成本的正负对社会产生的影响各有不同。正外部性是指私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益。如：上游居民种树，保持水土；下游居民的用水，得到保障。负外部性是指私人成本小于社会成本，私人收益大于社会收益。如上游伐木造成洪水泛滥和水土流失，对下游的种植、灌溉运输和工业生产产生不良影响。由经济学理论转向生态学方向理解：环境相对人对生态环境所享有利益的权利；环境相对人就自己所享有生态权利对环境有进行索取的行为；因为环境相对人的索取行为对社会整体利益产生正外部性或负外部性效果。法定权利的实现需要依据法律法规转变为现实权利，转变成现实权利的过程中，基于现实情况的复杂性，总会产生权力的“溢出”，即出现权利方权利与义务的不对等。而生态补偿的进行，就是为了消除权利实现可能出现的外部性情况，或对已经出现的外部性情况进行弥补。

三、结语

从20世纪初开始，美国、德国与捷克共和国等西方国家基于生态的压力，进行了不同程度的生态补偿立法及实践。他们充分利用国家作为生态补偿的主体作用，积极联络生态补偿的各个环节，牵头强制性制定生态补偿的政策，并未因为资金缺乏和市场主体的不配合浪费不必要的治理时间，体现了将生态服务与经济补偿联系在一起，综合性进行生态补偿的法理理论。我国则从1980年代开始，在西部生态补偿的过程中，根据贫富差距，及获益和法律规范不严密的情况，综合设计了多种生态补偿政策，从立法规范和地方政策层面解决了西部生态补偿的法律基础，依据生态资源价值论的生态价值来确权，夯实了西部生态补偿在法律精神下的理论基础。

从我国生态补偿实践来看，依据的法学理论更多来自于环境正义理论，将生态补偿实施的必要性归结为正义的呼唤。实际来说，从生态补偿措施实施的过程看来，还是由私人成本与社会成本之间的正负性问题引起的，这也需要国家在法律法规的依据下使用经济手段对远低于社会成本的私人成本进行调整，在公平正义理念的指导下，来扭转由不同正外部性引起的不同类型环境功能性利益在不同主体之间产生的失衡现象。而对生态补偿法理基础的探索，必须从法的价值和法的核心出发，并且结合法理学对于生态补偿的权利义务的责任分配，对生态补偿法律机制进行内涵阐释，才能够更深刻地理解其法理基础。