采煤塌陷区生态修复实践探索

杨 惠

（安徽理工大学经济管理学院，安徽 淮南 232001）

我国当前存在的煤炭塌陷区域较多，区域影响人口达到95万人，这种塌陷对于水资源的破坏也是非常严重，每年超过10亿吨水受到污染。塌陷区造成了河流断绝，土地绝收，收入减少并且诱发山体滑坡等多种地质灾害，给当地居民的生活安全造成了严重的威胁，同时也对经济发展造成了巨大的破坏。对于塌陷区的修复已经被提上日程，首先要对采煤区的安全情况进行保护，其次应当对采煤区进行生态恢复的相关操作，并且着重力量对于塌陷区的生态进行恢复，在这方面加强研究，同时也进行创新来让生态恢复更加具有效率。

一、文献综述

20世纪30年代，国外学者开始研究采煤塌陷区生态修复的理论。在研究的初级阶段，学者们将研究的侧重点放在了塌陷区土地的复垦方面，将重点放在了对土地原貌的分析上。关于这方面的法律体系的构建，美德等国家作出了很好的示范。《国家环境政策法》是美国推行的最典型的相关法律措施体现，同时他们还针对矿区生态修复建立了专门的法律法规SMCRA、CERCLA等，再有美国还在各州建立并实施了相关的环保细则；德国对矿区的生态修复进程也予以了有效的推进，还推出了《联邦采矿法》《矿山还原法》等法律法规和环保法律相匹配。

对于采煤塌陷区生态修复的研究，国内学者的研究开始于20世纪80年代，1988年《土地复垦规定》的出现标志着我国对于采煤塌陷区生态修复工作有了新的进展，开始有法可依，体现规范化进程。国内学者研究理论的成熟阶段是在20世纪90年代，除了对其复垦政策予以有效制定之外，对塌陷区生态修复的定义与范围予以了有效的界定，并且在研究的基础上建立了生产力指数的修正模型等。关于采煤塌陷区生态修复工作的相关指导，就我国当前情况来看，其实施细则已呈现日趋完善性，并且在矿产资源开发和土地复垦等相关条文中有诸多这方面的法律法规的体现，其中最典型的包括《绿色矿业公约》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》《关于加强矿山地质环境恢复和治理的综合意见》，这些条例分别出台于2009年、2011年、2012年和2016年。对上述条例进行分析可知，我们目前最欠缺的是采煤塌陷区生态修复的专门制度体系。

二、安徽淮南采煤塌陷区现行生态修复现状

采煤区的生态恢复包括恢复生态系统，以及系统的相关功能，同时也要注重人和人以及人和自然之间的管理来对生态恢复效果进行探究和发现。从2015年开始，淮南市动用了25亿资金来对塌陷区的升态进行恢复，探索出了多种塌陷区的恢复模式，研发出了很多的新技术用于恢复塌陷区，并取得了一定的效果。

“湿地公园”是一种对于塌陷地区恢复生态的模式，淮南市在塌陷区基础之上建立了淮南西湖的建设工作，首先对塌陷区的土地进行了修复，并且对当地环境和升态进行了恢复和修正，然后对当地的水文环境进行了管理和修复，又对当地的道路环境和植被环境进行了管理和更新，让塌陷区向湿地公园进行转变。这种转变有利于水资源的保护和净化，同时对于当地生态恢复、对生物和植物的恢复有很大的帮助。但是在实施的过程中有一些不足，首先资金不充足让生态的回复受到了一定的阻力，同时缺乏相关的经验，也缺乏对于塌陷区非常深入的了解以及研究，所以恢复的质量和效率很难得到保证。

“水面漂移式光伏发电模式”是另外一种塌陷区改良的模式，在塌陷区的闲置的水面，综合利用各种资源来建设相关的光伏发电站，在完工之后要加强对于后续资源的维护和更新，这种模式有很大的优势。首先，光伏发电的器材能够避免阳关直接接触水体，这种方式能够抑制水生藻类的发育，有利于水生动物的发育，所以可以在光伏发电的同时发展渔业。同时，水体能够为光伏发电器材降温，来提升发电的效率，也减少相关二氧化硫对于环境和空气的破坏。但是这种模式会受到一定的政策限制，首先塌陷区原本属于耕地范围，能否建设光伏发电机构需要得到有关部门的批示。

废弃矿山模式也是一种塌陷区的恢复模式，淮南的八公山地区项目的首要目标就是围绕开采所造成的煤矿矿山地质破坏和环境污染进行治理，同时对塌陷区进行恢复和生态环境的重建工作。这个模式具有很好的效果，对于环境的破坏减少了，降低了原有污染的危害程度。但这个模式存在的问题在于，管理上主体责任分配的不清晰，资金很难到位，让治理工作进行得非常缓慢，制度的不健全也让整体效果非常缓慢，以及达不到预期目标。

三、采煤塌陷区生态修复存在的主要问题

（一）责任主体不明确

对于塌陷区生态恢复的主体责任的确认，应当首先对相关责任进行明确，然后落实到具体的机构和个人身上。由于我国没有对生态恢复建立明确的责任体系，也没有相关的法律进行保护和管理，所以对于生态区的发展是一种针对矿产资源的保护和回复。国家制定的《中华人民共和国环境保护法》《矿产资源编制规划实施办法》等法律法规，主要从对矿产资源开发进行补偿的角度进行了规定，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《矿山地质环境保护规定》对塌陷区土地复垦进行了详细规定，安徽省制定的《安徽省矿山地质环境保护条例》《安徽省矿山地质环境保护与综合治理方案编制管理办法》等，淮南市出台的《淮南市采煤塌陷地治理条例》等相关的法律来保障生态的恢复。但是，这些法律在生态修复上的责任认定不是很明确，同时也缺乏相关度认证机制，还是采用原来很传统的谁破坏谁治理的模式，既不利于生态环境的恢复和发展，也不能让问题得到很好的解决，生态恢复也没有找到常规化的发展模式。

（二）资金不足且管理低效

资金情况对塌陷区的生态恢复至关重要。我国当前的生态修复资金主要来源于财政的转移支付，这种来源过于单一，让生态恢复的工程很难维系，当地的财政受到了非常大的压力，同时也不能对资金长期进行保证，让生态恢复不能成为一个具有长期性的建设和工程。虽然相关的政策法案都对修复资金的标准进行了限定，但是对于具体的使用情况没有明确的监督管理，让生态恢复的进程非常缓慢。

（三）各部门推行政策不协调

当前我国缺少对于采煤区生态恢复的法律法规，有关生态修复的法律解释权力还在地方手里，这种法律与行政相互制约的局面要尽快得到改善。加之相关的法律可能相互矛盾，不能形成合力来对生态建设提供帮助，应当由总体机构对法律的设定进行梳理和统一，让各部门各个地区在政策推行时在工作中相互配合统一执行。

（四）环评机构执行力度不够

对采矿项目的破坏程度应进行详细的评估和判断，并通过采矿项目的评价和评估，在煤炭开采前就做好预防措施。如果是对生态发展影响和破坏相当严重的项目，要在早期就及时制止。但是在我国的管理体制中，存在一定的漏洞，让整个的评估过程不严谨，行政机关的干涉也让法律在执行的过程中缺乏一定的效率。政府有时候追求经济增长，也会对可能造成的损失视而不见，评估的准确性完全得不到保证，如果评估准确性上不去的话，对后期的破坏就可能更加严重，后期的回复也就变得更加困难。所以，应当对评估功能进行认证，配置合理合法的机构对破坏程度进行认证，加大惩罚力度，根据对环境的破坏程度对相关涉事企业进行处罚，以降低生态破坏的可能性。

（五）公众参与制度缺乏

公众的参与能够提高事件的关注度，也会促进相关机构来进一步协调多方面的利益，从而减少社会上的摩擦。在实践过程中，我国的法律没有让更多的民众加入到监督的过程中来，导致整体法律的执行力得不到公众的认可。此外，大部分矿区的居民由于长期处于开采的环境中生活，同时也获得了一定的经济收入，所以对生态破坏的事件很难有责任心来帮助政府进行管理和监督。加之没有相关的法律对生态恢复进行规定和监督，所以国家应该在舆论或者法律上鼓励公众一起参与到生态保护和建设的队伍之中。

四、我国采煤塌陷区生态修复制度路径创新

（一）制度的设计

1.明确生态修复责任主体

对于生态恢复的责任主体应当是采矿企业，第二位责任顺位是政府。这种责任确立方式是在采矿过程中按采矿资源的收益顺序进行确认的，采矿企业的获利是以破坏生态为前提，所以企业首当其冲作为生态恢复的责任主体，如果企业没有很好地执行生态恢复的责任，那么政府应当及时对相关企业进行管理和惩罚。政府在对这些企业处罚的过程中也应当对后续事项进行管理，设立相关的资金对废弃矿山进行修复，对造成的生态问题进行恢复和维持，并对开采新的矿山做好一定的勘探和研究工作。如果存在较大的破坏可能，则一定要及时进行制止，避免出现难以恢复的情况。责任应当由政府和相关企业共同承担。

2.增强生态修复相关政策协调度

塌陷区的生态恢复工作非常复杂，涉及到多个方面、多个种类的工作，同时需要资金技术、人力、物力的相互支持投入，各个部门之间也需要积极配合、相互协作，避免在恢复工作中出现相互推诿或者任务执行中的不协调。对应的生态系统应当对相关工作进行指导和建议，首先国家层面要对涉及生态恢复的法律进行梳理和完善，各个地区也应当根据国家的法律规定来结合自身的生态特点，设立相关的政策法律，来保证生态恢复的作用和效率。土地复垦是生态恢复的重中之重，应当设立相关的保护政策和恢复政策，并且制定合适的风险管理制度对恢复过程进行监督和管理。

（二）制度的执行

1.确保资金到位

资金的充足情况是生态修复的重中之重，充足的资金能够保证生态恢复周期稳定的同时保证对于生态的修复质量，对资金的合理运用也是保证资金使用效率的一大关键。可以设立相关的专门资金，政府和社会方面也要对资金的积攒进行贡献。为了生态修复设立专门的资金，有助于补充生态恢复过程中消耗的大部分资金。生态修复过程可以鼓励社会或者个人来进行矿区的修复，另外还有需要补充一些资金，比如对开采过程中搬迁的人们要进行补偿，矿山企业应当主动承担起这方面的责任。补偿金的水平应当结合当下的经济情况，及对其生活的影响程度，以及企业对于当地环境的迫害程度和治理难度来确定。赔偿金是企业在开采过程中对人民财产造成的损失以及生态破坏所造成的损失，对于这部分赔偿金的数量，应当由企业与居民协调来确定。如果协调出现问题，政府应当及时介入，以避免事态扩大，同时对于资金的控制和管理，政府也应当在职权范围内进行很好的管理和监督。

2.完善环境管理制度

将整个管理的过程分配为前、中、后三期分阶段进行管理，这样有助于提升在开采过程中以及生态恢复中的整体流程控制，有助于生态恢复。各个地区应当成立专门的部门，也应当对公司的开采情况进行监督和管理。政府也应当对相关政策的执行情况进行管理和监督，在开采前应当由专家对开采情况进行仔细的评估。主要评估对于生态的破坏程度以及恢复的难度，包括对于植被生物的影响，收集相应的样本，以便在之后的恢复中使用，同时对开采过程也应当进行合理的引导和配合，对相关过程制定一定的技术标准，并且严格监督企业按照标准进行生产和管理。管理部门还应当以企业对于环境保护的绩效来对企业作出评价。对于破坏较为严重的企业应当采取一定的处罚措施，进一步提升企业对于生态保护的重视程度。

（三）制度的监管

1.健全生态修复评价制度

生态恢复需要相关的政策进行支持，对生态修复的过程加以推进有助于塌陷区的生态进步，也对经济的发展有重要的意义，我国当前对于环境的保护力度不够，不能非常可观地来对采煤地区的情况进行评估，本文认为应当在一下的几个方面进行改善：首先，应当对评价机构的资质和独立性进行确认和保证。在工作中，要保证评估的准确性和独立性，防止政府对评估情况的干预，增加工作的透明程度，防止工作人员出现徇私枉法的行为。其次，对于评价流程应当进一步地完善和细化。评价机构首先应当对于开采的项目进行分析和考察，开采前要做好评估工作，保证生态破坏在可以控制的范围内，客观评价生态恢复的可能性，若生态难以恢复要及时上报，政府也要迅速作出反应，提供一定的解决方案防止生态被破坏，对于评估机构的准确性要及时进行评估和监督。最后，要对修复过程中的责任进行明确和落实，对不履行职责的企业或者个人严厉处罚，保证生态恢复的效率和力度。

2.完善生态修复公众参与制度

让公众更多地参与到生态恢复的过程中来，让公众发挥监督作用，这对于加强对塌陷区生态恢复以及后续保护有着非常重要的意义。我国在相关法律中也规定公众参与监督的义务，但是当前这种号召的作用性并不是十分明显，所以本文提出一些建议来提升公众的参与程度。首先，要对公众参与的监督权力加以深化和宣传，给予公民的知情权与监督权力，号召公民们加入到生态恢复的建设中来；其次，对于公众的参与情况要尽心保护，同时要设立相关的体制对进程加以维护和更新，确保公民们参与到实际的工作中来，而不是仅仅做做样子；最后，要从思想上提升公众对于知情权的认可和向往，充分利用宣传手段，通过多种宣传渠道，对居民进行教育，通过开展培训班等方式教育居民提升法律意识，提升自身的监督权力，也提高法律观念。