浙江省涉河涉堤建设项目行政许可研究

沈燕红，张晓鹏

(浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002)

浙江省位于我国东南沿海长江三角洲南侧，陆域面积约10万km2，水域面积约6 900 km2。随着浙江省经济的飞速发展，涉河涉堤建设项目持续增多，占用水域现象屡见不鲜，仅2015年全年全省涉河涉堤建设项目上报就达上千项。其中省级水行政主管部门自2015—2018年审批的涉河涉堤建设项目由2015年的不足10项至2018年达到近50项，可见涉河涉堤建设项目逐步增多之势。目前，浙江省已将涉河涉堤行政许可和占用水域行政许可进行事项合并，统一称为涉河涉堤行政许可。但现行涉河涉堤建设项目行政许可制度的理念、制度等方面仍存在一定问题，如何科学有序地做好浙江省涉河涉堤建设项目的行政许可，既是对水利行业的保护，又给其它各行各业打好了发展基础，需进行研究。

1 浙江省涉河涉堤建设项目行政许可问题分析

1.1 水域界定不清

浙江省水系稠密，全省有80 000多条河道，4 000多座水库，20 000多座山塘，200多个水库等。全省80 000多条河道中，约80%以上为乡镇级河道，河道的位置、属性、名称等状况并未完全掌握，且部分河道边滩在水利部分属于水域性质，在国土部分属于农田性质，土地性质、边界及功能不清；湖泊、水塘等水域定义不清，部分水域因年代久远等原因无法区分是天然形成还是后天开挖，因此也存在土地性质、边界及功能不明确的情况。该情况使得水行政主管部门、建设单位、防洪影响评价报告编制单位等在对建设项目进行涉河涉堤评价时以及进行水域动态监测时造成影响，进而影响后续涉河涉堤建设项目行政许可的进度。

1.2 新时代涉河涉堤建设项目管理与现行法律法规的不匹配

行政许可制度是国家进行行政管理的重要手段，其前提是法律的一般性禁止。根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》《浙江省建设项目占用水域管理办法》《浙江省涉河桥梁水利技术规定(试行)》《浙江省涉河码头水利许可技术规定(试行)》等法律法规规定，使得浙江省涉河涉堤建设项目变得有理可循，有法可依[1-7]。但同时也可以看到，现今的法律法规规定更为注重的是建设项目对水域行洪、或者占用水域面积的影响。随着城镇发展，人民生活水平的提高，水域资源的保护、水质的提高、功能的占补越来越受到大家的关注，现行法律法规规定无法匹配新时代涉河涉堤建设项目管理的新理念。且浙江省水系情况各不相同，分为平原性河网和山区性河网。如绍兴市的平原河网水系发达，河道流速相对山区性河道较缓；衢州市的山区性河道洪水期间流速大且急；舟山市河道来水主要靠降水，河道规模均较小且水量少。规定中提出的阻水比、壅高值等控制性内容及指标均相同，无法满足不同县市区对建设项目涉河涉堤后对水域造成影响的情况的掌握，无法满足新时代水域涉河涉堤管理的需求，不利用涉河涉堤建设项目行政许可管理。

1.3 涉河涉堤建设项目政审方式的碎片化办理

结合浙江省“最多跑一次”要求，浙江省目前涉河涉堤建设项目已采取在浙江省政务网上统一办理的方式，部分县市区还在此基础上采取政务中心集中式审批。但因各级水行政主管部门或同级水行政主管部门不同处(科)室之间职责分割、信息不畅、关注点不同等因素，优化审批流程只能呈碎片式处理的方式，着力减少行政许可不同环节的办理时间。然而，整体工程不等于部分功能之和，提升审批环节的效能并不必然提升行政许可绩效[8]。另外省市县(市区)各级水行政主管部门共享水平还比较低，项目行政许可过程及情况大多通过会议、电话、传真等形式获得，行政许可办理各做一片，基础数据在各级甚至同级水行政主管部门之间的共享并未实现，需进一步的优化。

1.4 对涉河涉堤项目的建设不够重视

部分建设单位、地方政府、群众等对水域占用认识不够，认为建设项目特别是一些规模较小的建设项目涉河涉堤不会产生影响。一些地区河道管理范围内的建设项目未批先建、边批边建、批后乱建等违法违规现象仍时有发生，甚至损毁地方等水利工程设施，直接影响河势稳定，危及防洪安全[9]。再加上水行政主管部门管理点位多、人手少、能力不足等原因，无法做到实时监管、及时制止。部分地方水行政为考核需要，可能会对一些非法涉河涉堤的建设项目进行手续补办，助长了建设单位认为可先建后补的错误思想。

2 浙江省涉河涉堤建设项目行政许可的优化途径

2.1 进行全省水域情况调查及水域保护报告编制

掌握建设项目涉河涉堤情况及影响是涉河涉堤行政许可成立的先决条件之一。浙江省虽已于2006年进行全省水域调查，但随着新时代的发展，已不符合最新浙江省涉河涉堤建设项目行政许可的要求。根据2019年1月浙江省人民政府刚颁布的《浙江省水域保护办法》[10]，县级以上人民政府水行政主管部门应会同有关部门，与土地利用总体规划、城市总规划、县(市)域总体规划、生态环境功能区规划相衔接，编制水域保护规划。由此可以看出，最新的水域调查应结合总体规划、土地资源、生态保护等多方面因素，与各相关部门共同协调划定。应对全省所有水域的位置、属性、名称、性质等进行梳理。同时以《中华人民共和国防洪法》[3]中提到的岸线及治导线为法律依据，对水域进行岸线、治导线划定，明确哪些水域属于可占用水域，哪些水域属于可结合“三区三线”开发进行占用但不得影响行洪的水域，哪些水域属于不可占用水域，为涉河涉堤建设项目行政许可是否可行提供依据。

在水域情况调查清楚的基础上，根据《浙江省水域保护办法》，拟定《浙江省水域保护报告编制导则》，结合总体规划、土地资源、生态保护等，编制水域保护报告，既保护了水域，也为今后的“多规合一”奠定了基础。

2.2 按新时代要求修订法规

浙江省关于建设项目涉河涉堤现行的规定主要有《浙江省建设项目占用水域管理办法》《浙江省涉河桥梁水利技术规定(试行)》《浙江省涉河码头水利许可技术规定(试行)》等[5-7]。自2019年5月1日起《浙江省水域保护办法》正式施行，《浙江省建设项目占用水域管理办法》同时废止。目前，省级水行政主管部门正在组织编制的规定有《浙江省涉河涉堤建设项目防洪影响评价报告编制导则》(名称暂定)、《浙江省涉河涉堤项目施工技术控制规程》(名称暂定)等。无论是规定的编制还是修编都应符合新时代涉河涉堤建设项目特性，不同特性的建设项目、不同的河道应因地制宜，给与符合其特性的控制性要求，使得现行法律法规相匹配与新时代涉河涉堤建设项目管理理念相匹配。

2.3 推动行政许可审批流程再造

“互联网+”对行政权力行使方式产生重大影响，导致行政权力形态出现了新的变化。[11]在深化“最多跑一次”改革、推进政府数字化转型战略部署总体框架下，依托浙江政务服务网，利用“互联网+”技术，做到行政许可的过程和结果实时上报，实现统一受理、并联审批、实时流转、跟踪办理、数据共享，建立健全配套制度，明确部门职责、工作规程和协调督查机制等，确保审批各阶段、各环节无缝衔接，推动涉河涉堤建设项目行政许可审批流程再造。

打造“涉河涉堤建设项目一张图”，及时了解全省建设项目涉河涉堤情况与行政许可情况，利于各级水行政主管部门对全省涉河涉堤建设项目基础数据的共享，也可方便审批人员在项目前期对接中了解上下游，左右岸的占用水域情况，通盘考虑，尽早提出项目优化建议，使得涉河涉堤建设项目行政许可流程更为顺畅。

2.4 实时监控水域动态

无论是对于涉河涉堤建设项目日常监管还是批后监管，都应实施掌握水域动态。随着信息化技术的发展，在现有水域动态监测的基础上，做到实时监控，了解水域动态，及时发现及制止非法占用情况。根据《浙江省水域保护办法》[10]，将水域保护规划确定的基本水面率等指标纳入地方人民政府生态建设和河(湖)长制考核评价内容，并纳入领导干部自然资源资产离任审计范围，提高地方政府对建设项目占用水域的认识。地方人民政府、河(湖)长、水行政主管部门等还应对建设单位做好沟通工作，告知其未批先建的后果极其危害，对群众做好宣传教育工作，提升社会对建设项目涉河涉堤会造成哪些危害的认知性。

3 结 论

对涉河涉堤建设项目进行行政许可的重要性是毋庸置疑的。结合“最多跑一次”改革，浙江省水利已采取了网上办理审批流程、审批事项合并，审批材料精简等相关措施，但为了更好地推进浙江省涉河涉堤建设项目行政许可进度，本文就许可中遇到的部分问题进行了分析，并提出了一些改善方式，望有利于涉河涉堤建设项目行政许效率的提升、质量的提高。