发达国家的公共文化治理模式*

陈 建

0 引言

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮[1]。这对新时代公共文化治理水平与服务质量提出了新挑战。公共文化治理的要义在于优化多元行动者共同提供公共文化服务的过程及效果。但在我国公共文化治理中，社会力量参与依旧不足，削弱了公共文化治理效果。一方面，“政府主导+社会参与”原则缺少完善的配套政策。“政府主导”可以借由文化行政部门与事业单位实现，但有限开放的公共文化领域缺少完备的政策支持与行动者，文化市场组织与文化社会组织缺乏足够的政策空间、资源与平台参与公共文化治理活动。这种“强政府-弱社会”的失衡格局导致公共文化服务供给粗放、供需失衡等问题。另一方面，“共建共享”理念缺少必备的治理工具。我国在政府购买公共文化服务等方面已开始了多主体共建共享的探索，但公共文化治理中的多主体深度合作涉及政社关系调整、政府文化职能转变与文化机构调整等深层次问题。这些问题需要丰富多样的治理工具提供支撑。而我国在政府文化职责配置、文化组织培育、公共文化服务市场化与社会化等方面的治理“工具箱”仍有较大的待充实空间。这些问题实际构成了我国推进公共文化治理及文化治理现代化的“短板”。

面对这些短板，发达国家经验可提供有益参考。从制度变迁与比较视野看，我国公共文化治理或公共文化服务不是新建一种现代公共文化生产与分配体系，而是“对1950年代以来确立的传统文化事业单位体制的‘改建’”；发达国家则走出了一条“自然生长”道路[2]。中外公共文化政策变迁的差异性恰恰使比较借鉴成为可能。另外，“治理行为主要体现国家的工具理性，其技术性因素要重于价值因素”[3]，发达国家公共文化治理在主体关系处理、职责配置、工具选择等方面积累了诸多经验。这些经验抛开体制因素仍可发挥作用。因此，发达国家公共文化治理仍具有重要的研究价值。既有研究基本将发达国家公共文化服务模式分为“政府主导型(中央集权型)、社会主导型(民间主导型或市场分散型)、一臂之距型(分权型)”[4-8]3 类。这些研究有助于整体认知发达国家公共文化服务实践，但研究视角尚未切换到文化治理现代化目标和需求上来。因此，基于治理逻辑，以政府与社会互动关系为切入，探究发达国家公共文化治理模式既是一种视角创新，也具有重要的理论探究意义。

1 公共文化治理阐释

公共文化是通过文化设施、图书制品、艺术藏品及作品、文艺节目等文化产品与服务呈现出来，具有公益性、共享性等特点的文化形态。而“公共文化服务旨在保障公民基本文化权利，是一项国家基本公共服务，推进其治理体系和治理能力的现代化势在必行”[9]。在我国政策语境中，公共文化治理、公共文化服务供给、现代公共文化服务体系构建具有内在一致性。选用公共文化治理一词，旨在基于比较的视野审视中外公共文化服务实践，并为我国公共文化服务发展提供借鉴。

1.1 文化治理

文化治理是“治理”与“文化”的结合体。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[10]。而文化概念则更为复杂，“文化的定义已经有260多种”[11]，并“成为多个学科领域中的关键词”[12]。这些定义可以归为两种分析脉络。其一，文化作为“包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗和个人作为社会成员所必需的其他能力及习惯的复杂整体”[13]，“是人类追求物质需要和精神需要的产物，一切文化只有满足人的需要才会留存，否则就会消亡”[14]。这一层面的文化可以成为被影响或塑造的对象。其二，“如果把文化看作一系列历史特定制度形成的治理关系，目标是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现广大人口思想行为的转变，文化就会更加让人信服地构想”[15]。这一层面的文化又可以成为影响、塑造人与社会的工具。依据文化概念所具有的对象与工具双重性，文化治理也可从两个维度理解。一是对文化领域的治理。例如，有学者认为“国家围绕着文化进行的治理构成了我国现代化治理的重要维度”[16]；也有学者提出“国家文化治理体系包含主体、客体、方式3个系统，其治理的对象和内容可以从保障国家文化需求、提供公共文化服务、满足私人文化消费3个方面理解”[17]。二是文化作为工具的治理。例如，有学者提出“文化治理的实质是透过文化和以文化为场域达致治理的目的”[18]；也有学者提出“文化治理就是通过运用文化政策优化国家治理的精神结构和民族心理”[19]。

1.2 公共文化治理

按照上述分析，公共文化治理可以理解为对公共文化事务及实践的治理与以公共文化为工具的治理。一方面，公共文化产品及服务作为一种准公共物品，其生产与供给带有公共性，是典型的公共领域，可以成为治理的对象；另一方面，公共文化所蕴含的先进文化因子既能满足人们精神文化需求，又具有引导行为、弘扬正确价值观、促进精神文明等功能，体现治理工具属性。在理解双重属性的同时，本研究侧重从实践角度界定公共文化治理，认为公共文化治理实际是治理逻辑在公共文化领域中的融入，是政府与市场、社会等多元行动者在公共文化服务供给中的互动运作状态及过程，具有主体异质性、内容丰富性、过程开放性、关系协商性、方法多样性等特征。公共文化治理的目标是通过多元行动者互动合作，改善公共文化服务生产与供给，有效满足公民基本文化需求，塑造良好的社会文化生态，即达至文化善治。而政府与社会的关系是贯穿公共文化治理过程的基本脉络。当下，构建现代公共文化服务体系已成为我国公共文化治理的主要实践，其“核心问题就是调整政府与社会的关系”[20]。而“公共服务可以通过政府生产、外包给私营企业、政府生产一部分并从其他组织得到一部分、授权不同的生产者等形式实现”[21]，这一学术共识也为调整公共文化治理中的政社关系提供了理论依据。因此，从政府与社会的互动关系视角理解公共文化治理，既可以提供恰当的比较尺度，也有利于提高比较研究的价值意义。

2 发达国家公共文化治理基本模式

探究主要发达国家公共文化治理实践，可以发现不同国家在政府与社会互动调适基础上，形成了各具特色的公共文化治理模式。依据政社互动中的政府运行逻辑、分权与合作形式等差异，可以将这些公共文化治理模式概括为嵌入式、中介式、分散式3种类型。

2.1 公共文化嵌入式治理

公共文化嵌入式治理是指政府通过职能配置与履行，进入公共文化重要领域，调控整个公共文化领域运作，并有选择地引入社会参与形成的一类治理实践。“嵌入”是对政府公共文化职能发挥状态的描述，是指政府直接干预公共文化产品与服务的生产与分配，而社会参与主要围绕政府所嵌入的领域展开。在这类治理实践中，政府起主导作用，社会力量起补缺辅助作用。在发达国家中，法国、日本是运用这一模式的代表性国家。以法国为例，有学者将法国政府在公共文化领域中的角色称之为“建筑师”[22]。法国政府对公共文化治理的强势嵌入以及政府主导、社会补缺的互动角色配置，既为法国公共文化发展提供了必要资源，也为多元主体合作创造了行动空间，促进了文艺发展和公共文化服务质量提升，“法国艺术家也成为其他国家同行羡慕的对象”[23]。

从运行逻辑看，公共文化嵌入式治理遵循的是政府选择性引入逻辑。法国有较强的中央政府干预文化领域的传统。早在16世纪，法国就已存在国家对文化领域的管理与资助；17世纪，路易十四甚至将自己标榜为法国文艺的保护者，并大量资助文艺创作与凡尔赛宫、法兰西剧院等公共文化场馆建设。虽然这些实践与公共文化治理相去甚远，但却在很大程度上奠定了法国政府扶持、管理文艺事业的传统。1959年，法国设立文化事务部，“作为国家在文化领域的化身，履行立法、直接管理文化机构、再分配资金以及活跃文化氛围等职能”[24]，这也是“文化服务被纳入现代政府行政的标志”[25]。自此，法国逐步建立起以中央政府为主导的公共文化管理体系。这一体系有力促进了法国文艺事业的发展，但也导致公共文化财政资金配置失调、文化设施布局失衡、公共文化服务区域及城乡差异较大等问题。20世纪80年代初，法国中央政府为应对财政紧缩、文化需求增长等压力，开始着手文化管理改革。例如，法国中央政府将兴办、管理公共文化事业的部分权责下放给地方政府或与之共担，并退出某些公共文化服务领域或事项，交由地方政府与社会力量负责或由三方共同负责。经过改革，地方政府公共文化治理权限得到了扩大，文化领域的市场组织、社会组织也获得了新的行动空间与资源。但法国中央政府通过制定主要文化政策、配置重要文化资源等仍然可以嵌入并掌控整个公共文化领域；地方政府与社会力量参与以更好地发挥中央政府公共文化职能为前提。这种运作逻辑在很大程度上是法国中央集权与政府文化调控传统在新形势下的灵活变通。

从分权与合作看，法国嵌入式公共文化治理主要涉及中央政府、地方政府、社会力量三者之间的互动调整，并以纵向府际权责配置为主，以横向政府与社会的分权合作为辅。以资源分配为例，在纵向上，1980年代后，法国公共文化机构主要资助方由中央政府转为地方政府，中央政府辅以一定财政投入并提供专业技术及人员支持。这种合作关系从1980年代中期成为法国公共文化政策的主导方式，并形成央地政府共同投入为主导的发展模式[26]。在横向上，法国政府与社会合作生产、供给公共文化服务是嵌入式公共文化治理的新的发展趋势，具体措施包括政府对各类文化机构的财政补贴、免税政策及项目购买等，也包括文化企业与社会组织举办公益文化活动、企业赞助等多种形式。例如，自2003年法国颁布《阿亚贡法》以来，法国公共文化治理资源吸纳在秉承“公益性”和“鼓励私人赞助积极性”原则前提下得到了显著改善。2012年法国文化赞助预算为4.94亿欧元，占公益事业赞助总预算的26%，较2010年3.8 亿欧元有了大幅提升[27]。文化赞助经费增长有利于弥补因政府投入不足而导致的公共文化服务“欠费”，促进公共文化治理中的政社良序互动。

2.2 公共文化中介式治理

公共文化中介式治理是指政府与市场组织、社会组织等社会力量及具体的公共文化实践不产生直接关联，而是赋权中介机构并由其承担政策实施、资源分配、关系协调、服务评价等实践。这类中介机构既不是政府组织，又带有明显的准政府性质，是代表政府管理公共文化事务、进行公共资源配置、引导并规制社会力量的专门组织；既避免了政府对公共文化事务及相关行动者的直接干预，又建构了以“臂距”原则为核心的政社关系，塑造了良好的治理格局。“臂距”即“一臂之距”，指代政府对公共文化领域的间接管理方式，即政府将资金分配、管理评估等权力过渡给专门的准政府中介机构，由中介机构负责各类文艺组织的资金拨付、产出评估等事项。英国、加拿大、澳大利亚、芬兰、丹麦、比利时、荷兰等国基本上都采用了这种治理模式。英国最早在公共文化领域应用“臂距原则”，公共文化中介式治理运作较为完善，可成为比较分析的对象。

从运行逻辑看，英国公共文化中介式治理贯穿政府适应性放权逻辑。英国具有浓厚的自由主义传统，其公共文化也长期处于自发生长状态。直到二战前，英国公共文化治理还主要由英国皇家合唱协会、音乐协会联合会、民间歌舞协会、出版商协会等行业协会负责，英国政府基本放任不管。二战时，为了配合战时动员，英国政府成立半官方文化管理机构，主动推动公共文化发展。1946年6月，英国议会将音乐艺术促进委员会改组为具有准政府性质的大不列颠艺术理事会，负责文化财政资金分配与使用监督评估。该理事会作为英国政府的“代理人”，在政府与文化社会组织、文化企业之间开辟了“一臂之距”，开启了公共文化治理的新探索。实际上，这也是英国政府为适应文化发展要求，外放文化资助、评估、监管等权力的正式开端。此后，基于“一臂之距”原则，英国政府与社会在各类中介机构连接下，经过互动调适逐步形成了公共文化中介式治理模式。这种治理模式促成了文化资助、评估、监管等权力由政府向中介机构的转移，既发挥了现代政府文化职能，也赋予中介机构与社会力量更大的活动空间，有力促进了文艺繁荣与文化发展。

从分权与合作看，英国公共文化中介式治理是对公共文化治理权责的再配置。政府文化部门、准政府中介机构、社会力量三者之间并无直接隶属关系，而是以一种委托-代理关系，围绕公共文化领域中的资源配置、过程管理等事项共同参与治理实践。其中，文化、媒体与体育部是英国中央文化行政机构，承担政策制定与财政拨款等基本职能。与文化、媒体与体育部相对接的是英格兰艺术理事会、大英图书馆、大英博物馆、国家美术馆等45个执行性、咨询性、仲裁性准政府中介机构。这些中介机构接受财政拨款，负责文化组织的资源支持、规范引导、考核评估等工作，并向政府提供文化政策咨询与政策草案等。而具体从事公共文化生产的组织、团体或个人可以从中介机构那里获得发展资源，并接受相应的管理与评估。英国围绕“臂距”原则实施的中介式治理实践实现了政府、中介机构、社会力量在公共文化生产与提供中的权责、资源有效分配与合作，提高了资源配置效率与文化治理水平。

2.3 公共文化分散式治理

分散式治理是指政府与社会在很大程度上相互分离且在公共文化不同领域各自发挥作用的一种多中心分散型的治理状态及实践。其中，政府、社会组织、市场组织与公民团体及个人等都是公共文化治理的行动者。各类行动者之间既没有政府嵌入形成的主辅之分，也没有借助中介机构形成的政社间接关联。美国是采用公共文化分散式治理的代表国家。与其他治理模式下的政府公共文化职能相比，美国政府扮演了“守夜人”角色，赋予了社会力量进入公共文化领域的广泛权限和自由。

从应用逻辑看，公共文化分散式治理体现的是政府最大化放任逻辑。美国人对待文化的原初理念是应将文化从“教会和政府当局的监控中解放出来，同时应该把它留给个人和私人领域”[28]。因此，美国始终“坚持一种‘无为而治’的文化政策”[29]，推崇文化自治，排斥政府干预，倡导文化领域的小政府与文化自由发展。公共文化事务多由文化社会组织、行业协会、市场组织等政府之外的社会力量负责。然而，公共文化产品与服务又带有公共产品或准公共产品的性质，难以避免市场失灵的困扰。因此，政府对公共文化领域不是完全放任不管，而是作为最后的屏障，履行基本文化立制、必要的财政支持等核心文化职能。在这种公共文化治理模式下，来自于政府与社会的各类行动者既能相对独立自主地发挥各自的治理优势，又能在公共文化场域中产生治理的最大合力，有利于促进公共文化多元化发展。

从分权与合作看，美国既是“在文化资助方面‘分权’最为彻底的国家”[30]，也是公共文化治理实践中分权与合作范围最广、程度最深的国家。在治理权责分配层面，一方面美国联邦政府除保留文化立法权外，不设专门行使文化职能的内阁部，而是由作为独立机构的国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆图书馆学会及其相应的咨询机构负责文化资助、政策咨询、组织协调等事务。这些机构在州层面也设有分支机构，治理格局基本类似。另一方面，大量的文化社会组织、企业、团体及个人共同撑起了美国公共文化生产与供给体系。美国大部分公共文化服务供给需要依靠数以千万计的非营利文化艺术机构的支持，没有非营利文化组织也就没有美国公共文化体制[31]。在治理资源获取方面，美国公共文化发展所需资金主要来自于由政府财政支持、基金会投资、文化机构自营自筹、社会捐赠组成的共筹体系。其中，政府主要通过国家艺术基金会、州与地方艺术机构等独立机构或中介机构实现财政资金投入与调配。美国艺术基金配额补助金制度规定，国家艺术基金会每向文化组织拨款1美元的“种子基金”，该组织需从其他渠道争取7～8倍的配套资金；但实际上国家艺术基金会的1美元投入却能得到来自合同、服务和工作机会方面的20倍的回报[32]。凭借这一运作机制，联邦政府作为“捐赠人”投入的资金经过运作可以产生显著的“乘数效应”，能够充分调动、吸取社会资金，为公共文化治理提供资源保障。

3 启示：合作善治

上述3类公共文化治理模式既适应了本国实践，又各有优劣。嵌入式治理在保持政府主导性前提下引入其他主体，可以调动多主体积极性；但实际上，嵌入式治理侧重在央地政府之间进行权责调整与配置，非政府主体参与的范围、深度仍然有限。中介式治理在政府与社会之间加入准政府中介机构，代行政府某些职责，既能避免政府过多干预，又可以充分发挥各类文化组织的积极性与创造性；但这类治理模式实际形成了多重委托-代理关系，加重了主体关系及治理实践的复杂性。而准政府中介机构在组织理性诱导下难免偏离中立位置，甚至在多主体互动中过度谋求自身利益，这是中介式治理必然面对的风险。分散式治理试图以最少的政府干预换取最大的社会活力，有利于充分激发文化组织的积极性；但分散的多主体又加剧了治理的难度与风险，并且在公共文化治理日趋复杂的背景下，这种治理模式必须以完善的市场经济及法制体系、特定的社会传统与文化氛围为前提，无疑为其他国家学习借鉴该类模式设置了较高门槛。因此，通过探究发达国家公共文化治理的异同点与优劣，可以从中提取对我国公共文化治理有益的成分。从比较研究与实践发展趋势看，合作善治应成为我国公共文化治理的基本指向。其中，合作是途径，善治是目标状态，即经由多元主体合作、多样工具运用提高公共文化服务质量，满足人们日益增长的美好文化生活需要，实现社会文化生态的良好有序运转。对此，应从政府与社会两方面入手改善公共文化治理。

3.1 以确权定责优化政府职能

受计划经济时期政府办文化与管制型文化体制的路径依赖影响，我国政府对文化的干预与管控要重于发达国家。因此，推进公共文化治理现代化，必须准确定位新时代政府公共文化职能的权责构成与转变方向。

首先，明确公共文化合作治理中的政府职能。在公共文化治理场域中，政府应积极适应多元参与、共建共享的政社互动要求，并通过文化职能调整与机构改革，转变为公共文化治理的引导者、规制者、协调者、保障者，为公共文化合作治理提供充分的政策引导与规范、资源协调与保障等。其次，以纵向异构、横向协同为主线明晰政府公共文化服务职责配置。在纵向上，中央政府应承担公共文化政策宏观规划，制定基本公共文化服务标准、统筹财政资源等职责；省级政府应承上启下，统筹推进区域基本公共文化服务均等化与标准化；市县政府要因地、因时出台具体的公共文化政策项目，搞活公共文化服务体系；乡镇政府处于前沿一线，既要负责各项政策的最终落实，也要根据需求提供小微型公共文化服务项目，切实改善居民公共文化生活。在横向上，不同政府部门在履行公共文化服务职责时应确保协调统一。对此，可完善跨部门协调机制，以委员会、协调组等形式加强公共文化治理中的部门沟通，避免因重复建设与项目重叠带来的资源浪费与责任推诿扯皮等问题。最后，承接职能定位，以政府治理创新确保职能履行。在明确政府职能定位与职责配置后，需要通过具体的政府治理创新为社会力量参与公共文化治理提供条件。在准入环节，简化文化组织注册、登记与管理手续，降低公共文化领域准入门槛；取消不必要的文化行政审批事项，为文化组织开展各类文化活动创造良好平台。在运行环节，促进公共文化行政集约化、便捷化、智能化，强化公共文化服务领域的政府规制与服务，既保证公共文化治理的有序有效，又要避免政府越位、缺位等问题。

3.2 以赋权增能强化社会参与

在明确职能及府际权责配置后，政府应退出部分公共文化领域，给予文化事业单位、社会组织及市场组织充分的活动空间，并通过赋权增能强化社会力量的治理能力。对于文化事业单位而言，应在继续深化文化事业单位分类改革基础上，探索完善文化事业单位法人治理结构。建立文化事业单位法人治理结构是推动国家文化治理体系和治理能力现代化的要求[33]。具体来看，适合市场化运行的文艺院团可转制为文化企业并积极参与市场竞争与公共文化实践；而公益性较强的公共图书馆、文化馆、博物馆等机构，应健全法人治理结构，积极吸纳文化工作者、文化行业与公众代表等各界人士参与公共文化机构管理，提升机构运作效率与服务创新能力，为改善公共文化治理奠定组织基础。文化社会组织与文化市场组织是构成社会力量的关键所在，理应在公共文化治理以及设施建设、活动组织、项目供给等具体实践中发挥不可替代的作用。但我国文化社会组织的治理参与能力较弱，与公共文化合作治理的要求不相适应；而文化市场组织，特别是各类民营文艺演出团体又缺乏足够的市场竞争力，生存与发展空间有限。因此，这两类组织应发挥各自的效率与专业优势，充分利用政策机遇，积极参与公共文化服务政府购买、合同外包、社会化供给等实践。例如，文化领域的PPP作为“政府和社会资本共同提供公共文化服务的一种供给方式”[34]，可以成为吸纳社会资源、开展多元合作的有效形式。另外，在参与公共文化治理过程中，文化社会组织与文化市场组织应致力于实现追求组织利益与扩大公共利益、发挥本组织优势与防止被官僚组织同化的平衡统一。